王灿友 姜韩

关键词：数字政府;政策工具;LDA模型;政策文本

0引言

伴随以数字化、网络化、智能化为特征的现代信息技术飞速发展，深刻改变着社会公众生活方式，也潜移默化地拓展了政府治理新领域[1]。党的十九届四中全会指出：“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。通过对服务、治理、决策、运营等模式的技术赋能改善，数字政府建设为进一步缓解并解决公众教育、医疗卫生、就业创业、农业发展、贫困治理、气候变化、环境污染、公共安全、民生服务等面临的困境提供了丰富而可靠的选择[2-3]。因此，推进数字政府建设成为政府行政效率和履职水平的外在表现，更成为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

建设数字政府是基于信息时代背景下的政府变革回应，加强数字政府建设、完善数字政府治理体系已成为政府改革的主旋律之一[4]。当前，我国部分地方政府纷纷出台并公开数字政府建设政策文本。政策文本对政府未来若干年宏观规划进行了详细说明，对项目建设的基本原则、主要目标、发展主线、重要举措、措施保障等做出了详细说明，是一项结合国家到地方、全局到局部、宏观与微观的系统性工作。数字政府建设必然离不开政策的保障与引导，我国部分地方政府在近三年出台了相关数字政府政策，为相关的政策研究提供了丰富的资料来源。现有大多数研究未能结合政策文本进行深入分析，使一些重要经验知识不能得到开发利用。另外，政策文本中的内容大都为非结构化的文本数据，难以进行直观理解并获取全方位的政策信息。数字政府政策实施过程中面临的关键问题有待进一步探讨。基于此，本文首先搜集并整理已出台的关于数字政府建设的政策文本，借鉴政策工具理论并基于LatentDirichletAllocation（LDA）主题挖掘模型实现对政策文本内容分析。具体而言，主要研究问题为：（1）根据政策工具理论视角，我国现有关于数字政府建设的政策分布状态如何？（2）不同类型的政策工具下，其主题模型又有何差别与联系？（3）对于我国数字政府建设层面，如何进一步深化相关政策建议？

1文献综述

近两年，“数字政府”成为研究的一大热点，并呈现两类研究趋势。一类研究侧重论述数字政府触发的变革[2-3，5]、社会风险[6]，存在问题及成因[7-8]等。汪玉凯[5]提出数字政府建设可以实现政府结构由物理碎片化到虚拟空间整体性的转变、政府管理由封闭到开放的转变、政府内部治理由部门协调到整体协同的转变、政府运行由传统的手工作业到智能智慧的转变等。王谦等[6]围绕技术维度、组织维度、动态维度、知识管理维度、社会维度等方面分析了“数字政府”建设过程中存在的可能风险。当然，在数字政府建设中，难免存在业务规划不精准、事项标准不统一、数据资源难共享、地区发展不平衡、政企合作不到位等问题[3]，而破解这样的难题需要深刻理解数字政府建设的内涵与现有政府治理特征（科层体制、属地管理原则、条块分割、公私合作机制等），从而能够做出正确的归因并在此基础上提出相应的政府数字化转型路径[3]。

更多的研究侧重论述数字政府建设的实践推进[9-14]。英国、美国、韩国、澳大利亚、新加坡等国家已逐步实现从电子政务到智能政府的转型，数字政府建设处于领先水平[9]。英国政府陆续颁布了“UKDigitalStrategy”“GovernmentTransformationStrategy2017to2020”;美國政府于2012年也推出了关于“DigitalGovernment：Buildinga21stCenturyPlatformtoBetterServetheAmericanPeople”的政府数字化转型战略文件。此外，韩国、新加坡、澳大利亚等国家也成立专门机构并出台相应政策推进政府数字服务智能化，也为我国数字政府建设提供了良好的借鉴[9-10]。中国软件评测中心发布的《2019年中国数字政府服务能力评估总报告》显示，我国已有10个省级地方政府出台数字政府规划计划[2]。在政策研究方法，许多地方政府规范顶层设计、基层创新、技术支撑、氛围营造等方面措施与要求;在实践应用层面，“一云两端，三群四联”（一云：政务云;两端：PC端、移动端;三群：民众、企业、政府;四联：省、市、县、乡四级联动）的数字政府建设模式已逐渐凸显。围绕公共服务、社会治理、决策支持、示范应用等方面，涌现出一大批优秀示范：如聚焦公共服务便民化的上海政务“一网通办”“闽政通”APP;聚焦社会治理精准化的平安青岛·视频云解析中心、浙江省风险预警系统;聚焦决策支持的北京市升级版“智慧园区”、山东省财政大数据平台等。

