海潮

當初設立和發展珠澳跨境工業區是發揮“一國兩制”優勢，在《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》框架內，澳門與珠海加強經濟和產業合作的重要舉措，目的是擴大澳門就業，推動澳門產業適度多元化。然而，由於客觀經濟形勢發展變化和管理體制僵化等主客觀多種原因，園區發展滯後，與當初設想相去甚遠。筆者建議，珠澳跨境工業區的未來發展，可以借鑒飛地經濟模式，創新管理體制，以產業為基礎，促使澳門融入粵港澳大灣區產業鏈，這對後疫情時代促進澳門適度多元化和保持澳門長期繁榮穩定具有重要意義。

珠澳跨境工業區發展困境的原因

珠澳跨境工業區發展並不理想，與原先設想差距較大，主要原因有：

第一，澳門勞工形勢變化導致澳門園區發展動力不足。跨境工業區建設初衷之一是為澳門提供就業機會，目的主要是充分利用珠海土地資源優勢和生產成本相對低廉優勢，承接澳門紡織制造等本地加工業因配額逐步取消，需向投資成本低地區轉移的趨勢，緩解澳門勞工就業壓力。但園區落成不久，澳門經濟形勢發生重大可喜變化。澳門實行賭牌改革，加上內地實行“個人遊”，博彩業高速發展，整體經濟快速好轉，由此澳門就業形勢大為好轉，勞動力已顯不足，甚至還需引進大量外勞。根據澳門統計暨普查局數據，過去近20年境外勞工雇員數量不斷攀升。設立園區之初的2003年，境外勞工雇員只有2.49萬人，2009年則增長到7.49萬人，2019年進一步增長到19.65萬人，2020年因為疫情而下降到17.76萬人。相比之下，澳門2020年總人口和總就業人口只有68.31萬人和40.54萬人。如此背景下，過去澳門發展跨境工業區既無動力也無勞工人力資本。

第二，澳門薄弱且不斷萎縮的工業製造業基礎，難以支撐“工業”園區的發展。珠澳跨境工業區最初定位以發展工業為主，兼顧物流、中轉貿易、產品展銷等功能，但澳門的工業製造業基礎極其薄弱。據統計，澳門製造業（含採礦業）行業增加值佔本地生產總值的比重，由2009年0.99%下滑到2019年的0.56%。2019年澳門製造業（含採礦業）行業增加值只有24.92億澳門元，相比之下，澳門本地生產總值和第三產業總增加值分別為4451.18億澳門元和4185.9億澳門元。從就業人口來看，2009年澳門制造業就業人口1.64萬人，到2019年下降到只有0.63萬人，佔澳門2019年總就業比重為1.56%。根據以上行業增加值和就業人口的佔比，還可以推算出，澳門採造業人均的行業增加值大約只有全澳門所有行業的平均值三成左右。由此可見，澳門製造業的人、財、物等各種資源在基礎薄弱的情況下，仍然不斷轉移到旅遊博彩業等其他產業，這顯然難以支撐園區“工業”發展。由此，澳門園區由“工業園區”自然逐漸淪為當前的“蔬菜園區”，主要經營產業以蔬菜副食品批發、各類物資倉儲物流等為主，成為供應澳門社會民生類商品的物流供應周轉倉儲基地。

第三，園區的有限面積限制了空間拓展，難以形成規模經濟。園區面積只有約0.4平方公里，其中珠海園區面積約0.29平方公里，澳門園區面積約0.11平方公里。園區最初的功能定位是粵澳經濟深層合作的實驗區、新型工業化的示範區、現代物流展銷區和自由貿易試點區，目標是在有限的土地空間上，園區能夠引進若幹海內外有影響的大型企業，形成總部經濟。現在看來，空間過小，難以形成規模經濟，目前與早期規劃目標有較大差距。

