产权政策视角下废弃矿井采矿用地再开发模式研究

2022-05-08邓元媛冯姗姗

煤田地质与勘探 2022年4期

邓元媛，常江，冯姗姗，周雪

(中国矿业大学建筑与设计学院，江苏徐州 221116)

废弃矿井是资源型城市独特的空间资源，对其再开发利用既是实现城市功能转型的主要路径，也是提高城市土地利用效率的主要方式。如何选择可持续的再开发模式，合理利用空间资源，是资源型城市转型发展面临的一个机遇和挑战。废弃矿井的再开发包括井下空间再开发和地面生产厂区的综合开发[1]。对于井下部分的再开发途径包括地下空间旅游资源开发利用[2]、地热资源再利用系统[3]、抽水蓄能地下水库等[4]。由于井下空间大部分不属于城市建成区范围，其再利用与城市建设用地的功能、强度调整相关性不大，故不在本文的研究范围内。本文关注的是废弃矿井的地面部分，即采矿用地的综合性再开发。源于我国建国初期的划拨用地制度，这类用地的再开发产权转移过程具有一定的复杂性。采矿用地属于具备特定土地属性的国有划拨土地，再开发需要经由市场化的产权交易完成从划拨用地到经营性用地的转变，从而获得土地功能置换的二次开发使用权。因此，产权转移是否可以顺利完成，构成该类项目进行的前提和基础。这一特定的产权交易环节决定了采矿用地的再开发不仅仅是物质空间的再利用，更是以特定产权关系为基础的利益再分配过程，其根植于特殊的制度环境且受到政策设计的敏感影响[5]。

本研究关注采矿用地的再开发，尤其关注产权政策对再开发模式的演进影响，试图探明开发模式选择的内在动因。近年来，产权作为理解存量用地再开发的新视角被引入学术界[6]。不少研究都关注到政策引导产业转型及升级、合理调整城市用地结构的目标[7]，以及空间规划的制度设计[8-10]，产权交易成本[11-12]的降低及产权政策的演进[13-14]。总体而言，目前的研究多关注产权制度对产权交易的影响，未能明确政策、产权、再开发模式之间的内在关联性。笔者针对废弃矿井采矿用地再开发，试图构建财务平衡(目标)-产权政策(干预)-再开发模式(结果)的交织逻辑，辨析产权政策对再开发模式的影响，以期为政策制定提供参考和借鉴，促进再开发项目的可持续发展。

1 财务平衡目标下的再开发模式

1.1 财务平衡内涵

废弃矿井采矿用地再开发是通过对空间资源的再次分配，提高土地利用效益的过程。因此，同任何一项土地投资一样，只有在财务上实现平衡，才可能保持可持续发展[15]。财务平衡的基本诉求是：收入减去成本后，还有正的剩余。不同开发模式耗费的成本、获得的收入差异，决定其财务是否平衡。如何找到实现财务平衡的再开发模式，是多数采矿用地面临的难题。通过对各地废弃矿井现状调研后发现，在缺乏有效的收益保障下，闲置甚至是比投入更可靠的财务方案，这也解释了多数采矿用地长期闲置的原因。因此，探明再开发投资-收益的过程，找到财务平衡的解决方案，是推进采矿用地再开发的突破口。

再开发的投资涉及2 个阶段，第一阶段是产权交易所带来的一次性资本性投入，用于征用、拆除、重建；第二阶段是再开发后因土地性质或开发强度增加，带来的运维支出，用于公共服务增值、折旧维护、融资还贷付息等[16]。因此，财务平衡存在2 种模式：2 个阶段各自平衡，或2 个阶段总体实现平衡，即收益减去投入后实现真正的剩余。如果无法在各个阶段实现平衡，或者无法实现整体平衡，会导致项目资金链断裂，从而陷入被搁置、被中断僵局。

