张 强

林冬妹编著中国水利水电出版社出版

水是生命之源。面对愈加严峻的水危机，大众应予以充分重视，在坚持科学治水、合理治水的同时，深入探究引发水危机的根本原因，从源头预防并阻断水资源破坏行为，建立完善的水资源管理法律体系，推动我国水资源利用的可持续发展。由林冬妹编著、中国水利水电出版社于2017年12月出版的《水利法律法规教程（第二版）》一书，结合水利法治建设新成果和实践经验，阐释水土保持、水污染防治、水资源管理、河道管理等水利各领域的基础性法律法规，并从法律执行角度深入探讨水行政执法、行政复议以及行政诉讼等法律实务问题，具有重要参考价值。

《水利法律法规教程（第二版）》共分九章：第一章围绕《水法》的整体框架体系，系统介绍其法律架构、主要内容和涉及领域，充分阐释我国在水资源利用、保护、管理、节约、执法监督等方面取得的成果；第二章结合水土保持的整体规划，详细介绍水土流失的预防措施、治理方式以及监督机制，并明确界定相关法律责任；第三章立足防洪治理领域，在总结我国防洪工作经验与成果的基础上，全面介绍当前的防洪区和防洪工程管理，并提出相应保障措施，明确应承担的法律责任；第四章面向水污染现状，结合相关法律法规，从防治标准、治理规划、监督管理等方面，全面介绍水污染防治的有效措施以及水污染事故处理；第五章基于水资源管理问题，阐述我国现行的水资源管理体制、有偿使用机制、许可制度等内容；第六章至第九章阐述河道管理法、水利工程管理法、水行政执法、水行政复议和行政诉讼等内容。

参阅全书可知，水资源管理在广义层面上是指对水资源开发、利用、节约、污染防治等一切水事活动的监督管理，无论是住建还是环保行政部门的水管理活动都可以纳入广义范畴；在狭义层面上，特指水利行政部门和流域管理机构所实施的水事行政管理活动，具有较为明确的权限与管理责任。从法律视角来看，水资源管理制度是在环境公平原则的基础上形成的。环境公平是人与人之间的公平关系在资源环境方面的具体体现，一方面，包括同一代人的公平关系，即生活在同一时代的人们享有平等获取环境资源、使用环境资源的权利，同时需要履行环境保护义务，保护大家共有的生态环境；另一方面，体现代际的公平关系，即环境资源并非当代人独有的，后代人也享有使用环境资源的权利，因此当代人不能仅考虑个人利益，应当从长远角度尽可能保护环境，为后代人的生存发展留下足够的环境资源。在这一公平理念指导下，我国水资源利用不能由市场规律主导，任其自由竞争，而是需要采取法律行政手段，依据公平分配原则调控分配水资源，以保障环境公平的实现。具体来看，我国水资源管理法律制度的形成与发展主要经历以下三个阶段。

第一，中国古代的水利法律制度。中国作为农业大国，自古以来就有丰富的治水经验，不仅形成了良好的行政管理机制，而且从法律层面进行详细规定。在古代社会，水的问题关系国家安全和社稷稳定，且涉及领域庞杂、问题繁多，仅凭某一地区的力量无法得到有效解决，必须发挥中央集权作用，由中央统一领导、地方协助配合，共同推进治水问题的逐步解决。战国时期，管仲首次提出设立水利行政管理部门的构想，并主张设置专门的水官，配以校长、官佐等下属职位，协同监督管理地方水事，形成了古代水行政管理体制的雏形。秦汉时期，水利行政管理的职权和事权逐渐分化，并制定了水利法律条款，如汉代的“定水令”“均水约束”等法规用以限制农田用水量。唐代的《水部式》是现存最早的综合性中央水利立法卷宗，不仅规定了中央和地方的水利官员，而且在防洪灌溉等方面有更加详细的规定。清代治水方面的法律法规更加详尽，既有明确的治水用水规定，如用水量限制，而且将水利法规与司法案例记录在一起，以警醒民众。

第二，新中国成立之后的水利法律制度。我国水资源管理法律体系经历由分散到集中的发展历程。1973年，我国首次召开全国性环境保护会议，明确规定环境保护的行政管理机制和领导机构，各部门和单位需在党中央统一领导下，坚持保护环境、造福人民的方针，全面规划、系统部署环境保护工作。1988年，我国《水法》正式出台，改变了原来分散化的水资源行政管理结构，明确提出统一管理和分级分部门管理相结合的管理原则，即水利部与地方水利厅局上下配合，其他相关部门也享有一定管理权限，形成水利部门与水产部门、电力部门、环保部门等八大部门协同管理的治水格局，但间接导致职能交叉重叠现象。1991年《中华人民共和国水土保持法》颁布，明确国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作，流域机构统筹治理全流域水土流失，推动我国水土保持管理体制向集中化发展。

第三，现行的水资源管理法律制度。2002年，我国对《水法》进行了修订，在内容上更加详尽具体，明确了水资源统一管理体制，由流域管理与行政区域管理相结合，强调节约用水的重要性，将超额用水累进加价等节水制度写入法律条文中，同时制定了宏观的水资源管理战略规划，实现水功能区划和排污总量控制，将水资源保护与环境治理相结合；强化行政法律责任，详细规定各种水事纠纷的违法认定与处罚方式。此次《水法》修订充分吸取了过去的经验教训，并积极借鉴国外先进的水资源立法经验，建立符合中国国情、有利于水资源可持续发展的新型水法体系。新《水法》深度融合了国家近年来的水治理政策和指导思想，致力于从传统水利向现代水利转型跨越，并明确提出建立节水型社会战略目标，标志着我国依法治水迈入新时期。

