温辉

摘 要：行政非诉执行申请主体是否适格，是人民法院对行政机关申请受理审查的重要内容，进而也是人民检察院行政检察的监督重点。基于立法技术和立法简洁性的考量，行政诉讼法和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对行政非诉执行申请主体的规定相对简略。如果孤立地、机械地理解法律条文，易产生歧义。通过体系解释，行政非诉执行申请适格主体为没有强制执行权的行政机关。行政强制法关于代履行的规定属于普遍授权，但法院在适用时有不同理解。对此，检察监督应从立法必要性、立法原意、行政理念、治理模式、比例原则等角度认识和把握。

关键词：行政非诉执行 申请主体 体系解释 行政检察 代履行

行政非诉执行是我国行政诉讼制度的一个重要组成部分，行政非诉执行监督是检察机关法律监督的重要一环，更是完善和落实新时代行政检察工作格局“新的增长点”。《人民检察院行政诉讼监督规则》第108条规定“人民检察院对人民法院行政案件執行活动实行法律监督”，其监督内容涵盖人民法院行政非诉执行活动的全过程，包括行政机关执行申请的受理、审查、决定和执行等四个环节。其中受理环节检察监督的重点为申请主体是否适格，即申请执行的行政机关是否为行政诉讼法第97条规定“可以申请人民法院强制执行”的行政机关。[1]为正确理解适用，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第155条，对行政机关根据行政诉讼法第97条的规定申请执行其行政行为应当具备的条件作出司法解释，该条第1项“行政行为依法可以由人民法院执行”，为申请主体适格的首要条件。但执法和司法实践中，对这一规定有不同的理解和认识，存在法律适用不一致问题。因此，有必要在理论上进行探讨。

一、申请主体的适格条件

《行诉解释》第155条第（1）项规定“行政行为依法可以由人民法院执行”。从语义上看，该法条从行政行为角度，规定行政机关申请非诉执行的条件，但对于依法可以由法院执行的行政行为到底是一个什么样的行为，其具有哪些特点，并不十分明确，其涵义也不确定。那么该如何理解和把握该规定呢？最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《座谈会纪要》）关于法律规范具体应用解释问题规定：“人民法院对于所适用的法律规范，一般按照其通常语义进行解释;有专业上的特殊涵义的，该涵义优先;语义不清楚或者有歧义的，可以根据上下文和立法宗旨、目的和原则等确定其涵义。”据此，法律解释方法虽无绝对地排序，但也有一个大致次序，即语义解释、体系解释、法意解释和目的解释。按照《座谈会纪要》规定，在语义解释无法作出正确解释时，需根据上下文而不是孤立地就条文来确定法律规范的涵义，即进行体系解释。具体地讲，为弄清某一法律规定的正确含义，必须将其放在整个法律体系中。一是根据其他法律对同一问题的规定，遵循同一规则确定其含义，以保持法律概念的一致性;二是根据该规定所在章节的内容，以及其与前后条文的联系理解其含义。具体到第155条第（1）项，需要结合行政强制法的有关规定，以及《行诉解释》其他条文予以解释。

首先，从《行政强制法》来看。《行政强制法》第4章、第5章分别规定“行政机关强制执行程序”和“申请人民法院强制执行”。《行政强制法》第4章第1节“一般规定”中明确规定“具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”（第34条），相应地在第5章中规定“没有强制执行权的行政机关”，可以依照本章规定申请人民法院强制执行（第53条）。不仅如此，“具有行政强制执行权的行政机关”“没有行政强制执行权的行政机关”的表述，还见于第4章第46条关于金钱给付义务的直接强制执行的规定。由此不难看出，《行政强制法》对行政非诉执行申请主体的条件已作出明确规定。

接下来，从《行诉解释》来看。《行诉解释》第156条是关于行政机关向人民法院提出行政非诉执行申请有效期限的规定;第157条是对行政非诉执行案件管辖的规定。根据上下文的规定，第156条、第157条是对第155条规定的补充、完善;在这个意义上，可以说第156条、第157条是第155条的具体化。申言之，第155条第（6）项规定“申请人在法定期限内提出申请”，但没有具体规定“法定期限”是多长时间，而是在接下来的第156条中予以明确。同样地，第157条是对第155条第（7）项“被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖”的具体化。特别值得一提的是，第156条在主语“行政机关”前加了限定词“没有强制执行权”，即第155条中的“申请人”在第156条中被具体化为“没有强制执行权的行政机关”。