综上所述，目前数字政府政策文献研究集中在数字政府建设触发的变革成效和数字政府建设的实践探索领域[15-17]。然而，数字政府作为数字技术与政府治理融合下的新发展模式，对其政策文本进行系统化、针对性分析的研究相对较少。一方面，对于我国数字政府政策体系以及我国数字政府建设缺乏良好政策指导背后存在的问题鲜有描述;另一方面，未能针对现有的政策文本进行系统分析与深入挖掘。因此，本文聚焦我国数字政府建设过程中的政策文本，通过政策工具方法对我国省级政府层面出台的数字政府政策文本进行分类解析，在分类的基础上进一步采取LDA主题模型对各类型下的政策主题进行构建;最后将政策工具使用与LDA主题模型分析结果合理关联，以提出数字政府建设的政策建议，建立科学完善的数字政府政策指引。

2研究框架、方法与模型

2.1研究框架

依据本文研究问题，遵循研究框架，其基本研究框架包括四个过程：（1）样本数据收集;（2）政策工具理论分析;（3）主题模型挖掘;（4）政策建议提出。各部分研究过程、主要内容、逻辑关系见图1。

2.2研究过程与方法

2.2.1样本数据收集

通过政府门户网站，检索数字政府相关政策文本，根据上述章节围绕数字政府的定义，本文检索省级政府层面（包括直辖市）的有关数字政府的现行政策。为保证数据来源准确，遵循以下原则进行数据收集：①标题中包含“数字政府”“政府数字化”“政府数字化转型”等关键词;②标题中不含上述关键词，但政策内容与数字政府密切相关，比如“互联网+政务”“数字+省份（名称）”等;③政策文本类型为法律法规、战略、规划、纲要、指导意见、指南、行动计划、方案、通知、公告、办法、条例等，会议记录、会议要点、总结报告、工作要点、新闻报道等文件不纳入研究范畴。最终收集到13个省份数据，如表1所示。

2.2.2政策工具理论

政策工具，即实现政策目标的手段[18-19]。很多学者根据不同划分依据对政策工具进行了针对性分类。比较典型有：Howlett等[18]根据政府介入公共物品与服务提供的程度，提出了基于强制型、混合型、自愿型三种政策工具。Rothwell等[19]提出了基于供给侧、需求侧、环境侧的政策分类工具，被研究者广泛应用于新能源汽车产业发展政策[20]、低碳政策[21]、政府数据开放政策[22]、大数据政策[23]等多个领域的政策文本分析。

值得注意的是，由于政策研究涉及的主题范畴及其治理风格迥异，政策工具的选择并未形成一套严格的规则体系用以指导与遵循，甚至部分学者将不同类型的政策工具类型进行了重新组合与多维化架构。不同的政策工具对于不同政策分析的影响也存在差异，因此采用合理的分析框架是研究具有解释力度的前提。借鉴已有研究[19-23]，本文采用Rothwell和Zegveld的分类模型。该方法包括：（1）供给侧的政策工具。表现为政策对于数字政府建设与发展的推动力，即通过对人才、资金、基础设施、信息等要素直接加大供给投入力度。具体措施涵盖：人才培养与激励、科技资金与技术支持、基础支撑与制度保障、数据共享与管理等方面。（2）需求侧的政策工具。表现为政策对于数字政府建设与发展的拉力，即通过政府采购、创建示范工程、服务外包等形式降低数字政府发展的市场障碍。具体措施涵盖：政府采购、创建示范应用、对外承包、价格补贴、决策支持等。（3）环境侧的政策工具。表现为政策对数字政府建设与发展环境的影响力，即通过合理设置财务金融、法规管制、税收制度等环境因素以促进数字政府建设发展。具体措施涵盖：法规管制、目标规划、金融支持、对接协同等。各具体措施的具体阐述如表2所示。

2.2.3LDA模型

LDA（LatentDirichletAllocation）主题模型是一种经典的无监督学习方法，也是主题建模常用算法之一。它的核心算法基于两个基本原则：（1）每篇文档都由若干主题生成;（2）每个主题则都由若干个词生成。基于上述原则，LDA方法将词、主题、文档结合在一起，构成一个三层贝叶斯概率模型[24]，詳见图2。

其中：方框字母K代表主题个数;N代表文档的单词数;M表示分析文档的个数;而α为每篇文档的主题分布（先验狄利克雷分布）参数，是一个K维向量;θi代表文档i的主题分布;zij代表文档i中第j个单词的主题编号，服从多项式分布;wij表示特定的单词，服从多项式分布;β代表每个主题的单词分布（先验狄利克雷分布）参数;φij代表主题zij的单词分布。

