陈嗣涵 卢梓楠 肖淑慧 周黎炯

摘要：2020年初国内发生的重大突发性公共卫生事件给我们的生活带来极大影响。在政府部署下，各地积极开展“双报到”志愿服务，社区携手报到党员筑起了基层防控战线，为有效阻断事件扩大和服务人民群众发挥了作用。但需指出，“双报到”制度在实际工作执行中暴露出诸多短板。在政策执行过程模型视角下，从理想化政策、执行机构、目标群体和环境四方面分析了当前的掣肘因素，并找寻“双报到”机制在重大突发事件中的优化路径，破解服务高效化的可行之道。

关键词：“双报到”;在职党员;政策执行过程模型;社区防控

一、引言

党的十九大报告指出，“加强作风建设，必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，增强群众观念和群众感情，不断厚植党执政的群众基础。”开展在职党员“双报到”工作，既是贯彻党的十九大精神的要求，也是密切党群关系最直接的办法。通过开展在职党员进社区工作，搭建了在职党员八小时之外发挥作用的平台，可以在社区中更深入服务群众。

“双报到”制度，即通过机关、企事业单位党组织、在职党员到所在地社区报到，服务社区建设、服务居民群众，实现机关事业单位与社区党组织联建共建。

在重大突发事件下，城市中存在很多老旧社区，老年人口众多、居民构成复杂、人员流动性大、社区工作能力有限等导致防控较为困难。各市、区相关部门迎难而上，组织各单位党组织和党员践行使命，以“双报到”为广大居民筑起防控“红色屏障”。但是，我们发现该机制在实际的开展中，除去制度本身不足外，组织的管理、人员的执行都存在着低效问题。如何让“双报到”政策在社区中更高效执行起来？以及如何在此类突发事件上更合理地进行管理来增强政策的执行力，是本文进行探讨的关键。

二、Smith政策执行过程模型分析框架

美国学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）提出了一个分析政策执行因素及其生态的理论模型，认为政策执行涉及以下四个变量：理想化的政策，即合理可行的政策方案。执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。目标群体，泛指由于特定的政策决定而必须调整行为的群体。环境因素，即与政策生存空间相关联的因素。四个变量互动产生张力，影响政策执行过程。

在本文中，理想化政策指的是“双报到”制度本身及有关在当地开展该机制的通知、文件等;执行机构指负责响应落实该政策的当地社区及企事单位党组织;目标群体指由于政策决定而需行动的在职党员们;环境因素指影响政策开展的制度环境和技术环境等。

三、执行困境

（一）关于理想化政策

1.政策本身的现实可行性不佳

机关单位的在职党员，八小时内是单位人，但八小时外是社区人。第一，由于各党员分散性强在不同的单位工作，集中管理难度较大。第二，由于社区建设和服务活动的时间、频率难以固定，本职工作繁忙，时间难以调配且精力有限。[1]第三，重大突发状况期间，有些在职党员本身就有较重的工作任务，对于社区志愿工作就有些心有余而力不足。

2.政策本身的碎片化、模糊性

“双报到”是社区、单位的党组织共同完成相关的活动，但是政策对二者的工作占比情况、任务分配、操作标准等没有明确规范。在事件紧急的背景下，国家给出的政策文本过于宏观且模糊，地方政府又未能根据通知结合当地制定细则，上传下达给地方单位社区的信息量少，在实际执行中会出现理解偏差而导致执行力度减弱，边缘效应难以消除。[2]

（二）关于执行主体

1.组织间缺乏高效协同对接

该机制涉及执行部门多，协调难度大，双方之间互动不足尤其是受突发事件下社区及单位的封闭性、时空差异、个人因素等限制，导致人员、任务、完成进度等信息沟通不及时，双向交互的时效性比较缺乏保证，不利于防控的部分工作开展。