我国水资源管理制度长期落后于水环境治理的现实需求，导致水资源问题未得到及时解决，反而日益恶化，甚至引发水危机。为有效遏制水资源问题进一步恶化，必须借助法律手段，详细规定水资源管理的权属、责任以及机制，切实提升治水质量和水资源管理水平。虽然我国在水资源立法方面已取得一系列成果，但面对纷繁复杂的水事问题，当前的水资源管理法律制度仍有不足之处，需要加以完善，具体表现在以下三个方面。

第一，管理权责模糊，协调性不足。在职权分工方面，流域管理机构与区域水资源行政管理部门之间分工不明确，缺乏良好的职能对接和协作机制。在新《水法》中，流域管理机构作为水利部的派出机构，主要负责水利方面的单一管理事项，无法从全局角度出发系统规划流域水生态环境治理，对于跨区域流域治理问题无法单独行使管理权限，必须依靠水利部进行协调处理，并且与其他享有水资源管理权限的部门之间不存在隶属关系，在工作中容易发生利益冲突和管理冲突。在部门协作方面，水资源管理职能虽然在整体上由水利部主导，但是细化的职能则分散于各行政管理部门中，如环保部门负责污染排放处理，城建部门负责河流湖泊的治理规划。职能的分化使各部门之间缺乏统一的利益驱动，仅从部门利益出发开展水事管理，将严重影响水资源管理的整体效能。

第二，缺乏公众参与机制。发达国家对公众参与水资源管理的重要性予以肯定，并形成相应的参与机制和保障制度，有效保证了公民在水资源管理中的话语权。然而，我国在关于水资源管理的各项法律制度中，始终未将公民纳入管理主体中，也很少涉及公民参与水资源管理的内容，仅由政府机构和水利行政主管部门进行统一管理，影响了依法治水成效。比如，《水污染防治法》中提出一切单位和个人均有保护水环境的责任和监督举报水污染行为的权利，但是未详细规定具体的行使方式、行使渠道和实施路径，使公民参与水环境管理成为空谈。实质上，生活在水域附近的居民世世代代与水相伴，见证着水环境的发展变化，既了解其特征属性，也对流域水治理问题有着更为充分的理解，如果能参考其意见与建议，可以有效提升水资源管理的针对性。

第三，环境公益诉讼启动难。现行法律无论是《民事诉讼法》，还是《环境保护法》，都把环境公益诉讼的原告主体限于有关机关与组织，排除了公民个人，原告主体资格范围过于狭窄且具有很大的模糊性，不利于开展环境公益诉讼，导致现行诉讼制度对公众环境利益的保护软弱无力。

针对上述问题，我国水资源流域管理需要进一步优化法律制度，既要从宏观层面把握整体的治理方向和管理理念，也要注重部门之间的管理权限以及实施细则上的合理性，为水资源可持续发展提供完善的法律保障，具体可采取以下三项措施。

第一，突出流域管理机构的主导作用。目前，水资源管理体制的优化建设需要从管理权限出发，系统梳理分散的管理职责，并在法律关系上进行重新整合，坚持水资源统一管理，将水资源保护、开发、监督管理等职能统一起来。同时，明确流域管理机构的主导地位，赋予其自主管理权，扩大管理权限，全面负责水行政许可、行政处罚等职能，并在授权下整体规划流域治理与开发建设，综合治理河流和管理水资源，从而有效推动中央与地方对流域水资源的协同治理，构建科学的水资源管理机制。

第二，建立公众参与的水资源管理机制。水资源管理是一项系统性、综合性工程，既需要政府统一领导水环境的治理决策、管理机制，使流域管理符合公众利益，推动水环境的逐步优化，也要适当倾听公众意见，尊重公众的环境管理参与权，保障管理决策的民主性和科学性，提高治水成效。一方面，政府主动公开环境信息，定期公布水资源治理保护的最新政策、保护成效、治理情况等，并搭建畅通的信息反馈渠道或平台，全面收集公众对水环境治理的建议或监督举报信息，保障公众充分参与到水资源管理中；另一方面，加强宣传教育，引导公众主动行使自身环境保护权，积极参与流域管理和保护工作，自觉关注相关政策信息和法律资讯。

第三，完善环境公益诉讼制度。我国《宪法》规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务”，为公民参与环境公益诉讼提供了法律依据。环境公益诉讼制度应当赋予公民独立的诉讼权，这样有助于保护公民对美好环境的需要，并且利于实现公民履行环境保护的义务。公民作为环境最直接的受影响者，对美好环境的要求也是最为直接和迫切的。把公民个人纳入环境公益诉讼的主体范围内，是对公民个人在环境公益中诉讼权的一种确认，也能在一定程度上避免国家机关在环境公益诉讼中的渎职行为。鼓励各类主体积极地提起诉讼，唤起广大民众的环保意识与参与意识，能有效遏制水污染现象发生，从而激发公众参与水资源治理保护的积极性，对环境全面综合治理做出贡献。