1.2 财务平衡目标对再开发模式的影响

在财务平衡的基本诉求下，再开发模式选择的准则也将逐渐清晰：一类是可以降低第一阶段投入的模式；另一类是在投入不变的前提下，可以降低产权交易成本或降低项目运营成本的模式。按照这一原则，“非正式更新”和用地增容的模式无疑会受到市场的追捧。

“非正式更新”，即不通过产权交易，对用地性质和用途进行更改，在原“工业用地”属性上，通过建筑改造，来实现功能置换，早期多数“创意园”都采用的这样一种方式[17]，这种做法无疑是通过降低第一阶段的一次性资本投入来保障项目的收益。“用地增容”是在通过产权交易，获得土地使用权的前提下，对土地使用的强度进行调整，为了获得税、费等经营性收益，通过提高盈利性项目的比例，提高土地开发强度的方式获得财务收益[18-19]。值得注意的是，为了实现对用地的开发强度，产权交易前，企业都会对场地进行“净地”处理，这样场地中原有的建、构筑物都会因妨碍增容的要求，被大量拆除。一定程度上，这种模式下损失了工业遗产文化的价值，也会引发社会公众对项目的不满。

可见，在财务平衡的目标指导下，再开发模式无疑将走向功能类型和价值追求的单一趋同，社会文化、历史价值受到损失。为了改善这一局面，迫切需要在两者之间建立一整套调节措施，促使多元模式的选择。在我国现行的经济体制下，这个调节作用势必需要相关的政策来承担(表1)。

表1 国家、省、地方各级政府对采矿用地再开发的鼓励政策Table 1 Encouraging policies of national, provincial and local governments for the redevelopment of mining land

2 财务平衡诉求对相关政策演进的推进作用

2.1 产权政策的调节作用机制

基于财务平衡的阶段性特征，产权政策可以从不同阶段的介入实现对再开发模式的影响，即从降低资本性投入和保障运营收益两个角度推动财务平衡。首先，降低产权交易成本，可以保障投入不变前提下，使第一阶段的资本性投入收益增加。目前，产权交易的门槛主要来自于原产权主体的预期收益。从原使用权主体的角度来看，一旦土地使用权被收回，则无法参与土地再次出让时的红利，只能通过抬高补偿标准的方式获得预期收益，这种做法无疑抬高了政府收储或市场参与的门槛和难度。

政策可以通过明确产权交易中地方政府与原权益主体的利益分配，或者不改变原权益主体等方式锚固产权交易的收益，降低交易难度。因此，地方性政策对于原使用权主体的利益保障，在交易环节必须有更加明确的政策支持，如2008 年江苏省政府颁布的《关于加快振兴徐州老工业基地的意见》中明确规定了在协议出让和公开出让两种情境下，企业作为原使用权所有人分别可以获得一定比例的出让金收入，保障了企业在产权交易行为中的收益，推动了政府和市场参与的进程。

在保障项目运营收益方面，可以通过明确对公共利益有所贡献的项目获得利益补偿方式，或明确后期的税费收入来源，借此减小再开发项目的运营平衡压力。例如2014 年颁布的《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》中明确了“对在搬迁企业原址发现地下文物或工业遗产被认定为文物的老工业区，所在市辖区因保护文物需要新增建设用地的，所在省级、市级人民政府优先安排用地计划指标”。即通过经营性项目的土地补偿保障公益型项目后期的税费收益。

2.2 产权政策演进的过程和趋势

我国的土地有偿使用制度始于1990 年，明确国有企业划拨用地使用权转让政策的是1998 年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，该文件首次宣布过期使用的划拨土地使用权被允许入市，正式拉开我国城市中存量工业用地规模化更新的序幕[20]。2006 年12 月，国务院办公厅《国务院关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，为全面推进土地收储制度提供了政策支持。2008 年，《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》对工业用地退出后的功能转型进行了引导；2014 年《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》更加明确以一种动态平衡的方式，在城市范围内支持工业用地转型。2016 年11 月，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》，进一步鼓励从政策角度为低效用地再开发提供奖励机制。同时，为了保障企业的权益，一些地方性的文件也相继出台，对企业出让划拨土地进行了明确的利益保障，促进土地产权交易的进行(表1)。