第四，珠澳兩地經濟特點和產業結構制約了珠澳兩城工業和園區的融合發展。從珠海經濟特點來看，相比珠三角地區其他城市，經濟總量偏小，甚至不如江門市，這制約了珠海園區的經濟輻射力和產業鏈延伸度。而澳門的產業結構向來以“旅遊博彩業”為主，可謂“一業獨大”，其他產業規模小，影響力弱，而且企業規模以中小企業為主，缺乏大型的企業。園區早期規劃雖然考慮了區內產業長遠目標是發展科技含量高、資本密集型、智力密集型和附加值更高的現代新型產業。但是，珠海的高新技術產業競爭力相比珠三角地區優勢不明顯，而澳門資金對於投資於高新技術產業的興趣不大。在這種背景下，珠澳兩地經濟合作長期以來缺乏產業經濟基礎，遠遠落後於類似的深港經濟合作。珠澳跨境工業區的發展顯然同樣也受到這種歷史客觀條件的制約。

第五，管理體制僵化是制約園區發展的重要原因。眾所周知，珠澳跨境工業區分澳門園區和珠海園區，且各自運營管理。其中，澳門園區不設圍網不封閉，由澳門方面負責管理。珠海園區設有圍網，屬於海關特殊監管區，由珠海方面按保稅區管理。兩個園區之間由兩地界河鴨涌河隔開。這種位置和管理體制，名義上叫“一個園區”，實際上就是“各自為政”的兩個“獨立王國”。對於澳門而言，只是重新規劃了一塊城市用地而已;對於珠海而言，也僅僅是多辦了另一個保稅區而已;對兩地來說，只是多了一個貨物通關口岸而已。結果，園區空有戰略規劃，而無具體協同措施，各自為政，各自根據本地的經濟形勢變化而獨立發展。在這種背景下，珠海園區的工業企業逐漸退出，被日益興起的跨境電商所取代;而澳門園區則發展成為以蔬菜副食品批發、各類物資倉儲物流基地。

以上諸原因，澳門勞工形勢變化、澳門工業基礎薄弱且不斷萎縮、園區有限面積、珠澳兩城經濟產業結構特點是客觀原因，管理體制僵化是主觀原因。如何破解跨境工業園區發展困境？一方面要尊重客觀事實，因為客觀事實難以立刻改變，另一方面要從主觀上創新管理體制上入手，主觀上求變才能闖出一條新路。如何創新管理體制？筆者認為，可以借鑒中國大陸正方興未艾的飛地經濟模式。

飛地經濟：跨區域經濟合作新模式

“飛地”的出現最初是一個地理學和國際法概念，隨著世界經濟全球化和區域經濟合作的迅速發展，“飛地”的經濟概念越來越突出，由此衍生出“飛地經濟”。

飛地經濟一般指兩個互相獨立、經濟發展特點不同的行政地區，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實現兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作新模式。

飛地經濟的一般做法是甲乙兩城打破原有行政區劃限制，把甲城招入的資金和產業項目放到行政上隸屬於乙城的產業園區，由乙城向甲城讓渡產業園區的部分或全部經濟事務管轄權，雙方通過權責劃分、收益分配等一系列科學機制來實現經濟合作。可見，該產業園雖地處乙城，卻由甲城擁有經濟事務管轄權。由此，該產業園就如同甲城飛到乙城的“經濟飛地”。其中，甲城對地處乙城該產業園經濟事務管轄權的程度大小，由於甲乙兩城地理位置不同、產業發展梯度不同、合作模式不同等，並沒有統一的規範。

實際上，飛地經濟的核心特徵在於打破傳統行政管理體制，創新園區事務管理體制，擴大兩地合作廣度，加深兩地合作深度，最終實現園區發展和互利共贏。

由此可見，飛地經濟模式對於破解珠澳跨境工業區中澳門園區和珠海園區各自為政的困境，是個很好的借鑒，澳門和珠海方面可以考慮在“一國兩制”下對園區管理創新體制，讓渡經濟事務管轄權，互利共贏，深化珠澳產業合作、提升珠澳經濟融合度。

中國大陸的飛地經濟是21世紀10年代中西部地區承接東部發達地區產業轉移的大背景出現的。經過多年發展，飛地經濟已成為產業轉移和跨區域經濟合作的新型有效模式。很多地方政府已將飛地經濟寫入地方經濟規劃中，用以指導承接產業轉移、共建產業園區，創新管理體制，促進跨區域經濟合作。在這種背景下，中央政府也非常支持飛地經濟的發展，2017年6月國家發改委聯合八部委出臺了《關於支持“飛地經濟”發展的指導意見》（發改地區﹝2017﹞922號），支持和指導飛地經濟發展。