具体应用时，首先依据上述政策工具理论视角整理的三种类型政策文本作为初步语料库，而后去除与研究无关的空格、数字、词语（比如：省，浙江省，山东省这样的字眼）等，并进行停用词处理，再运用jiebaR分词工具对文本进行分词处理;继而，计算核心词汇和核心词组，得出不同类型的政策工具下的高频词汇并绘制相应云图;最后，构建LDA模型参数并计算每种类型下的主题强度分布。整个文本挖掘过程基于R语言实现的，并将RStudio作为政策文本预处理和LDA主题建模的开发工具。

3结果分析

3.1政策工具运用分析

3.1.1基于政策工具的总体分析

根据对上述政策文本进行编码分析，最终汇总结果如图3。可以看出，近些年，我国省级地方政府出台的数字政府政策兼顾了需求侧、供给侧、环境侧三种政策工具，三种类型的政策工具分布较为均衡。其中，需求侧占比36.78%，供给侧占比31.31%，环境侧占比31.91%。整体而言，我国省级地方政府围绕政策示范应用、政策推力支持、政策环境保障等三方面对数据政府建设给予了较为均衡的重视程度。

3.1.2不同类型政策工具的维度分析

不同类型政策工具维度下，其应用政策类型的占比如图4～6所示。

从图4可以看出，政府应用供给侧政策工具的次数依次为基础支撑与制度保障（59.61%）、数据共享与管理（16.23%）、科技资金与技术支持（15.18%）、人才培养与激励（8.98%）。其中，基础支撑与制度保障的占比最大，说明我国一方面对于数字政府建设的基建问题非常重视;另一方面，地方政府也出台了相应的保障措施，为数字政府建设及发展强化了坚实的制度保障。可以看出，数字政府的基础设施建设是数字政府建设的基石，而相关的制度保障措施则促进政务运行、企业服务、行业管理等相关资源的有效配置[25-26]。相比之下，数据共享与管理（16.23%）与科技资金与技术支持（15.18%）则处于劣势地位，政府需更进一步细化数据资源体系中的管理工作。尤其是，人才资源是推进数字政府的关键要素，而相关的人才培养与激励（8.98%）措施体现较少，应引起政府的足够关注。

对于需求侧维度而言（图5），决策支持（38.14%）、创建示范应用（33.08%）、公共服务（24.37%）是最主要使用的三种政策工具。从这三种种类可以看出，我国地方政府正积极主动地以需求的方式拉动数字政府发展。显然，数字政府的建设有利于政府领导及行政人员提高工作效率，能够充分利用空间数据、互联网数据、多领域行业数据全面发挥政府公共治理方面的决策能力，而这反过来也能进一步加强数字政府建设的决心。当然，通过在应急、消防、气象、交通、城管等层面创建示范应用工程，及围绕城乡公共设施建设、教育、科技、文化、卫生、体育、养老、社区、旅游、脱贫等方面实施一体化、便捷化、智能化的公共服务与管理，则可有力拉动数字政府建设。然而，对外承包（2.99%）、政府采购（1.42%）政策措施极为单薄（价格补贴甚至呈现出0%的尴尬局面），可考虑在后续出台的政策文本中加强。政府在未来的规划中可考虑充分利用外包政策，不仅可有效解决相关技术及管理问题，也可提升民众对于数字政府建设永葆积极性，使公民、企业、政府共同参与并受惠于数字政府的建设与发展。

对于环境侧政策工具应用（图6），法规管制（36.93%）摆在了首要的位置，体现出地方政府在数字政府建设中构建制度健全规范的网络安全保障决心。除此之外，对于数字政府建设过程中的整体目标规划（32.57%）设立、部门流程（包括业务、数据等）对接协同（29.08%）联动体系构筑，政府也较为重视。一方面，政府特别强化宏观层次上的目标规划，以此指导“数字政府”建设的总体架构（管理架构、业务架构、技术架构）及其细化的指标任务分解工作;另一方面，在总体框架的架构下，构建数据无缝流动、流程持续优化、线上线下融合的业务协同联动体系对于数字政府建设也至关重要。然而，金融支持（1.41%）的措施却极为单薄，若没有金融和财政方面的有利环境，多数的企业主体介入数字政府建设较为困难，政府需要在金融支持层面提出针对性措施。

