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全国统一大市场怎么建?

2022-05-10万宏蕾

瞭望东方周刊 2022年9期
关键词:统一政府建设

万宏蕾

4 月14 日,长城汽车专列首发列车行驶在重庆永川国家高新区铁路专用线上(唐奕/ 摄)

《意见》就是一份关于中国确立竞争政策在國家经济政策体系中的基础地位的宣言书,意味着中国将会以健全的公平竞争制度框架和政策实施机制,建立起公平竞争政策与产业政策协调的保障机制。

日前发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)指出,加快建立全国统一的市场制度规则,打破地方保护和市场分割,打通制约经济循环的关键堵点,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动,加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,全面推动我国市场由大到强转变,为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

这是党中央、国务院在新发展阶段进一步推进市场化改革、利用全国统一大市场促进高质量发展的全面战略部署,也是在当今复杂的国内外形势下办好自己的事情、充分发挥我国超大规模市场优势的具体行动。

什么是“全国统一大市场”?如何“统一”?针对这一重磅文件,本刊记者专访了南京大学长江产业经济研究院院长、教授刘志彪。

正确理解含义

《瞭望东方周刊》:如何理解“全国统一大市场”?

刘志彪:党中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见公布后,引起了社会各界广泛关注和热烈讨论。大家非常渴望以正确的方式理解“全国统一大市场”这个重要新范畴的内涵以及对中国经济运行的影响等一系列问题。

什么是全国统一市场?统一市场是不是那种在大数据支撑下,以国家统一计划管理或主导的市场,是不是市场中的一切事务都要由中央政府来进行管理和决策?

我觉得“统一市场”这个表述,之所以引起讨论,与汉语“统一”这个词具有内涵丰富、可以进行多维理解的特点有一定关系。英语相对应的词汇是integrated market,欧盟、东盟、RCEP的统一市场或一体化市场,用的都是这个英文单词。实际上,这都是指由市场机制作为资源配置的决定性机制或主要机制的一种经济体系。

因此,全国统一大市场不是搞新计划经济,绝不是要建设凡事都由中央政府来统一决策和管理的大市场。按照我国建立社会主义市场经济体制的目标,加快建设全国统一大市场,要建设的是由市场主体根据竞争性价格信号进行分散决策、同时便于政府进行宏观管理的大市场。按照《意见》的提法,这里的“统一”,指的是在国家层面的政策、规则和执行上的统一,是要在提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性的基础上,由市场竞争形成经济学上的“一价定律”,形成无歧视的、公平竞争的大市场。这是我们对统一大市场这个范畴的最重要、最基本的理解。很明显,如果政策、规则、执行都不统一,那么这种市场何来公平和正义?营商环境怎么能降低企业的交易成本?另外,政府在政策、规则、执行等方面追求的统一性和一致性,正是政府弥补市场外部性的主要职能,体现了“更好地发挥政府的作用”的改革要求。

总之,统一大市场是由市场机制来统一协调的一体化、开放化、竞争化、有序化的,既具有内在特征,同时又具有规模巨大、结构完整、功能强大、机制灵活、环境优化等显著外在特征的大市场。它有鲜明的市场属性,绝非“统一大计划”。

刘志彪

《瞭望东方周刊》:为何在此时提出“全国统一大市场”?建设国内强大市场与此前的“双循环”,两者是什么关系?

刘志彪:近年来中央连续出台了很多关于统一市场建设的文件,其中比较重要的三个文件:一个是关于完善要素市场方面的文件,第二个是关于高标准市场体系建设的文件,另外一个是最近中央全面深化改革委员会关于加快统一市场提高政府监管效能的文件。这些文件出台的重要目的,就是在国内外形势发生重大变化的背景下,要求中国在经济发展中更多地利用国内超大规模市场的优势,尽快形成新发展格局,并以新发展格局来统领中国经济发展。

提倡建立全国统一大市场或建设国内强大市场,是不是不搞对外循环了?建设全国统一大市场的战略行动,绕不开如何处理好其与对外开放、参与外循环、进入国际市场、嵌入全球产品内分工的关系等重大问题。