促進珠澳跨境工業區轉型發展的建議

澳門回歸祖國後，經濟實現跨越發展，居民生活持續改善，開創了澳門歷史上最好的發展局面。後疫情時代，站在新的歷史起點上，新冠疫情沖擊與一業獨大的澳門產業結構之間矛盾加劇的背景下，澳門經濟結構適度多元化的緊迫性再一次提升。

珠澳跨境工業區的轉型發展，可以成為新時代澳門經濟結構適度多元化的突破口。筆者建議，在“一國兩制”框架下，根據《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，借鑒飛地經濟模式，創新珠澳跨境工業區管理模式，深化珠澳經濟合作，提升澳門同粵港澳大灣區城市群的產業關聯度。

第一，創新管理體制，將珠海園區和澳門園區合並為一個園區統一管理。具體措施包括組建珠澳兩方人員共同參與的統一管理委員會，下設運營機構則由珠海方面主導。這樣，澳門園區就成為珠海的“飛地”。下設運營機構之所以由珠海方面主導的原因是由兩地產業結構等特點決定的。根據澳門2019年統計數據，按澳門本地生產總值計，博彩業“一業獨大”佔比50.9%，不動產服務業排名第二、佔比只有9.1%，批發零售業排名第三、佔比僅有5.6%，而制造業和採礦業前文已述佔比為0.56%、絕對值只有24.92億澳元、排名最後。如此產業結構，加上澳門本身市場小、人口少，如果讓澳門主導園區發展，既無產業基礎也無動力。相比之下，珠海2020年規模以上工業企業累計完成增加值1200.56億元，考慮人民幣與澳元匯率因素，珠海工業規模是澳門的50倍以上。另一方面，珠海與粵港澳大灣區城市群乃至中國大陸的產業直接關聯度遠高於澳門。產業、人口、市場等諸多因素決定了園區運營應由珠海方面主導。作為“飛地”的澳門園區，其產業、就業人員、市場一旦通過珠海融入粵港澳大灣區乃至中國大陸經濟腹地，澳門經濟由一業獨大轉變為適度多元化也就水到渠成。

第二，園區運營雖然由珠海方面主導，但政策規劃上要求重點吸納澳門勞工。眾所周知，後疫情時代，澳門經濟因博彩業、旅遊業等遭受較大衝擊而面臨諸多困難，其中勞工就業壓力加大。據統計，澳門失業率由2019年的1.8%攀升至2020年的2.5%，2021年再度上升到3.2%（本地居民失業率則為4.2%），失業人口總數由2019年0.68萬人攀升至2020年1.03萬人，2021年再度上升到1.24萬人。也許有人會擔心園區若吸納澳門勞工會導致生產成本遠高於珠海，但在筆者看來，這種成本差距即使存在，在當前的形勢下也是可以通過補貼、職業技能培訓等扶持政策化解的。根據統計數據，澳門中低端產業的行業收入相比珠海的優勢並不明顯。2020年，澳門總體就業人口收入中位數為1.5萬澳元/月，其中就業人數排名第二的酒店及飲食業，收入中位數為1.1萬澳元/月，就業人數排名第三的批發及零售業，收入中位數為1.2萬澳元/月。相比之下，根據智聯招聘發布了2022年第一季度《中國企業招聘薪酬報告》，珠海最新平均工資為10248元/月。可見，珠海與澳門的勞工成本在不斷縮小，園區吸納澳門勞工已具有現實基礎，成本壓力並不大。

第三，為了擴大園區對澳門產業和就業人口的影響，可以適度擴大澳門園區面積和適用範圍。

（一）重新定位珠澳跨境工業區，以工業經濟為基礎，適度發展高端物流、會展，金融服務、文化創意、信息服務、旅遊休閒等配套產業，加強土地集約節約利用，充分發揮澳門作為獨立關稅區和自由港等優勢，以及珠海在制造、技術、人才和產業鏈輻射等方面的優勢，實現兩地優勢互補，延伸產業鏈、拓展城市功能。

（二）堅持政府引導、市場運作。在政府引導和規劃下，園區建設需遵循市場規律，引導海內外企業積極參與，提升合作園區開發建設、經營管理的市場化和專業化水平，實現互利共贏，走可持續發展道路。

陳紅泉

深圳大學中國經濟特區研究中心研究員