综上，我国地方政府出台的数字政府建设的政策在政策工具分布上呈现较为均衡的整体态势，有利于为数字政府的建设与发展提供全方位支持。但在具体设计时，各部分政策工具的差异性仍较为显著（尤其是需求侧的价格补贴、对外承包、政府采购;环境侧的金融支持的提出缺乏详细的针对性措施），尤其在政企合作层面体现不明显。政策工具的使用需进一步强化措施全面性、针对性，并且要紧密结合政策多主体特征，以构造政府的数字政府战略发展和整体布局。

3.2LDA模型分析

依赖于上述政策工具视角分类，本文在进行LDA模型分析之前，绘制了三种不同类型政策工具视角下的词云图（图7）。图7比较直观地展示了重要的词频信息，图中字体越大表明该词语被提及的次数越多，从而帮助人们快速获取重要信息，把握政策文本内容重点。从三副子图中，明显可以看到，除了数字、建设、平台、数据、政府、服务等公共属性单词外，不同类型政策工具的聚焦点分别为：（1）保障、制度、支撑、资源等：（2）决策、信息、公共服务、治理等;（3）协同、标准、目标、统一、体系等。据此，可以大概了解各地方政府关心的问题，从而为地方政府进一步制定相关政策提供决策依据和方向。

主题个数确定是LDA模型重点与难点。在主题建模环节，本文采用Gibbs采样技术，基于对数似然（Loglikelihood）与复杂度（Perplexity）两个参数判断主题数量，并将LDA模型的两个超参数设置为α=0.10，β=0.02，迭代次数为5000[27]。经检验，各个政策工具下主题个数最优均为6个，每个主题词的累计隶属概率、其常见的关键主题词（取前8个主题词）见表3所示。

从主题词分布，可以清晰了解到现阶段的政策主要围绕各种手段进行展开。如表3所示，供给侧政策工具中，Topic-G3是数字政府建设最为关注主题，表现为政府在数字政府建设中建立健全相应的制度管理办法，而Topic-G2则反映出政府加快完善基础设施体系。值得注意的是，Topic-G4、Topic-G5、Topic-G6均出现了“平台”关键主题词，一方面印证了平台思维在数字政府建设中的关键作用，另一方面也体现了平台治理措施的落实重点要围绕供给侧政策展开[28]。结合供给侧的其他主题，可以得出，在供给侧方面，数字政府建设的政策逻辑为：政府以建设统一数字服务平台为中介，注重支撑平台应用的基础设施体系建设与完善治理过程中的制度保障，尤其是重点建立并完善数据采集、共享、开放、维护、管理长效机制。

而在需求侧政策工具中，对数字政府建设的政策着力点体现在两个主题：Topic-X4与Topic-X6。进一步分析可以得出，数字政府建设实质是建设服务型政府，手段在于实现经济决策科学化，目标在于实现社会治理精准化与公共服务便民化。而Topic-X4主要体现数字政府建设为政府人员提供更多的决策支持，从而实现社会治理的精准化;而Topic-X6主要体现数字政府建设描述的愿景，即达到什么目标类型下的“公共服务便民化”。结合需求侧的其他主题，可以得出，在需求侧方面，数字政府建设的政策逻辑为：政府以创建示范应用为龙头，数字化服务（侧重公共服务）与数字化治理（侧重社会治理）是实现数字政务应用的两翼，在公民“看得着”（门户层）及“看不到”（应用层）两方面实现惠民服务。

同样，对于环境侧政策而言，Topic-H6与Topic-H3是占比最大的两个主题，而在这两个主题下，“政务、标准、统一”主题词出现了交叉重叠现象，说明数字政府建设过程中强化“资源整合，标准统一”与“部门协同，全面推进”的重要性。一方面，数字政府建设要坚持标准化思想，积极制定标准体系并统筹布局标准化工作思路;另一方面，也全面协同、整合各级政府部门已有政务业务系统，利用标准化协同思路破除“数据孤岛”，实现政务业务与数组资源的互联互通。同样，在环境侧方面，数字政府建设的政策逻辑为：数字政府树立“战略设计一张图”与“资源布局一盘棋”的发展思想，通过构建数据链，并与数字政府技术与保障架构体系交织在一起，围绕标准化思想部署数据传播链（基础设施、数据服务层、应用支撑、应用层、门户层），真正实现数据跨层级、跨地域、跨系統、跨部门、跨业务的共同维护和利用，为数字政府建设提供重要支撑。

