吴敏

摘  要：推进农业生态补偿是践行乡村生态文明建设的重要举措，由于我国在农业生态补偿领域发展相对滞后，导致我国尚未形成科学规范的农业生态补偿模式。美国作为世界上涉猎农业生态补偿领域较早的国家，经过长时间的实践和探索，形成了协同治理型农业生态补偿模式。本文基于对美国农业生态补偿模式的分析，总结其经验，结合实际提出完善我国农业生态补偿模式的启示及建议。

关键词：美国     农业生态补偿模式     中国     启示

新中国成立70多年来，我国农业农村发展迅速，但是在快速发展的过程中也诱发了农业生态污染，成为制约我国生态农业有序发展的阻碍。因此，我国需要建立兼具系统性、科学性和规范性为一体的农业生态补偿模式，消除或缓解环境负外部性给生态农业发展带来的负面影响。然而，由于我国在农业生态补偿方面法律政策不健全、监督管理不到位、资金支持力度不足等问题的存在，导致我国在农业生态补偿领域的发展相对滞后。美国农业在发展过程中也遇到了一系列环境问题，但由于其在农业生态补偿领域起步较早，在不断探索和实践的过程中形成了协同治理型农业生态补偿模式，该补偿模式在缓解农业发展与农业生态保护的矛盾上发挥了至关重要的作用。因此，美国的农业生态补偿经验对进一步构建并优化我国农业生态补偿模式具有积极的借鉴价值。

一、美国农业生态补偿模式的发展思路

基于农业污染问题，美国因地制宜完善农业生态补偿标准，有效规避或减少地区差异造成的补偿不足或补偿过度问题。除此之外，美国积极构建多部门协同管理监督机制，保障农业生态补偿落到实处。

（一）结合农业发展现状，因地制宜完善生态补偿标准

设置科学的农业生态补偿标准是助推农业生态补偿取得积极成效的重要一环。对于农业生态污染严重、实施环保成本较高的地区，要加大补偿力度，减少补偿不足现象的发生，以防补偿不足造成广大农民参与农业生态补偿项目的积极性低下;对于农业生态系统抵抗力较稳定、实施环保成本较低的地区，容易产生补偿资金利用效率不高的问题。因此，美国为了防止“一刀切”现象，结合各地区农业发展现状、农业生态环境质量以及经济发展水平等差异，制定了动态透明的补偿标准，打破了区域差异对于农业生态补偿的限制，使补偿更加公平、公正、公开。

（二）构建部门监管机制，有效提高补偿过程监管效率

农业生态补偿包含三个环节，即补偿项目启动、补偿流程实施和补偿时效评价。如果不加以监督管理，难免会出现秩序混乱、缺乏条理等碎片化问题。因此，美国为了确保农业生态补偿的三个环节得以顺利开展，形成了多部门协同监管机制。其中政府充分发挥引导作用，负责各部门之间的协调工作;财政部门的职责是核算补偿成本，提高补偿资金的使用效率;环保部门主要负责对农业生态环境的质量进行综合评估;市场监管部门的任务为补偿过程中的专项监督工作。该监管机制的设立全面提高了补偿过程中的监督管理效率，持续推进美国农业生态系统有序发展。

二、美国农业生态补偿模式的制度建设

美国基于农业生态补偿，出台了一系列法律法规。为了确保这些法律制度有效落实，美国政府制定了完备的管理制度，大力拓宽补偿覆盖范围，推动实现农业生态补偿对乡村生态文明建设以及农业农村发展的促进作用。

（一）建立完善的法律法规，落实农业生态补偿法制依据

美国在农业生态补偿领域取得显著成效，与其具备完善的法律体系是分不开的。追溯至20世纪30年代，美国便开始重视农业发展与生态保护并驾齐驱，颁布和出台了《肥料法》《土地资源保护法》《有机农业法》和《多重利用、持续产出法》等法律法规，从法律上对农业生产的生态性进行了明确规定。同时，美国也出台了包括《农业法》《农业援助法》《食物、农业、资源保护和贸易法》以及《综合环境响应、补偿和责任法》等法律制度，进一步健全了农业生态补偿法律体系，依法保障美国绿色农业高质量发展。

（二）制定完备的管理制度，拓宽农業生态补偿覆盖范围

为了落实农业生态补偿领域的相关法律法规，美国政府基于“谁污染谁恢复、谁获利谁补偿”的原则制定了一套完备的管理制度。一方面，对于积极开展农业生态保护行为的农民，美国政府利用财政资金等方式对农民进行补贴，降低农民的损失。另一方面，政府通过对利用农业自然资源的企业、组织及个人征收环境保护税的方式，以减轻财政压力。由此可见，美国在认定农业补偿主体和客体时，综合考虑了多方主体的利益，避免了补偿主客体单一而界定模糊的问题，拓宽了补偿覆盖范围，提高了农业生态补偿的有效性。

三、美国农业生态补偿模式的激励机制

为了应对农业生态问题，美国除了制定完善的法律制度，实施积极的政策工具之外，对于激励机制也给予了极大的重视。美国通过采取一系列经济手段，调动农民参与保护农业生态系统、发展生态农业的积极性，不断推动生态农业有序发展。

