◆ 彭晓/武汉市江汉区审计局

专项资金审计不同于传统的行政资金审计，其资金性质具有资金幅度窄、来源渠道单一、资金流向有针对性、末端受众广等特点，造成了专项资金审计具有政策性强、专业度要求高、数据处理量大等难点，因此在专项资金审计时，应当注意资金的性质、范围及流向，从中寻找到审计的脉络。笔者结合多次民生类专项资金审计经验，探讨专项资金审计思路。

一、从政策制度出发，确定专项资金审计框架

（一）从“政策”入手，深入了解专项资金。专项资金的审计应当以资金达成的社会效益为落脚点，从资金的政策解读出发，理清资金使用目的。审计之前，应当尽量收集该专项资金审计年度所涉及的国家和省市地方政策，从政策层面解读专项资金的使用目的、途径及最终需要达成的社会效益。针对政策性强的民生救济类资金，还应当深入研究资金的设立原由及实现的成果标志、救济对象及救济范畴、救济实现途径等，甚至应当结合审计年度后的新增法律政策并上升思考该群体未来救助走向，兼顾民生所求及社会效益，以政策普惠制带入思考专项资金的真实用途及最佳资金流向，从而理清资金走向过程中的政策框架，为专项资金的审计划定轮廓。

（二）从“制度”出发，确认专项资金审计框架。专项资金的使用不能突破专项资金管理制度，一是资金类统一制度，即财政资金按照资金性质分类制定的管理办法；二是专项资金管理制度，即针对该专项资金特定的管理办法。通常专项资金管理办法都有详细的资金保障来源含地方配套资金算法、使用范畴、额度标准，专项资金不能被短缺、挤占、挪用。专项资金审核执行主体也往往有一套具体的执行标准，审计时，需要深入调查了解并取得政策执行主体单位资金使用的管理制度，将其实际执行的细化标准与国家和省市地方的标准进行对比，关注地方法规是否突破上位法的规定，在未突破上位法的情况下，严格以实际执行标准为尺子，确认专项资金的审计框架。

（三）从“细则”着手，解读专项资金审计标准。在审计过程中，往往因为制度理解的偏差，会出现大量的自由裁量权，尤其在跨区域性联合审计中，由于不同审计人员对政策尺度的把握不一，会导致标准认定存在不确定性。为了消除审计过程中的不公平性，一是纵向对国家和省市政策制度进行标准性解读，遵循“一把尺”丈量原则，剖析资金执行中的细则，对审计问题性质认定做到同案同性同判。二是横向对比具体执行细则。针对联合性专项资金审计，各地的执行细则因区域原因存在差异，横向对比，可以发现地方政策制定存在的漏洞导致的系统性风险，可以进一步限制审计“自由裁量权”，保证政策解读不偏离，达到审计公平。

二、通过数据分析，审查专项资金使用效益

（一）审查财政专项资金，探索资金拨付过程中的问题。专项资金的来源较为单一，大多来源于上级专项，在审计过程中，应当从资金性质出发：一是分析资金的财政管理，关注资金是否需要专户管理，是否需要建立专账，对于专户管理的资金应关注其款项结余的处理及款项存储银行的本金、利息结算处理情况，关注资金是否通过各种手段流入财政统筹，对于特殊的资金如保障性安居工程等民生大类资金还需要关注存款利息及贷款利息的条约；二是分析资金的来源，关注专项资金上级来源及本级配套情况，审查当地财政资金配套不到位的情形，关注资金的其他来源渠道，针对资金量较为充沛的地区，审查是否有其他资金违规流入、借专户资金池掩饰其他资金的现象，或借助专户资金进行周转等违规操作；三是分析资金的拨付情况，关注资金上线、拨付时间，审查财政资金上线、拨付不及时的情形，关注资金拨付流向，审查财政资金空转进入大财政、形成平衡当地财政预算的情形，关注未上线资金情况，审查截留专项资金的情形。

（二）审查部门专项资金，探索政策执行不到位的问题。专项资金的流向渠道较为单一，末端数据往往可以直接反映专项资金的使用效益。但末端数据量大，一般需要专门的取数及计算机大数据辅助分析，甚至需要跨部门数据联合分析。在数据分析时，一般通过资金的性质确认模型。如以民生类资金为样板，通常模型为：一是以大数据手段分析补助重复情况，核实“重复补助、拆次补助、多领、冒领”的问题；二是以“受益范围”为基础，核实扩大或缩小“受益范围”从而产生的“扩大范围支出”或“政策普惠不到位”的问题；三是以“受益标准”为基础，核实超标准或低标准支出从而产生“提高标准支出”或“补助不到位”的问题；四是以政策细节区分具体标准，关联“受益范围”“受益标准”等数据量，核实跨标准或跨种类违规享受政策的问题。

三、审慎核查，保证专项资金安全落地

（一）末端核实，审查专项资金实际拨付情况。在资金实际拨付中，由于专项资金多是直达到个体，一般采用银行代付方式，因此在部门账簿中显示的支付资金，实际只到代发账户。对此，需要进一步核对代发情况，查实代发账户中收款人、代发金额是否与名单、金额完全一致，是否存在无法支付、退回、扣余等款项，关注代发账户是否有余额、账户管理是否安全、代发时间是否及时，核查有无借代发账户进行违规揽存、拖发补助资金、违规更换受益人、退回资金不补发或补发不及时、借代发户发放津补贴的问题。

（二）实地走访，确保专项资金落实到位。在走访过程中，一是关注周边环境，核实受益对象与受益范围的真实性，二是关注实际收款情况，核实资金是否真实落实到位，是否存在村干部持有低保户银行卡等问题，三是关注工程选址及周边配套，核实资金的适用性及工程落实情况，四是关注民生舆论，审查是否存在贪污、截留等恶性事件。

四、总结归纳，形成专项资金审计结果

（一）病因剖析，溯本求源。专项资金审计实际也是政策落实跟踪审计，对审计发现问题进行总结，应区别共性问题及个性问题。对共性问题应归纳总结问题发生的原因，针对政策制定不符合相关规定的问题，建议及时进行对应层级政策调整；针对系统性执行问题，建议堵塞政策执行过程中的漏洞；针对部门内控管理不规范的问题，建议加强单位部门内控管理。对个性问题应以性质分类，针对因自身政策把握有偏差等非主观故意造成的问题，建议相关部门追回损失并加强政策解读培训；对存在主观故意的违纪违规问题，应当严肃追责处理。

（二）审慎审计，保持初心。“审慎”二字是专项资金审计的精髓，专项资金审计多涉及民生，在审计过程中保持朴素的价值观，是审计发现问题的触角。“一把尺子量到底”是审慎判断的基础，“公平、公正”是审计人的初心。以审慎的态度，保持审计人的初心进行专项资金审计，就是专项资金审计最大的要点。

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（王佼 摄影报道）