范斯琦 刘智勇 贺小红 林湘奇 张琳芳

摘 要 公共卫生应急管理体系属于应急管理体系的主要构成体系，具有预防、控制、解决、消灭公共卫生事件危险的重要责任。自此次新冠肺炎疫情以迅猛之势全球化蔓延以来，对于突发公共卫生事件的应急管理成为我国政府部门的关注重点。本文以常德市为研究对象，通过理论联系实际，结合常德市应对新冠肺炎疫情案例进行剖析，对常德市公共卫生应急管理体系进行思考并提出建议。

[关键词]公共卫生;应急管理体系;研究对策

引言：自2003年SARS事件后，我国高度重视公共卫生体系的建设，开始相继规划完善了以《突发公共卫生事件应急条例》为代表的有关法律法规，对于卫生管理体系和预案体系也同样开始建立。2006年起，国务院与各地区省级政府部门开始陆续设立专门应对突发公共事件的政府机构，2009年，湖南省紧跟国家宏观政策步伐，设立了省级突发事件应急委员会，2018年10月，在湖南省机构改革后在湖南省人民政府下组建了湖南省应急管理厅，专门负责全省范围内应急管理事件有关工作。常德市作为湖南省GDP总量排名前三的重要城市，在2018年12月，常德市人民政府依照《常德市机构改革方案》正式组建成立了湖南省首个地级应急管理局。

2019年年末，新型冠状病毒肺炎疫情在湖北省武汉市开始全国性爆发，2020年1月24日，常德市确诊首例输入性新冠肺炎病例，常德防疫工作警报正式拉响，在市委市政府的顽强带领与区各卫生应急指挥部成员单位等共同发挥的作用之下，常德市实现28天全市无新增病例，40天确诊病例清零，全市整个疫情防控期间82例新冠肺炎确诊病例患者零死亡，医护人员零感染的满意“答卷”。但纵观整个疫情发生期间的全部过程，常德市关于公共卫生应急管理体系的应用建设，也还存有较多则亟待改善的不足。

一、常德市现有公共卫生应急管理体系基本情况

按分级原则，常德市将本行政区域内的突发公共卫生事件按照影响程度和范围划分为一般、较重、重大和特别重大四个级别。当本市所属区域内有突发公共卫生事件或隐患发生时，所有组织个与人都具有向相关政府部门报告的权利与义务，收到突发报告公共卫生事件的卫生部门需要立即组织展开前期确认调查工作，并在45分钟之内向本级政府部门报告，同时将突发公共卫生事件逐级呈报给上级政府部门，确定突发公共卫生事件的级别。

在《常德市突发公共卫生事形成的整件应急预案》明确规定，特大突發事件发生后市人民政府成立由常德市人民政府分管副市长为指挥长，市公安局、交通运输局、财政局、卫计委、教育局、常德海关等各单位部门负责人为指挥部成员的常德市突发公共卫生事件应急指挥部。应急指挥部成立后，对全市突发公共卫生事件的应急响应工作进行统一领导。

本着“平战结合”的原则，常德市应急指挥部的日常工作机构设立在卫计委，有着专门的应急指挥部办公室（简称“应急办”）。应急办日常主要负责常德市行政区域内突发公共卫生事件的信息收集、调查评估、信息发布、组织相关机构和部门进行应急培训演练等工作。 在突发公共卫生事件确认发生后，应急办即遵从统一指挥原则，在应急指挥部的统一领导下，对全市范围内的突发公共卫生事件的事前、事中、事后全程的应急管理进行组织与协调。

当突发公共卫生事件发生，突发公共卫生应急指挥部的所有成员单位和事发地有关单位部门应服从当地人民政府或其应急指挥部的统一指挥，在启动应急联动机制的情况下，所有相关单位与部门应根据《常德市突发公共卫生事件应急预案》的规定，明确各自所属职责，按照急指挥部所划分的职能组别完成相关应急管理工作。

同时，应急指挥部根据情况成立突发公共卫生事件专家委员会，主要负责对突发公共卫生事件层面的应急响应提出建议与采取适当行动和做出相关措施，并在事中为政府部门提供应急服务决策支持，为公共卫生事件事后做出评估总结与完善建议。