（一）大力提供资金支持，全面扩大补偿资金来源渠道

由于农业生态补偿项目主要依靠政府资金维持运转，这在无形之中增加了财政压力，而且财政补偿的力度也是有限的，所以国家财政资金的支持难以充分满足农业污染治理和生态农业发展对于资金的需求。因此，美国政府基于不同类型、规模庞大的补偿主体和补偿客体，积极动员社会力量，吸引企业和社会性组织对于农业生态补偿的投资，全面扩大农业生态补偿资金的来源渠道，这在一定程度上大大减轻了财政压力。同时，多渠道的资金补偿也有效缓解了农业发展与农业生态保护之间的冲突，助推了美国生态农业不断发展壮大。

（二）积极设立维权途径，着力保障农民群众合法权益

农民作为农业生态补偿的受益者，美国除了向农民宣传和提供补偿过程中所必需的知识和信息之外，还积极实现和确保农民的农业生态资源使用权、农业生态质量知情权和农业生态补偿监督权等多项权益。然而，由于农民的维权意识相对比较薄弱，当合法权益受到侵犯时，他们普遍处于消极被动的境地，不懂得如何维护甚至直接放弃维护。因此，美国针对这一现实问题设立了法律途径和市场途径以保障农民群众维护自身权益的诉求，确保农民环境权益得到有效保护，从而大力实现农业生态环境效益。

四、美国农业生态补偿模式对中国的启示及建议

与美国相比，我国对农业生态补偿的理论研究及补偿模式的框架设计缺乏丰富的经验。因此，我国应充分吸收美国的有益经验，持续推进我国农业生态补偿模式健全化和完备化。但由于美国的农业发展进程和生态环境资源禀赋条件等方面与我国明显不同，所以在借鉴美国的农业生态补偿模式时，不能单纯地模仿，要结合我国农业农村的实际情况，有针对性地制定适合我国的农业生态补偿模式。

（一）建立健全法律法规，加强农业生态补偿法律制度建设

现阶段，我国在农业生态补偿方面尚未形成专项立法，而是以《环境保护法》《农业清洁生产法》以及《农业生态保护条例》等相关法律为参照依据。这些法律虽在一定意义上肯定了农业生态补偿的法律地位，但对于补偿内容、补偿标准等必要信息并未详细规定。而美国在农业生态补偿法律体系的构建上颇有建树。因此，我国应该充分学习和借鉴美国的经验做法，针对农业生态补偿制定多层次、规范化、系统性的法律制度。在专项立法出台之前，我国应该继续以现有法律条例为参考，同时结合各省市关于农业生态补偿的地方性法规，落实农业生态补偿法制依据。

（二）充分发挥政府作用，构建多方主体协同管理监督机制

我国缺乏专门的农业生态补偿监督机制，由此导致补偿效率不高。而美国为了确保补偿过程顺利开展，形成了“政府主导、市场联动、部门协同”的监督管理机制，该机制的构建对于保障农业生态补偿有效落实发挥了关键性的作用。因此，我国应该充分借鉴美国的成功经验，政府积极发挥自身作用，协同市场要素，并联合相关机构和部门，努力构建多方主体协同管理监督机制，实现农业生态补偿专项监督职能，充分保障农业生态补偿项目得以顺利实施、补偿程序得以充分监督、补偿时效得以及时评估，从而全面促进农业生态补偿更具科学性和规范性。

（三）全面提高资金支持，拓展多元化的农业生态补偿形式

目前，我国以财政资金作为补偿资金的主要来源，而政府财政能力有限导致补偿效果大打折扣。同时，我国也缺乏多样性的补偿方式。由此可见，与美国相比，我国农业生态补偿资金来源渠道和补偿形式都比较单一。因此，一方面，我国要不断强化金融机构的参与力度，充分发挥中国政策性金融在农业生态补偿中的关键性作用。另一方面，我国政府应该积极引导和动员社会上的企业、公益组织、非营利性组织等多方主体力量参与补偿过程，充分满足农业生态补偿的资金需求。除此之外，我国要拓展多元化的补偿形式，比如可以采取政策补偿、教育补偿、技术补偿和农业基础设施补偿等多样化的补偿方式，全面提高农业生态补偿的有效性。

五、结语

改革开放以来，我国农业农村进入了高速发展的新阶段，带来巨大效益的同时也引发了农业生态危机。生态污染成为阻碍我国农业有序发展的绊脚石。为了缓解农业生态问题，加快建设并优化我国农业生态补偿模式就显得格外重要。但由于我国在农业生态补偿方面起步较晚，导致我国缺乏科学规范的补偿模式。美国农业在快速发展进程中也遭遇了生态污染的困扰，为了有效治理农业生态问题，美国对法律制度、政策工具、激励机制等方面都给予了极大的关注，由此形成了协同治理型农业生态补偿模式。因此，美国在农业生态补偿方面的有益经验对我国具有一定的借鉴作用。但是，美国的农业发展进程、生态环境资源以及经济发展水平等方面与我国存在明显差异，所以我国在学习和借鉴美国的农业生态补偿模式时，不能抛弃和忽略我国农业农村的实际情况，要有针对性地构建适合我国的农业生态补偿模式，最大限度地减轻农业污染给农业农村发展带来的负面影响，实现我国农业与生态保护协调、可持续发展。

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（作者单位：浙江海洋大学）

责任编辑：康伟