综上，结合行政强制法和《行诉解释》第156条的规定，运用体系解释，“行政行为依法可以由人民法院执行”，应做如下理解：没有强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行其作出的行政行为。法律规定行政机关强制执行的，即不属于“依法可以由人民法院执行”，行政机关可以“依法强制执行”，而无需申请法院强制执行;如果行政机关提出申请，法院作出不予受理裁定或者不准予执行裁定是正确的。

二、行政强制执行法律授权形式

法律对行政机关强制执行授权形式可以分为直接授权和间接授权两种形式。间接授权主要指没有行政强制执行权的行政机关通过先行行为而获得强制执行权。《行政强制法》第46条第3款就是典型的间接授权。据此，没有行政强制执行权的行政机关，因先行行为——在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施，而在执行环节获得强制执行权——可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。本条款之所以作出这样的规定，一是有利于与行政管理过程中的行政强制措施相衔接，二是在利于尽快实现行政目的，提高行政效率。[2]

直接授权是指法律明确规定行政机关具有强制执行权。如《水法》第65条授权县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构强行拆除妨碍行洪的建筑物、构筑物;《中华人民共和国城乡规划法》第65条和第68条分别授权乡镇人民政府和县级以上人民政府责令的有关部门强制拆除违法建筑，等等。以上授权是由单行法律具体地将某项强制执行权授予特定行政机关，可以称为单行授权（或称特定授权）。与之相应地，《行政强制法》第50条进行了普遍授权（或称完全授权），将代履行权力授予行政机关，无须单行法律再逐个授权。该条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”单行授权和普遍授权的区分看似清楚，但有时也不是那么一目了然，凭一条或一款的规定就能确定授权形式。

《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”对“行政机关可以依法强制拆除”的把握，实践中就存在争议，有两种不同理解。一种观点认为属于普遍授权（完全授权），即只要是“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”，行政机关都享有强制执行权，可以依法强制拆除。以下即为一例。[3]

乌苏市宏瑞鑫木材加工有限公司在没有办理用地手续的情况下，擅自开工建设木材加工厂，其行为违反了土地管理法的规定，属于非法占地行为。据此，乌苏市自然资源局根据《土地管理法》第77条的规定，对其作出行政处罚，其中一项为限期拆除在不符合土地利用总体规划的49.77亩土地上建筑物及清理地上堆放木材，恢复土地原状。乌苏市自然资源局提出执行申请后，法院审查认为，本案应适用《行政强制法》第44条。“据此，乌苏市自然资源局在本案中提出的‘对于被申请人乌苏市宏瑞鑫木材加工有限公司不符合土地利用总体规划的49.77亩土地，限期拆除地上建筑物及清理地上堆放木材，恢复土地原状’的执行申请，因不属于‘依法可以由人民法院执行’的申请执行行政行为的法律规定的范畴之内，因此本院不予支持。”

另一种观点认为《行政强制法》第44条是单行授权（特定授权），即只有其他法律明确规定行政机关的强制拆除权时，才可“依法”强制拆除。该条专门针对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题，具有明确的指向性。

孤立地看《行政强制法》第44条的规定，可能存在上述争议，但如果结合《行政强制法》第34条有关“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”的规定，以及第44条所在的章节进行体系解释时，上述歧义就会自然地消除。第四章标题为“行政机关强制执行程序”，这里的“行政机关”特指“有强制执行权的行政机关”，而不是泛指任何一个行政机关。这里的依法是“依照法律”，而所依照的法律，是《行政强制法》第13条所规定的设定行政强制执行权的法律。因此，《行政强制法》第44条不是“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”普遍授权，而是关于强制拆除程序的规定，即对违法的建筑物、构筑物、设施等有强制拆除权的行政机关，在需要强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施等时，应遵循的程序。

三、代履行的适用及监督要点

《行政强制法》第50条与《行政强制法草案审议稿》相比较，突出变化为行政强制法对代履行的适用范围进行了限定。审议稿第49条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行的，行政机关可以委托无利害关系的其他组织代履行。”按照审议稿的规定，代履行的适用范围非常宽泛。审议时，有常务委员提出，应当进一步明确代履行的范围，加强对代履行的规范。对于如何规范，立法当时曾有不同思路，最后采取的是进一步明确代履行适用范围的思路，“将代履行限定在‘做好事’事项”。[4]

司法实践中，对《行政强制法》第50条适用范围存在不同认识。比如就相对人在违法占用土地上建设建筑物的行为，行政机关作出排除妨碍、恢复原状的处理决定，相对人在法定期限內不提起诉讼又不履行，行政机关申请法院强制执行，对此是否适用《行政强制法》第50条，法院做法不一。有的法院认为应适用《行政强制法》第50条由行政机关或者委托的第三人代履行，进而裁定：“在此情形下，行政机关因当事人不履行其行政决定确定的排除妨碍、恢复原状等义务时，申请人民法院强制执行于法无据。” [5]有的法院则认为，代履行适用范围仅限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形。[6]而强制拆迁、拆除违法建筑等不属于保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源的领域，不适用代履行。