事实上,建设全国统一大市场就是为了在新发展阶段实现新一轮的高水平开放,为实施一种新的基于内需的经济全球化战略做准备。《意见》提出了依据全国统一大市场来立足内需,畅通循环的战略构想。过去中国经济的全球化进程,主要立足于外需进行出口导向,以外循环带动内循环。彼时,全球化主要是发生在外国尤其是发达国家的,中国只是加工制造出口平台,因此国内市场是不是统一大市场,并不是一个十分重要的问题。形势已经发生重大变化,如今,尽快形成新发展格局的战略目标,使国内统一大市场建设成为亟待解决的现实而重要的问题,以便使我们可以用庞大的内需市场引领和推动外循环,实现向内和向外吸引、积聚资源,培育中国参与国际竞争合作的新优势。

也就是说,以国内大循环和统一大市场为支撑,有效利用全球要素和市场资源,不仅可以使国内市场与国际市场更好联通,而且可以使中国的内需成为推动世界经济成长的巨大力量,增强中国在全球产业链、供应链、创新链中的影响力,提升在国际经济治理中的话语权。

以国内大循环和统一大市场为支撑,有效利用全球要素和市场资源,不仅可以使国内市场与国际市场更好联通,而且可以使中国的内需成为推动世界经济成长的巨大力量,增强中国在全球产业链、供应链、创新链中的影响力,提升在国际经济治理中的话语权。

将带来巨大红利

《瞭望东方周刊》:建设全国统一大市场,困难和阻力究竟在什么地方?

刘志彪:从实践看,妨碍统一大市场建设的主要障碍有纵横两个方面。

横向方面,一是来自于具有“准市场主体”地位的地方政府,它们可以行使分割市场的行政垄断行为;二是来自于具有市场势力的垄断企业。

在纵向方面,主要是一些部门政府实施某些有违竞争政策的条例、规定、措施等,可能对统一大市场产生分割效应。显然,《意见》要求地方政府进行自我改革和自我革命,提出的基本原则是立破并举,从完善市场的基础制度做起。

所谓的“破”,就是要加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除各种封闭小市场、自我小循环,如地方保护和区域壁垒、妨碍依法平等准入和退出的规定做法,招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法等。

所谓的“立”,就是建设统一市场的基础制度、高标准联通的市场设施、统一的商品与服务市场、公平监管体系,以及对不正当市场行为的干预。这些制度的落实、落地和落细,都需要实质性的政府职能改革来配套。

从中长期来看,真正的突破口在于改革和优化地方政府的职能,破除“行政区经济”的形成基础。在高质量发展的背景下,淡化地方政府的经济增速目标,强化人民对美好生活向往的目标。只有如此,地方政府才会消除市场分割、地区封锁和利益藩篱的内在动机。为此,必须进行包括政绩评价考核体系、中央与地方财权事权重新划分、机构设置和优化、财政来源以及干部配置和晋升等在内的一系列的系统配套性改革。

4月14日,哈电集团哈尔滨锅炉厂有限责任公司车间,工人进行生产作业(王建威/ 摄)

《瞭望东方周刊》:建设全国统一大市场,对于原来的产业模式会怎样产生影响?

刘志彪:众所周知,地方政府之间的竞争,一直是中国经济增长的动力来源之一,是中国体制重要优势的体现。利用政策优惠和各种补贴来创造“政策洼地”,也是地方政府获取竞争力的主要手段和方法。应该看到,这些手段和方法在强化地方政府发展主体地位、给中国发展注入巨大动力的同时,也带来了诸如债务风险加大、产能过剩严重、发展粗放等副作用。其中一个比较重要的问题,是原本应该是统一的一体化的大市场,被各种政策“洼地”弄得坑坑洼洼,不仅庞大国内市场的优势如规模经济、范围经济受到不同程度限制,企业面对的竞争环境和营商条件也很难公平均等。