2.部门分工和监管体系不完善

党组织本身负责的是组织内部党建党务的管理，而对防控等线下操作运转并不熟悉，应对工作机制亟待完善和創新，如部门分工不够精细专门化，内部的横向部门间界限模糊等，降低了横向机构的工作效力。而负责监察的部门监督力度不强，存在走马观花现象，易滋生党员无作为，对党员在工作中出现的消极行为没有及时采取措施，形式主义、边改边犯等问题频频出现。

（三）关于目标群体

首先，在职党员的参与度不够。由于在职党员长期受单位党组织管理，具有较强的“单位意识”，而与社区的联系稍微显得薄弱了一些。 [3]在双报到过程中，由于单位任务较繁忙以及个人时间上的安排等原因，有个别党员的实际参与度较小，或是力量调配不均，在一些地点或固定时间段会出现扎堆情况。其次，党员的组织和管理存在不足。党员填报的“双报到”表格还存在应交未交、没有全部交的情形，故社区掌握的花名册不全，难以快速进行核实和管理。再者，党员自身能力可以进一步培训加强。大部分党员通过党建活动、服务培训、实践工作等能够掌握较好的服务技能和素养，但个别党员志愿服务知识如防控物品的使用、文件的解读和信息的登记存在不规范现象，有待继续练习提高。

（四）关于环境因素

1.相关保障制度不完善

有纪可依，是严明纪律的先决条件，也是推动实际执行力建设的基础。各地上级的确下发了一些政策通知，但与之相关的制度网络未形成、法律漏洞较多，因而实际保障力度较弱、工作开展缺乏有说服力的法规可依，发生矛盾时也难以进行衡量解决。没有从人员服务结果评估、权力保障等薄弱环节发力，难以为“双报到”规范开展保驾护航。

2.技术普及不均衡，利用率低

当前信息登记技术系统尚未得到全面普及，导致地区执行效率的差异严重。在招募上，没有利用好手机、网络、线上平台，仅通过口头书面招募，所能召集到的人员较少。在工作上，参加双报到的党员又因“技术难”而让服务效率大大降低。且全国多地都已通过大数据、人脸识别等技术精确识别高危人群，精确登记人员信息，但在许多村镇地区，防控末端靠的还是“人海战术”和“人工登记填表”。科技支撑的效果未能在全国展开，人力捉襟见肘的情况下缺乏科技解放战斗力，导致工作效率低下。

四、对策建议

（一）完善政策内容，落实网格化管理

1.变模糊为精细

“双报到”政策本身存在的模糊性在一定程度上阻碍了在职党员自身价值的发挥，精细化政策内容是在职党员参与社区建设活动的前提。党组织应负责统筹牵头、制定实际方案，部署人员分配，将在职党员混编下沉到所在社区、交通卡点等一线紧急地点去参与人员摸排、测温检查、运输物资等工作。同时党组织要做到明确责任主体，注重在职党员、群众意见反馈的收集，并将其向上级反映，从制度层面来破解共建共防存在的问题。

2.网格化运用，点对点管理

“网格化”的具体方案即是把封闭性社区以楼为单位划分为若干个网格，并以“网格长+楼长+在职党员”的模式进行工作落实，形成“党员带头、社区协调、居民参与”的群防群治格局。如此一来，在职党员可以清楚自身职责所在深入了解群众需求，且网格化管理可将“双报到”的监督主体定位为网格长，实现点对点管理，打通基层治理“神经末梢”。将党员分配到各“网格”中，由网格长与之对接，并记录其工作表现，反馈给党组织进行考察。

（二）建立执行主体间协同机制，加强部门建设

1.优化组织沟通机制

积极将社区党建的“街乡吹哨、部门报到”经验运用在防控中，推动建立新型合作伙伴关系。重大突发卫生事件下多地通过在当地建立临时联合党支部，将不同社区企事单位的党支部有效联结了起来。这一临时平台的组建有利于联合体的实时联动，使各执行机构在协作中形成优势互补、资源共享的良好局面。