笔者认为，对此类案件的检察监督，应着眼于《行政强制法》第50条立法必要性及立法原意，立足于“三个效果”有机统一，认识和把握以下几点：

1.行政理念。传统行政法将行政机关设想为一个纯粹的“传送带”，职责仅是消极地执行立法指令，行政机关与相对人之间是命令—服从关系。[7]现代行政法通过非公权力的介入，如没有利害关系的第三方代履行，减弱公权力的高权性、强制性，增加其非对抗性。通过这“一加一减”，行政理念从强制命令转变为柔性执法。

2.治理模式。传统治理模式强调违法者的行为责任，“谁污染，谁治理”“谁破坏，谁恢复”。但环境污染治理、自然资源恢复等不仅需要资金，还需要专业知识和技术，而违法者往往缺乏相应的专业知识，不具有履行的技术能力。现代治理注重效能，治理模式转变为“谁污染、破坏，谁付费，第三方治理”。

3.公益优先。《行政强制法》第50条明确规定了代履行的适用范围——交通安全、环境污染和自然资源，同时规定适用条件为“其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源”，突出强调了排除妨碍、恢复原状的“紧迫性”。正是因为存在这种“紧迫性”，基于公益优先的原则，法律才授权行政机关或者第三人代履行。反之，如果当事人不履行的后果不具有“紧迫性”，行政机关不应适用代履行。

4.立法结构。从立法结构上看，《行政强制法》第50条没有例示式规定的标志语“等”或“其他”，这就意味着列举穷尽，该条属于列举式规定，即其适用范围仅限于条文中列举的三个领域，不存在“等外”适用问题。另外在适用《行政强制法》第50条时，还应严格把握适用条件，限定在“做好事”事项，不宜扩大解释。

5.比例原则。虽然公益优先，以实现排除妨碍、恢复原状为行政执法目标，在相对人不履行且存在“紧迫性”的情况下，适用代履行。但应遵循比例原则，尽可能使相对人权益受到最小影响，同时兼顾第三人权益。代履行，是柔性执法也好，是治理模式的转变也罢，究其实质，对相对人而言不是一种授益行为，不过是强制执行方式的一种转变，即由直接强制转化为间接强制，由作为义务转化金钱给付义务。因此，行政机关作出代履行决定时必须考量代履行的“可行性”，也就是行政机关或第三人代履行后，相对人是否具有金钱能力，支付代履行的费用;如果相对人无力支付，第三人的合法权益将受到一定的影响，或由财政“埋单”，致使执行效果打了折扣，变了味道。

正如《座谈会纪要》所言，解释法律规范是法院适用法律的重要组成部分。同样，检察机关进行监督时也面临着法律解释的问题。语义解释是解释的出发点，当出现歧义时需要采用体系解释，即通过同一部法律前后章节、上下文，或相关法律对该问题的规定，“帮着说话”[8]，澄清其含义。在与法律条文的上下文以及相关法律的关联中，《行诉解释》第155条第（1）项和《行政强制法》第44条由模糊变得清晰，歧义消除，含义明确。经过语义和体系两种解释方法仍然存在不同解释时，就需要进行法意解释或目的解释。通过文献考查，立法者有加强对代履行规范的立法意图，因此，对《行政强制法》第50条应作严格解释。

正确掌握、熟练运用法律解释方法，是行政检察工作的基本素能;准确理解行政非诉执行申请主体，是行政非诉执行检察提质增效的必要条件。

[1] 行政诉讼法第97条：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”

[2] 参见乔晓阳主编：《中华人民共和国行政强制法解读》，中国法制出版社2011年版，第153页。

[3] 参见新疆维吾尔自治区乌苏市人民法院行政裁定书，（2021）新4202行审2号。

[4] 第一种思路是从源头加强规范，规定只能由法律设定代履行;第二种思路是具有强制执行权的行政机关才能实施代履行。第三种是进一步明确代履行的适用范围。同前注[3]，第161页。

[5] 安徽省萧县人民检察院行政裁定书，（2021）皖1322行审2号。

[6] 参见辽宁省鞍山市中级人民法院行政裁定书，（2019）辽03行审复2号。

[7] 参见[美]理查德·B.斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第10页。

[8] 致远：《系统解释法的理论与应用》（上），《法律适用》2002年第2期。