早期的政策，实际上是滞后于再开发实践的，是一种基于实践的“规制”。比较典型的是2008 年颁布的《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(以下简称《意见》)，意见中提出：积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。这是政策明确表态，对已经存在的大量“非正式更新”项目认可。事实上，政策颁布之前，为了降低项目财务的第一阶段投入成本，大量的工业用地更新都采用了一种“非正式更新”的方式进行，即保留划拨用地权属，在不改变用地性质和开发强度的基础上，通过建筑改造来实现功能置换，产权人可以获得经营性收益，而政府作为国有土地的所有者，却没有获得相应的利益。在此情况下，2008 年《意见》颁布，即从政策上承认该类项目的合法性，以减少国有资产在该类项目中的损失。这个过程，体现了政策对“事实”的“规制”作用。而随着存量再开发项目的逐年增多，政策的“引导性”逐渐显现，如2014 年的《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》中，明确以“协议出让”的方式进行产权交易，或者在城市用地指标中对拆迁企业进行倾斜，这些政策无疑将促进企业拆迁的积极性，为即将展开的再开发创造良好的投资环境。

从我国产权政策的发展过程可以看出，政策在再开发项目中的影响逐渐凸显，政策的制定，逐渐从滞后于现实发展的“规制型”走向为实践提前创造环境的“引导型”。但是目前的关注重点，还偏重于项目第一阶段一次性投入的利益保障，而对运营阶段尚未形成较为针对性的规范措施，因此，未来的土地政策应该结合再开发项目运营中的收益保障提供更多“引导型”的政策，进一步促进肩负城市公共利益项目的推动。

3 产权政策对采矿用地再开发利用模式的影响

为了进一步剖析产权政策对废弃矿井再开发利用模式的影响，通过3 个典型案例进行说明。研究对象所在的徐州市，是江苏省老工业基地城市，也是资源枯竭型城市。自近代以来，由于城市周边富含煤炭资源，建设了一系列国有大型煤矿，徐州的煤矿区主要分布在城市建成区的东西两侧，从行政区划上看，东部矿区隶属为贾汪区，也是徐州煤炭开采的发源地；西部矿区今隶属泉山、铜山两区，是解放后五六十年代采煤的主要区域(图1)[21]；这些煤矿多位于紧邻城市建成区的边缘地带，也是城市规模扩张发展的潜力地带。其开发再利用将对城市的用地规模和结构带来深远的影响。

图1 徐州市建成区与煤炭开采范围Fig.1 Built up areas and coal mining areas of Xuzhou City

3.1 资本性投入的静态平衡

2011 年，徐州市贾汪区被列为第三批资源枯竭型城市，城区范围有多块闲置矿业用地，其中建设年代最早的夏桥矿地块位于贾汪城区中心西南位置，距离徐州市区38 km，东临城市主干道将军路，北接转型大道，具备良好的区位优势。采矿用地包括生产、办公区，用地面积509 亩。不同于建国后建设的“职住一体”的矿区，夏桥矿因建造时间早，职工生活区与生产区分离，职工生活区位于生产区以东3 km 处的工人村“新工村”[22]。

2014 年地方政府以“收储”的方式从原产权主体“徐矿集团”获得了土地的二次开发权，对用地进行了分期再开发。首先是利用原生产区以西的煤矸石堆场，进行了“新工村”的拆迁安置，建设“夏桥工厂安置小区”；同时在原生产区铁路线以东，城市主干道(将军大道)以西的用地进行商业开发，引入义乌小商品市场。分期开发将原本整合的场地割裂为4 个地块，除已经开发的3 个地块，尚有1 个地块处于闲置状态(图2)。

图2 徐州市贾汪区夏桥煤矿矿业用地更新利用现状Fig.2 Current situation of renewal and utilization of mining land in Xiaqiao Coal Mine,Jiawang District,Xuzhou City

