石先闯

(承德市水土保持科学研究所，河北 承德 067000)

习近平总书记考察承德时强调，塞罕坝林场建设史是一部生态文明建设史，要传承好塞罕坝精神。党的十九大以来，承德市委、市政府以习近平生态文明思想为指导，积极推进国家生态文明建设示范市创建，相继出台了《承德市生态文明建设规划(2020—2025)》《河北省隆化县“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设实施方案》《围场满族蒙古族自治县“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设实施方案》。承德作为京津冀水源涵养功能区、京津冀生态环境支撑区、国家可持续发展议程创新示范区、国际旅游城市，筑牢生态屏障、深入推进绿色发展，不断加大生态建设力度，从源头上保护生态环境，生态文明建设工作得到稳步推进。承德市的水土保持工作以《河北省水土保持规划(2016—2030年)》《承德市水土保持规划(2016—2030年)》为指导，以《中华人民共和国水土保持法》和河北省出台的水土保持相关法规为抓手，加强水土保持监督执法力度，提高水土流失治理水平，强化水土保持全过程监管，有效遏制了水土保持违法违规行为的发生，水土流失量逐年减少，生态环境逐步改善，生物多样性趋于丰富。

1 承德市水土流失现状、成因及危害

承德市位于河北省北部，总面积3.95万km2，东西跨度280 km，南北跨度269 km，介于东经115°54′～ 119°15′、北纬40°11′～42°40′之间，东接辽宁省，西临张家口，北靠内蒙古高原，南临首都北京、天津、唐山、秦皇岛，是沟通中原与内蒙古、连接东北的重要纽带，地理位置极其重要[1]。全境为华北平原与内蒙古高原过渡带，境内地形复杂，山脉纵横，河流交错，地势总体西北高、东南低，北部为内蒙古高原的东南边缘，中部为浅山区，南部为燕山山脉。辖11个县(区、市)151个乡镇2 458个行政村，总人口335.44万人，其中农业人口261.35万人。

1.1 水土流失现状

依据《承德市水土流失遥感调查成果报告》(2019 年)，全市水土流失总面积13 044.35 km2，占全市总面积的33.02%，其中轻度、中度 、强烈、极强烈 、剧烈侵蚀面积分别为11 507.52、974.16、271.63、226.81、64.23 km2，以轻度、中度为主。侵蚀类型以水力侵蚀为主，兼有风力侵蚀。详见表 1、2。

表1 承德市水土流失面积 km2

表2 承德市不同侵蚀类型面积 km2

1.2 水土流失成因及危害

承德市坝上区和接坝区不仅属于农牧交错区，还属于水蚀风蚀交错区，生态环境极其脆弱，下垫面物质主要为第四纪松散沉积物，表层土壤较薄，下伏土层砂性强、颗粒无胶结，抗蚀性差，表层土壤一旦遭到破坏则很难恢复，大量松散物质暴露，为风蚀提供了物质来源，风蚀现象严重；坝下冀北山地地形起伏，植被覆盖度低，降雨比较集中，且多以暴雨形式出现在汛期，坡面侵蚀严重，侵蚀沟发育。全市坡耕地分布广泛，坡耕地面积占耕地总面积的55%，严重的水土流失带走了耕地养分，导致土壤肥力下降、蓄水保墒能力减退[2]。

2 经验做法

近年来，承德市深入贯彻习近平生态文明思想，坚决扛起“水源涵养、生态支撑”的政治责任，坚持绿水青山就是金山银山的理念，持续推进“京津冀水源涵养功能区、生态环境支撑区”两区建设，在系统建设、预防监督、综合治理三个方面下功夫，完善水土保持组织机构，强化全过程监管，持续推进水土流失综合治理，全市水土保持工作有序开展，水土流失面积逐年减少，水源涵养能力不断提高，生态环境持续改善。

2.1 完善组织机构

各县(市、区)水务局成立了水土保持监督管理机构，明确了职责，确定了分工，指导境内的水土流失防治工作，组织编制水土保持规划并监督实施，指导重点水土保持工程项目的实施，对境内的生产建设项目水土保持方案落实情况进行监督检查。

2.2 强化水土保持宣传

水土流失与国民经济社会发展为负相关关系，为了建设生态文明社会，必须做好水土保持工作[3]。 近年来，承德充分利用3月22日世界水日、3月22日至28日中国水周、5月12日全国防灾减灾日、6月5日世界环境日、6月17日世界防治荒漠化和干旱日、12月5日世界土壤日等，通过电视、电台、报纸、期刊、微信、抖音、快手等宣传水土流失危害、水土保持的重要性，增强全社会的水土保持意识；采取邀请省内水土保持权威专家举办讲座、宣传车巡回宣传、开展主题征文活动等形式向社会广泛宣传水土保持法。

2.3 做实规划

全市各县(市、区)都组织编制了水土保持规划，及时报送同级人民政府批准，每年水土流失治理任务按年度计划实施。近年来在城市基础设施建设、矿产资源开发、美丽乡村建设、城市旅游发展等规划编制过程中，相关行业主管部门均充分征求了水行政主管部门水土保持方面的意见，并落实防范措施，有效减轻了水土流失。

2.4 夯实保障措施

将水土保持工作纳入政府考核目标，强化政府对水土保持工作的领导。

一是将水土保持工作纳入政府考核目标。2020年水土保持工作被列入政府工作考核目标，政府统一协调，形成政府统筹、水务为主、各部门通力合作的工作机制；集中资金打造品牌，早日建成生态水源涵养区和生态屏障区，为北京、天津提供优质水源，进一步改善和提高北京天气状况。

