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公共数据治理中的 价值实现机制

2022-05-13侯利阳贺斯迈韩帅

检察风云 2022年8期
关键词:公共数据流通条例

侯利阳 贺斯迈 韩帅

侯利阳上海交通大学凯原法学院教授、国家重大人才项目青年学者

在国家未出台统一的数据管理条例之前,各地方的数据监管措施参差不齐。在这种大背景下,如何对这些数据进行妥善的管理和利用是激发数据潜能的关键。

随着数据生产要素地位的确立,对公共数据资源治理的探讨也日益深入。公共数据治理的核心是通过数字化运营推动地方和全国政务的协同发展。在这个整合过程中,若各地公共数据的范围和流通规则不一致,将产生诸多障碍。为此,本文选取长三角和珠三角等地区的代表性立法,对公共数据治理中存在的问题进行分析。

长三角和珠三角地区代表性的数据立法有《上海市数据条例》(以下简称《上海市条例》)和《深圳经济特区数据条例》(以下简称《深圳市条例》)。关于公共数据的专门立法有《上海市公共数据开放暂行办法》(以下简称《上海市暂行办法》)、《浙江省公共数据条例(草案)》(以下简称《浙江省条例》)和《广东省公共数据管理办法》(以下简称《广东省管理办法》)。这些地方立法虽表述略有差异,但对数据的定义大同小异,均将公共数据定义为:国家机关、事业单位,经依法授权具有管理公共事务职能的组织,以及供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织(以下简称“公共管理和服务机构”),在履行公共管理和服务职责过程中收集及产生的数据。在这个定义中,如何解读“公共管理和服务职责”的范围以及“收集和产生数据的行为”是探讨公共数据治理的关键。

从公共数据的范围来看,我国的地方立法将具有管理公共事务职能的组织在提供公共服务过程中产生的所有数据都纳入公共数据的范畴。欧盟则将公共管理和服务机构所产生的数据进行了具体的分类。我国按照搜集主体划定公共数据范围的方式可能会导致公共数据范围过大的问题。其一,某些公共管理和服务机构在履职过程中也会参与正常的市场活动。此时产生的数据是只受市场机制影响的数据。就其性质而言,这类数据与市场上其他私主体搜集数据的行为并无本质区别。因此,这类数据原则上不应当被划为公共数据;或者即便归类为公共数据,也应当属于非公开或限制公开的数据。其二,公共管理和服务机构在履职过程中可能会接触到第三方拥有知识产权的数据。此类数据即便由公共管理和服务机构搜集、使用甚至拥有,也不应成为公共数据。

相对而言,欧盟通过区分数据性质的方式来确定公共数据的范围更为合理。欧盟在公共数据的分类中采取了排除适用的形式,通过特别说明将可能与其他法律法规产生冲突的数据、涉及国家安全的数据、因市场行为搜集的数据等排除在公共数据之外。我国公共数据的开放方式有些粗放。在目前公共数据的地方立法中没有体现出排除这些数据的规定。因此,在公共数据的开放目录中应对这些数据进行排除,或者作限制开放或不予开放的明确归类。公共数据的定义会直接决定数据管理的范围,进而影响数据共享和利用过程中所产生的权益。从公共数据定义的发展可以看出,立法早期对公共数据的界定主要是政府直接控制的数据。此后,随着国家对数字化建设要求的不断提高,释放数据红利的需求也在增加,合理地界定公共数据的范围便成为立法和学界研究的趋势。公共数据的争议除了定义之外,还涉及公共数据的开放和流通问题。后者的争议主要集中在数据的运营方式和用益权归属两个方面。

不同的公共数据存在价值方面的差异。这些差异与数据本身的价值和进行存储、加工、再利用的成本相关。在国家未出台统一的数据管理条例之前,各地方的数据监管措施参差不齐。在这种大背景下,如何对这些数据进行妥善的管理和利用是激发数据潜能的关键。因此,我们应当以尽量减少活动要素的不确定性为原则,以最大化实现公共数据的价值为目标。完善的授权运营机制可以实现区域间公共数据的有效管理和标准化流通。反之,如果缺乏统一的流通原则,各地区容易因为发展目标、发展程度的不同而竖立起数据流通的壁垒。壁垒一旦形成,公共数据治理就会成为各地方政府的内部治理问题,统一大市场的宏观意义便荡然无存。鉴于此,本文对公共数据的流通和利用方式进行重点剖析。