在这个开发过程中，政府为了弥补初始产权交易的成本，通过提高容积率和改变用地性质的方式，实现了第一阶段的财务平衡。但地块的割裂使用，未能充分发挥各个功能之间的互补效益，减弱了土地增值效益。作为场地的经营性项目，小商品市场因缺乏市场配套而陷入经营困境。由于需要进一步增加土地收益来获得财务平衡，场地内的生产型建筑的保留与“净地出让”的土地出让条件相悖，在这种模式下，生产区的生产流线，核心建、构筑物的文化价值被忽视，拆除不可避免。正如前文所述，在缺乏政策性利益保障的情况下，增加开发容积的短期做法无法顾及城市工业遗产的文化价值。

3.2 运营阶段收益的静态平衡模式

徐州市夹河煤矿位于徐州市西部矿区，在鼓楼区范围内，属于城市二环外的城乡接合部；北邻城市级道路腾飞路，东侧和南侧具有乡村级道路，总用地面积495 亩。与生产区一路之隔的是位于南侧的家属生活区。目前矿区的采矿用地的更新用途为：核心生产厂区保留，原办公、医疗、职工宿舍区整体改造后，于2016 年租赁给“徐州中健科技职业技术学校”。根据国家规定，原家属生活区进行“三供一业移交”，于2020 年移交给地方政府，保留居住功能(图3)。

图3 徐州市鼓楼区夹河矿矿业用地更新利用现状Fig.3 Current situation of renewal and utilization of mining land in Jiahe Mine,Gulou District,Xuzhou City

目前夹河矿采矿用地的产权主体仍为徐矿集团，其土地性质为“授权经营”，这也是根据1998 年《国企土地使用权管理办法》，取得的授权经营权力。企业对原有建筑的使用权获得了较大的释放，使企业可以在减少第一阶段投入的基础上，增加第二阶段的运营收益。于是，租赁的方式便成为企业的优先选择。同时，运营阶段的收益保障了财务平衡，生产区内无迫切的增容诉求，场地内的建筑及用地也得以完整的保留。目前厂区内的主、副井、洗煤设备、职工澡堂、灯房等主要建、构筑物都完整保留，为下一步发挥工业文化的消费价值奠定了良好的基础。

3.3 多项目动态平衡模式

徐州市权台煤矿位于贾汪区大吴镇境内，距徐州市区24 km，矿区区位条件优越，北邻310 国道，南临京杭大运河，东侧为星光大道，可连接徐贾快速路到达徐州市区。矿区采矿用地共957 亩，其中生产用地228 亩，生活、办公区用地729 亩。东南侧紧邻潘安湖国家湿地公园。

2018 年，权台煤矿用地由恒大地产通过拍卖的方式获得二次开发权，在与政府协商的基础上，分别对原生活、办公区和生产区进行不同功能的再次开发。将原生活、办公区全部拆除后，进行房地产开发，将生产区部分保留，进行商业开发，形成集居住、休闲为一体的城市功能新组团。这个时期工业用地的再开发主体带有明显的市场倾向，财务平衡压力更加明显。在此背景下，一种“多项目动态平衡”的运营模式衍生出来。在地块出让条件中，政府将原生产区的工业建筑保留作为开发条件之一，要求开发企业充分利用保留的工业建筑，进行公共设施配套建设，保障工业文化的科普价值。为了弥补公共配套带来的财务支出，政府同意在对原居住、办公区的出让地块中，增加容积率，提高开发强度，以保证整个项目的财务平衡。减轻了财务压力的开发企业，可以较好地将原工业生产区进行公共设施的配套改造。经过2 个项目的财务平衡，目前场地功能是集“文化、休闲、体验”于一体的权台煤矿创意园(图4)。一方面，城市工业遗产得以保留；另一方面，依托工业文化形成的配套设施，为两侧房地产项目带来了后期运营的收益。最终场地内保留建筑主要包括：原西井储煤楼、洗煤楼、水塔(图5a)；东井主井架八一大井(图5b)；储煤仓、沉淀池(图5c)。