二、常德市公共卫生应急管理体系存在的问题

1.政府部门间职能不清晰、协调机制不够完善

当前常德市应急管理局的职责主要以全市的生产安全类和自然灾害类的防治工作为主，对于公共卫生事件的保障措施与应急处置能力不够。常德市对于重大公共卫生事件发生时的应急处理，主要还是根据常德市突发公共卫生事件应急预案，临时设立由副市长任指挥长，统一领导指挥的专项的公共卫生事件应急指挥部。如此次常德市新冠疫情防控指挥部则是常德市副市长周代慧任指挥长，各政府单位负责人为指挥部成员临时组建而成。虽然在《常德市突发公共卫生事件应急预案》规范性文件中有明确规定各指挥部成员单位职责，但由于个单位之间事前联动演练不足，使得在实际操作中各指挥部成员单位和部门之间会出现职能划分不明晰，沟通协作效率不高，配合性不够的问题。实现突发公共卫生事件应急管理指挥部成员单位和部门之间的有效全链条联动和互动，是提高突发公共卫生事件应急管理体系效率的重要因素。

2.基础医疗水平不足，医防融合需要加强。

医疗水平对突发性公共卫生事件的影响举足轻重，但我国的基层医疗水平还是处于多方面需求较为匮乏的状态。常德市的基层医疗建设在此次新冠疫情的防控应对中也突显出了这一缺点。由于乡镇级别卫生院本身整体的医疗建设水平不够，导致乡镇卫生院对于处理突发传染病等公共卫生事件的人员和装备严重不足。而且由于日常缺少对医护人员关于突发公共卫生事件的培训演练，所以基层卫生院医护人员在面临突发公共卫生事件的处理时，就会存在专业应对能力不足的情况。另外，农村街道卫生室布局基本呈呈缺乏、流失、分布少的特征，较大一片区域内只有一个或两个卫生室存在，这也就使疫情防控期间街道卫生室都属于集中式诊疗，让疫情防控期间交叉感染的传播风险大幅度提高。

3.应急物资储备不足

疫情防控之初，常德市严重缺乏医疗防护物资，口罩、呼吸机、防护服等重要医疗卫生应急物资储备面临严重供需不足的情况，导致市面上出现“一罩难求”、溢出天价的市场乱象，甚至涌现出很多不法分子妄图通过倒卖劣质防护物资来发一笔横财的违法犯罪行为，严重危害了市场监管环境与社会的安全稳定发展。一方面所需物资在不断攀升，另一方面应急储备物资太少，后续生产供给不足，这些都暴露出了常德市公共卫生应急管理体系在应急储备机制存在的不足。

4.公共卫生人才紧缺

目前，常德市公共卫生应急管理体系建设中，人才储备不足与专业水平不高的问题并存。在此次疫情中，常德市公共卫生人才的稀缺问题突显明显，结合常德市的历史公共卫生发生情况来看，该地区受公共卫生事件的影响一直较小，发生频率也较低，所以导致政府和相关部门在此次疫情发生之前对于公共卫生体系的相关人才建设关注度并不高、人才队伍专业化有待加强。另外，在常德地区的高等院校中也并没有设立与公共卫生有关的相关专业，也进一步导致该市公共卫生后续储备人才地供给不足。

5.社会公众危机意识淡薄

公众的危机意识是管理公共卫生的关键，和公共卫生事件的最终成功与否有着紧要的关联，从此次常德市新冠肺炎疫情的处理经验来分析，广大市民对于突发性公共卫生事件的危机意识较为薄弱。在疫情防控初期，很多人还没有佩戴口罩或居家隔离的防护意识，因为缺少对相关传染病、疾控预防等知识的了解，所有并没有感受到它的威胁性，存有侥幸心理，包括后期的疫苗接种，也仍有许多市民存在疑问。另外，政府和相关卫生行政部门在对公共卫生事件进行日常管理时，一方面对专业医疗卫生机构缺少了具有针对性的应急演练与专业技能培训，另一方面也缺乏对市民进行有关卫生知识和突发性公共卫生事件危害的宣传教育。