二是建立专家库。为保障水土保持方案审批的公平性、公正性和合理性，随机抽取专家库里的专家进行评审，专家库成员由各个行业权威专家组成。邀请水利、水保、环保、自然资源、工程建设、技术经济等方面的专家，多角度多方位多专业评价项目的合理性、措施布设的可行性，尽量避免人为因素的干扰，充分发挥专家自身优势，公正评价项目。

三是提升监管能力。承德市依据水利部 《全国水土保持监督管理能力建设总体方案》和《河北省水土保持监督管理能力建设实施方案》，围绕水土保持方案申报率、实施率和验收率分别达到 90%、80%、70% 的目标，及时更新执法装备，强化监督管理，不断推进水土保持监督管理能力建设。为了保障水土保持监督管理工作的透明性，按照能力建设的要求制定了督察制度、上报制度、社会监督制度和廉政建设制度，并将审批过程、执法程序、人员职责向公众公示[4]。

3 成 效

积极推进《承德市水生态文明城市建设试点实施方案》落实，专家严格把关，提高监督能力，加强制度建设，确保水土保持工作取得实效。

一是简化流程、加强监管。随着“放管服”改革进一步深化，全面加强了水土保持监督管理，简化了投资项目审批事项流程，针对水土保持方案报告表实行了承诺制，针对水土保持方案报告书实行审查制，企业自行组织水土保持设施验收，根据 “双随机一公开”工作要求，抽查水土保持方案落实，核查水土保持设施自验报备。全市各县(市、区)行政审批部门和水行政主管部门按照各自职责严格落实，定期组织人员抽查，加强行业监管，水土保持监督管理“宽松软”问题逐步得到解决。

二是体系完备、数据准确。承德市监测体系完备，其中：水蚀监测点4处，分别为平泉市辽河源国家级水蚀监测点、丰宁达袋沟国家级水蚀监测点、滦平县鹞子沟水蚀监测点、平泉市东北沟水蚀监测点；风蚀监测点1处，为围场御道口风蚀监测点。各监测点根据需要配备了无人机、远程自动气象站、自记雨量计、土壤水分测量仪等设备，每年由省水利厅拨付资金定期维护改造升级，各监测站点数据准确，可以很好地反映承德市的水土流失情况，为相关部门决策提供数据支撑。

三是综合治理、改善明显。随着河道水生态修复、京津风沙源、生态清洁小流域、坡耕地水土流失综合治理等项目陆续实施，项目区的生态环境得到有效保护，水源涵养能力稳步提升，森林植被覆盖率逐年提高，水环境不断得到改善。截至2020年，在密云水库上游共完成小流域治理面积100 km2，年均减蚀总量950万t，减少入库泥沙330万t，年均水源涵养总量达0.7亿m3，植被覆盖率提高到了75%以上，水土流失治理率达到80%以上，治理区域生态环境改善明显。

4 存在问题

一是水土流失面积大、投资渠道窄。承德市土壤侵蚀面积13 044.35 km2，占全市总面积的33.02%。地方财政困难，主要依靠国家投入资金进行治理，资金来源单一，无法大范围对水土流失进行治理。

二是生产建设项目不按规范执行。生产建设项目基本都编制了水土保持方案报告书或者报告表，但在实际施工中大多数没有按照水土保持方案布设水土保持工程、植物和临时措施；涉及弃土、弃渣的水土保持方案为了通过审查，计划采用综合利用等措施消耗掉，但实际情况是将弃土、弃渣堆放到人烟稀少的沟道内。“先开发、后治理”“边治理、边破坏”“破坏多、治理少”等现象依然存在。

三是行政执法能力弱。 双桥区、双滦区和营子区虽然已建立了水土保持监督管理结构，但人员少，除了水土保持工作，还兼顾水资源、河道等其他管理工作，工作任务繁重，执法力度不够。

四是水土保持工程设计与维护、水土保持监测水平有待进一步提高。在实际的设计过程中依然存在照搬套用，没有及时学习先进设计理念，将生态理念融进去，结果就是设计出的工程刚性居多柔性少，与周边自然景观不协调；施工过程中水土保持监测频次确定、监测方法选用、监测小区设置等没有按照规范要求执行，不注重过程监测，由结果倒推过程，数据失真情况较多；验收阶段，专家以看本子、看现场为主，没有进一步深挖掘，查看施工视频、施工材料、隐蔽工程等。后期维护保养少，水土保持措施效益逐年递减。

5 对策及建议

一是联合治理、多方筹资。与水土保持工作联系较为紧密的部门有林业、自然资源、发改、财政、农村农业、环保等部门，争取多部门资金支持，努力打造品牌和亮点。还可以引入碳中和、碳达峰政策，引导民营资本进入水土保持行业，加快水土流失治理步伐，切实提高治理水平和效果，促进水土保持工作持续健康发展。

二是构建“天地一体化”系统。及时更新生产建设项目“天地一体化”系统数据，运用“天地一体化”综合监管系统，有计划、有重点地开展生产建设项目水土保持监督性监测，对解译发现的疑似违法扰动图斑，重点排查弃渣去向、临时措施布设等情况[5]。

三是建立信息系统，加大执法力度。建立水土保持监测信息化体系，提升水土保持监督管理机构执法水平，加强人员业务培训，运用好“天地一体化”技术，切实实现对生产建设项目全过程监管，严格履行事中事后监管职责，减少生产建设单位水土保持违法违规行为的发生，严格控制人为水土流失[6]。

四是与时俱进、持续学习。定期组织技术人员、建设单位人员学习工作先进地区经验、最新的研究成果，学以致用，结合北方土石山区特点进行优化设计、补充完善，提升本地区的水土保持措施效益。