首先,公共数据的获取是否需要付费。公共数据的流通环节包括政府间的数据共享以及通过授权运营主体向其他市场主体的数据开放。在这一过程中会产生数据收集、处理、存储和传输的成本问题,因此会产生付费问题。已出台的规定基本都认可应当以共享和免费作为公共数据的流通原则。并且,这些立法将公共数据按照可公开程度进行完全公开、限制公开和不予公开的分级处理。但各地方对于获取公共数据是否付费依然缺乏统一的规定。如《深圳市条例》规定:“依照法律、法规规定开放公共数据,不得收取任何费用。法律、行政法规另有规定的,从其规定。”《浙江省条例》则采取公开招标等竞争性方式,依法确定符合一定条件的法人或者非法人组织运营公共数据,该运营主体依法向用户提供公共数据,并收取成本费用或合理收益。《广东省管理办法》并未提及获取公共数据是否需要付费。上述方式大体可概括为免费、仅收取成本和收取成本加利润这三种模式。

其次,利用公共数据产生的权益如何确权。公共数据发展的重要方面之一是通过再利用、加工和处理增加既有价值。因此,若利用公共数据产生的权益归属不清,则会直接削弱利用公共数据进行研发和创新的激励作用。但是,各地方立法尚未就这一问题达成共识。如《浙江省条例》对权益归属的规定就与上海市的规定存在差异。《浙江省条例》明确指出政府招标选定的法人或非法人公共数据运营组织对其授权运营的公共数据加工后形成的数据产品和服务享有使用权、收益权;这些加工后的数据可向其他用户销售,并可收取合理收益。而《上海市条例》只在总则中指出任何主体都拥有对其合法获取的数据进行加工的权利,但没有明确规定公共数据加工后的权益归属。《广东省管理办法》对特定主体利用公共数据的使用目的进行了限制,比如“高等院校或者科研院所通过共享获得的公共数据只能用于科研教育等公益性活动”。《深圳市条例》则没有类似的规定。

2021年12月8日举行的中央经济工作会议重申了“以高水平创新推动高水平市场竞争”的微观政策目标。现阶段,统一流通与利用规则是实现公共数据潜能最大化的最佳方案。鉴于此,统一的公共数据立法可以从如下两个方面进行探索:

第一,统一公共数据的流通原则。政府间的数据共享属于具有公共服务属性的行为,因流通产生的成本从属于政府行使公共职能的行为。因此,政府间获取公共数据的申请应当以免费为原则。面向市场开放的公共数据应当以收取成本费用为原则,也可根据使用目的适当收取利润。若公共数据市场流通的成本完全由政府或授权经营主体承担,会造成财政支出的过度消耗。长此以往,会破坏公共数据运营主体的可持续发展,最终或导致公共数据的供应不足,或导致公共数据的质量低下。我国在公共数据开放模式上较欧盟迈出了更为市场化的一步,这主要体现在公共数据流通的收费标准和费用承担上。采取成本加利润的收费方式应以区分营利和非营利的使用目的为标准。以非营利为目的申请获取公共数据的,可仅收取成本费用;但以营利目的申请使用公共数据的,则可对之收取利润。若在使用过程中发生目的转换,应当由使用主体予以补缴,或向其退还。

第二,明確使用后的权益归属。全国十大杰出青年法学家申卫星在《论数据用益权》一文中明确将数据用益权分为具有控制、开发、许可、转让的积极权能和消极防御权能。治理公共数据的要义之一在于发挥数据的产能价值,通过提升数据要素的市场化促进“数字产能”的增长。向社会提供公开和限制公开的数据意在通过公平、自由竞争的环境向缺乏数据产能优势的中小企业提供创新要素和激励,将可自由流通的公共数据纳入市场化的数据运营机制之中。将使用公共数据后产生的新权益分配给使用主体是激励所有市场主体利用公共数据的出发点与归宿。对此,应明确使用主体对合法利用公共数据所产生的新权益享有占有、使用和收益的权利,最终建立良性发展的公共数据利用模式。

编辑:黄灵  yeshzhwu@foxmail.com

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