二、推进常德市公共卫生应急管理体系建设的对策思考

1.落实法律法规、优化部门协同

《常德市突发公共卫生事件应急预案》对指挥部成员单位的职责明确规定，但不少单位依法意识薄弱，对于应急预案中规定的职责掌握、执行不到位。作为指挥部成员的各单位负责人应该提升自我对突发公共卫生事件防范意识，由各单位负责人为应急预案的下达落实负责。通过统一领导地集中指挥体系与建立完善的疫情防控指挥系统，使各单位职责明晰有序。应加强日常各单位对于突发公共卫生事件的应急演练，使各单位之间的合作互动更加顺畅有效。

2.完善基层公共卫生体系建设，加强医防融合

基层是公共卫生体系建设的薄弱地带也是不可或缺的地带，政府要加大对基层公共卫生体系建设经费投入，有意识地把医疗资源向基层倾斜，推进地区医疗机构的科学合理布局与基层医疗资源配置，根据人口分布情况，提升人口多、密度高乡镇的卫生院建立标准，提升基层医疗机构的公共卫生应急救治能力，让群众对基层医疗有信心。完善疾控与医疗机构间的公共卫生应急管理的信息平台建设，形成以居民健康档案为基础上下贯通，市、区两级疾控组织、医疗组织、社区卫生服务组织之间互联互通、数据共享的工作网络系统。加速先进医疗资源合理扩张和区域公平分布，推动优质医疗资源向基层延伸。

3.完善信息共享平台，加强公共卫生应急管理协同机制建设。

在公共卫生应急管理的过程中，信息有着举足轻重的作用，及时更新与共享信息可以有效促进政府部门之间的合作。当前，各地方政府虽然可以在信息共享平台上获取部分公共卫生应急管理信息，但大多数信息都是零散和不完整的。省级政府部门可以领导下面各市、区县政府依托现代化科学信息技术水平建立一个在全省乃至全国范围内的公共卫生监控和资源共享系统，通过云计算、大数据、5G等信息技术的支撑，使公共卫生应急管理智能化。使各地区公共卫生资源有效实现跨域分配和协同管理。

4.健全公共卫生物资储备体系

“兵马未动，粮草先行”。为避免再次发生像此次新冠肺炎疫情的应对过程中口罩、防护服等医疗物资严重紧缺的現象，确保重大公共卫生突发事件发生时人民和医疗系统所需物资能及时恢复和补充。常德市政府部门应做好公共卫生应急物资资源的储备工作，把政府储备、社会储备和产能储备相结合，完善国家卫生储备体系。政府储备要求必须确保足够的应急储备物资;对于社会储备的方式政府部门可以采取与相关企业签订应急物资紧急征用协议，同时鼓励社会公众在家庭中长期储备一些应急物资有备无患的方法来确保公共卫生的满足。政府部门对于协定企业的应急物资生产能力也应该提前准备部署，如：企业的应急物资生产许可证等相关生产资质。

5.加强公共卫生应急人才队伍建设

强有力的专业人才储备，是克服突发公共卫生事件的基础，对此，应加大公共卫生领域骨干人才培养力度。一方面，要加强对辖区各级专业医疗卫生机构开展针对性的应急演练与专业技能培训，整体提升常德市医疗卫生救援队伍对突发公共卫生事件的应对处置能力。另一方面，政府应当确切充实公共卫生应急管理体系及相关领域的人才队伍，可以适当增加或调剂领域人员编制。把对公共卫生人才的培养、保障、考评和上升机制的相关政策规定落实到位，提升疾控人员薪资待遇。

三、结语

政府部门应建立健全应急管理新闻宣传制度体系，通过新媒体平台和宣发部门队伍建设，全平台、多渠道、多方式地对公共卫生等相关方面的宣传教育对社会公众进行教育引导。通过开展科学宣传传染疾病相关知识，提高公众对卫生传染疾病危害的认识，增强自卫防护意识;开展法制教育，提高公众依法办事意识，提高社会整体法治素养;开展健康养生科普，提高社会公众健康生活的观念念与习惯。经过政府宣传教育的长期坚持不懈，从而提升社会整体文明水平，提升人们理性思考和相信科学的能力。

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