且公共性突发事件其特征就在于扩散迅速，沟通尤其需要注重时效性，以高速高效推进部门间合作效率。不同党组织间可借力互联网建立线上沟通群组，打破地理隔离、人员时间各种限制的藩篱。也要利用好志愿服务站、信息传递亭等线下平台，实现组织与组织、个体间的沟通互动、意见互联和信息互享。

2.健全组织机构，建立监管机制

针对本次突发事件的防范工作，社区和单位的党组织责任重大，需要各支部尽快进入角色建立起权责明确的多部门体系，从负责单一党务事务的组织尽快转变职能，健全完善的部门分工机制，建立负责人员信息管理、实际工作调配、线下协助、监督考评等部门，实现高效联动。监管始终是落实政策的重要工具，组织内部要强化工作权威。一方面在分工基础上，着重组建监督部门健全监督体系，成员及时跟踪党员参与防控情况。纪检监察干部务必要当好社区监督员，对“双报到”情况进行抽查，督促党员全力投入工作，及时反馈实际情况中存在的不足意见。

（三）完善激励机制，增强目标群体的参与意识

1.给予政治层面奖励

我们可以建立“党员自评、党支部評议、社区评价、机关党委鉴定”四级考核体系，依托“先锋指数”评价管理机制，以积分数来考评，并将积分高低作为年底党建工作考评、党员评先评优等工作评价中的一项重要内容。对在职党员进行年度绩效考评，对指数高的人可以在干部提拔，人大代表和政协委员提名上倾斜一定的比例。

2.加大精神激励

在精神上，可以对工作突出者进行表彰，评选“优秀党员”并颁布奖状;与主流媒体合作，加大对优秀党员的宣传力度，收集党员在社区服务过程中的先进事迹并报道，还可以将其事迹做成海报张贴在社区和企事业的宣传墙和微信公众号进行展示，给予精神回馈，也利于凝聚榜样力量，党员与党员、群众之间学习先进优秀做法，营造良好的奉献服务氛围。

（四）优化环境因素，解决多重矛盾

1.建立制度，保证有法可依

国家需注重关于“双报到”政策的各类相关机制法律的完善：制度赋权属地执行机构（尤其是对与其共建的社区党委的考核权）;法律保障报到党员的工作权利及义务;加大信息公示力度，确保工作数据和绩效的公开透明;完善结果反馈上报机制，形成报到党员的提案权。

2.借力互联网信息化技术

政府党支部创新报到平台，依托官微、官网、微信公众号、小程序、志愿汇app等实现互联网+党员服务，利用技术信息平台提供高效报道与实践。一方面打通了各个防控点网格点数据渠道，实现信息交互;另一方面党员线上即可填报个人信息实现线上“报到”，点对点下沉社区，实现“线上线下无缝对接、服务群众时时在线”。且信息平台能为服务数据的真实性、不可随意篡改性提供技术支撑，还能收获群众反馈及满意度评价，利于党员工作情况的评估。

五、结论与展望

此次突发事件中，结合“双报到”开展工作的模式为今后类似事件的发生提供了借鉴经验，且该模式加深了参与双方的党组织、群众和在职党员之间的信任度，有利于“双报到”活动的常态运行，构建长效机制。

可见 “双报到”政策的推进有利于推动工作领域由“单位党建”向“区域化党建”转变，工作力量由“单打独斗”向“多元共促”转变，资源利用由“封闭管理”向“共治共建”转变，有效凝聚了组织间治理合力，坚决夺取防控工作和社会发展“双胜利”。在今后，需要继续完善制度，挥好“指挥棒”，激活基层治理活力，让党员们能用行动践行初心使命，发挥好先锋模范作用。

参考文献

[1]李明阳.新时代在职党员参与社区建设和服务的思考与建议——一北京市H区为例[J].改革与开发，2020，（11）：47-50

[2]张敬芬.刍议完善在职党员居住地发挥作用的长效机制[J].上海党史与党建，2020（06）：51-54+46.

[3]钱再见.公共政策执行的风险与对策[J].理论探讨，2001（05）：72-73.