图4 徐州市贾汪区权台矿矿业用地更新利用现状Fig.4 Current situation of renewal and utilization of mining land in Quantai Mine,Jiawang District,Xuzhou City

图5 权台矿区保留的工业景观Fig.5 Industrial landscape reserved in Quantai mining area

3.4 产权政策下废弃矿井采矿用地再开发模式

从3 个典型案例的再开发模式可以看出，随着土地政策的演进，废弃矿井采矿用地再开发模式也发生了变化(表2)，首先是参与主体的变化，从政府、企业、到市场，形成一个参与主体多元化、市场参与程度逐渐增加的过程，这是政策对产权转移方式从“收储”到“协议出让”调整的结果；其次是再开发财务平衡方式的变化，从零散地块再开发，通过资本性投入获得“土地收益”，到通过整体功能规划，实现“运营收益”，再到多项目的动态平衡收益，体现出从单个环节到全过程的财务平衡模式演进。政策对再开发项目的奖励机制，拓展了财务的盈利模式渠道。

表2 徐州市采矿用地再开发模式Table 2 List of redevelopment modes of mining land in Xuzhou City

另一个值得关注的变化在于，随着再开发模式的多元化，财务平衡渠道动态化，使废弃采矿用地的工业遗产保护更加有保障。“净地”不是工业用地的唯一价值来源，“工业遗产”可能产生的经济价值将进一步获得社会的认同。从“权台矿”利用工业遗产进行城市公共服务配套设施改造的成果可以看出，工业遗产再利用后承担的功能价值也将转化为项目增值收益，为城市长期发展以文化为内涵的消费场景提供了持续的动力，让废弃矿井的再开发与城市的可持续发展更加同步。

未来废弃矿井采矿用地再开发可以结合产权政策的调试，选择不同的产权转移形式，形成以下再开发模式：

(1) 回购收储的公共产品模式。对于一些规模大、工业生产流线保留较为完好的地块，应以社会公共利益为开发导向。建议由政府主导再开发，由政府通过收储用地的方式取得开发权。这类项目后期运营的财务压力小，公共产品的开发可以最大程度地发挥其文化、社会价值，如博物馆、城市景观公园等。同时，由于该类项目在提高城市生活品质方面的贡献，对城市文化资本的积累也将在长期运营中发挥经济效益。

(2)市场流转的商业产品模式。对于一些区位条件较好，规模中等的地块，应以土地的经济效益为导向进行再开发。建议由市场、开发企业通过土地交易获得开发权。这类项目的财务平衡压力较大，为了在后期运营中使企业获得收益，政策应适当鼓励商业开发，如创意产业园、青年公寓等。同时，为了控制过度开发，政府也可以通过在出让条件中约定公共利益的方式保障开发强度。例如，对于通过建筑、场地改造来运营的商业项目，采用动态平衡的方式实现容积补偿；对于必须拆除建筑的用地，采用增加容积的方式就地平衡。

(3)自主改造的设施产品模式。对于一些和居民日常生活区较接近、地块规模较小的用地，尤其是一些工人社区用地，应以社会价值为导向进行再开发。在政府指导下，以原使用权人为主体，不改变用地性质，结合社区公共服务设施进行再开发。如社区影院、社区体育场、社区医院、社区花园等等。当然，这类模式的展开，尤其需要产权政策上的创新和保障。其所代表的采矿用地的社区化转型，有利于工业文明在居民的日常生活中得到延续，也是未来用地再开发的趋势。

总体而言，采矿用地的再开发仍需要产权政策的支持，在政策已经发挥其对采矿用地再开发项目的“规制型”作用的基础上，未来应进一步发挥政策的“引导型”作用，为再开发的模式多元化、收益保障提供更加完善的制度环境，尤其是从鼓励创新型产业配建、生活配套设施配件等方面为城市工业遗产的保护、公共利益保障，预留更大的政策空间。