按照《意见》所提出的要求,全国统一市场建设要强化统一的基础制度、建设高标准联通的市场设施、形成统一的商品与服务市场、进行公平监管以及干预不正当市场行为,那么未来地方政府参与竞争的游戏规则和环境将发生重大改变。这势必在短期内要影响一些地方和企业的局部既得利益。随着全国统一大市场的建设,全国政策竞争的条件趋于均等,地方政府间的增长竞争也会逐步转向高质量发展竞争。这正是《意见》要达到的重要目标之一。在这个意义上说,《意见》将重塑中国经济竞争的基本格局,是中国发展乃至世界发展的巨大政策红利。

利用政策优惠和各种补贴来创造“政策洼地”,也是地方政府获取竞争力的主要手段和方法。应该看到,这些手段和方法在强化地方政府发展主体地位、给中国发展注入巨大动力的同时,也带来了诸如债务风险加大、产能过剩严重、发展粗放等副作用。

过去我国产业政策的特点之一,是产业政策的实施主体主要是地方政府,地方政府的经济功能在放权让利改革中不断做大。这种各地相互竞争的产业政策,会导致出现市场分割现象,如竞相比拼政策优惠,甚至制定一些违反国家法律法规的区域性土地、税收优惠政策等等。

未来在中央主导性产业政策下,地方政府这种运用优惠政策的产业政策行为空间将受到一定的抑制,但是其改善营商环境、提供市场公共品的产业政策能力将会得以提高,其在执行竞争政策和反不正当市场行为的政策等方面的空间将被放大。

《意见》提出要结合区域重大战略、区域协调发展战略实施,鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域,在维护全国统一大市场前提下,优先开展区域市场一体化建设工作,建立健全区域合作机制。这是全国统一大市场建设利用地方政府积极性的重要体现。积极总结并复制推广各地政府推进市场一体化发展的典型经验和做法,将有助于形成区域统一大市场,并在此基础上通过区域间开放最终形成全国统一大市场。

优化市场营商环境

《瞭望东方周刊》:建设全国统一大市场下一步如何做?

劉志彪:针对我国市场体系仍然存在的某些突出问题,加快建设全国统一大市场需要聚焦一些重点任务。

比如,针对制度规则不够统一这个突出问题。应从制度建设着眼,坚持立破并举,在完善市场基础制度规则、推进市场设施高标准联通、加快要素和资源市场建设、推进商品和服务市场高水平统一、提升监管治理水平等方面出台有效的政策举措。另外,也要高度重视市场设施高标准联通对全国统一大市场制度建设的基础作用,随着大数据、物联网、云计算、人工智能等技术集中爆发和融合发展,市场设施高标准联通的作用突显。

针对要素市场资源流动不畅这个突出问题。应着力推进价格改革和土地、资本、劳动力、技术、知识、数据等重要生产要素市场化改革,同时加强反垄断、反不正当竞争,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。

针对地方保护和市场分割这个突出问题。应从广度和深度上推进市场化改革,改革和完善地方政府经济职能。要从界定和改革地方政府的职能结构入手,适当减少其直接干预微观市场行为,增加其对市场的监管调节行为,增加其区域内的公共职能。

《瞭望东方周刊》:如何理解“全国统一大市场”对未来中国经济运行的影响?

刘志彪:可以说,《意见》就是一份关于中国确立竞争政策在国家经济政策体系中的基础地位的宣言书,意味着中国将会以健全的公平竞争制度框架和政策实施机制,建立起公平竞争政策与产业政策协调的保障机制,同时优化完善产业政策实施方式。

过去我们在追赶型经济中采取产业政策主导经济政策实施的方式,通过扭曲市场参数实现了非均衡的快速发展,但是也带来了严重的结构失衡等问题。进入高质量发展阶段,贯彻落实新发展理念,要求我们以公平竞争而不是挑选输家赢家的方式纠偏经济失衡。只有坚持在政策、规则和执行上对各类市场主体一视同仁、平等对待,才可以确立企业间的效率竞争态势,才能优胜劣汰鼓励先进,才能真正优化中国的市场营商环境。

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