此外，根据文档-主题（document-topic）分布，绘制了13个省级政府层面文档（document）与主题（topic）之间的联系（表4）。表中概率值的含义为该主题在某篇文档上的分布概率。该值反映了该主题对此文档的重要程度，值越大，表明文档被主题定义的程度越大。从表4可以看出，相较于其他省份，福建、广东、山东、浙江、湖北等省份在各个政策工具下涵盖的概率值差异性并不明显，说明这几个省份在出台相关政策文本系统性、全面性较强。而其他省份更为侧重电子政务或数字政府基础建设层面，比如北京更为注重数据平台或中心建设，贵州则更为看重数字政府技术支撑作用。

4数字政府建设政策建议

（1）促进政策工具结构合理。由于我国数字政府仍然处于初步建立阶段，任何政策措施的运用都处于“摸着石头过河”的尝试阶段，要立足实际情况，兼顾供给型、环境型、需求型三类基本政策工具，促使三者在建设应用中平衡使用，建立合理的结构，降低可能存在的机会成本。不要过分依靠基础保障只着眼于打牢基础设施和平台基础，还应该着力增加人才培养、资金与技术投入等工具的使用，鼓励政府与企业、高校、研究机构合作共同培养满足数字政府建设需求的人才，建立人才培养基地，多种要素共同发挥作用推动数字政府建设。合理增加环境型政策工具的使用强度，不仅仅要营造合适的氛围打破各种障碍还要积极拓宽渠道，吸引社会资源参与到数字政府建设中。尤其在金融服务和税收优惠等政策工具的使用频次上，要重视他们对于数字政府建设的激励和调节作用，要建立长效机制，吸引更多的社会组织与企业参与到政策执行过程中。提高需求型政策工具的使用比重，积极利用服务外包、政府采购及相应的政策工具组合来调节市场需求，突显需求型政策工具对数字政府建设的拉动和稳定作用。

（2）增强政策工具的可操作性。就目前所发布的政策文件，指导性类型居多的情况下，导致实际执行力不强，应多侧重于在后续发布一些可操作性政策文本作为补充。数字政府建设应当确定归口管理部门，促使不同的部门能够根据指导性文件确定的长期建设目标进行细致的建設步骤说明。同时从以下几个方面增强其操作性：推动居民参与公共决策，由于居民是数字政府建设的最直接受益者，也是最大体量的利益相关者，通过居民参与政策决策，能够筛选出哪些政策工具是接受度高、易于实施的;明晰数字政府建设政策中某些制度规定的边界和范围，由于文本制度设计可能存在着模糊表达，使得政策主题在执行过程中出现理解偏差。只有通过进一步的划分和明确，才能够使得不同的部门及时履行职责，担起责任;增强对实际建设工作的监督工作，建立准确、高效的考核评价体系的同时，为避免“表格评估”，掩盖真实政策执行情况，可以成立专门的工作小组等实地调研考察情况，从而加强对于实际操作情况的监督。

（3）切实完善相关要素。通过分析13份政策文本可以发现，政府为了完善数字政府建设提出了多元化的政策措施，但是在推动数字政府建设的多元化主体和创造性变革等方面做得还不够。仅仅是对于如何建设平台等做出规定并没有提出相应的建议，很多政府部门在监督保障中仅仅提及建立制度体系，而没有切实的明确主体，忽略了数字政府建设的紧迫性和重要性。从主体角度来说政府应该积极引导社会力量参与数字政府建设，当前政策中涉及到社会组织、家庭与社区的政策工具较少，社会力量参与数字政府建设的积极性和重要作用并没有得到有效发挥，这些都应是在更大范围更深层次建设数字政府要考虑的问题。

（4）强化政策主体协同观念。政策制定并不是一蹴而就的也不是由某个单一政策主体决定的，在数字政府建设政策的制定和后续的修订上加强不同部门之间的沟通与合作是必要的。以往在制定诸如贯彻落实人口统计等传统型政策时会习惯性按照职责、能力、层级的大小将任务进行条条块块的分割，使得不同部门能清晰明了地完成归属于自己的部分。但数字政府建设是一项特殊的系统工程，“烟囱林立”的情况不利于其整合资源，发挥最优效用，所以在政策制定时就要积极促进各政策主体间加强沟通合作，尽量保持整体建设步伐相对统一。同时，政策制定主体应具备前瞻性的大局观，设想建设的机遇、风险和挑战，在推出新政策的同时要审视之前的政策：有没有被切实执行，产生了怎样的政策效果，得到了哪些反馈意见。在此基础上，保持政策的“一脉相承”，并积极推动一些政策创新在其他部门、领域、地区的推广应用。

5结语

本文基于政策工具视角，对近三年以来省级政府层面出台的数字政府政策文本进行了深入分析，首先通过政策工具视角解析发现：我国地方政府出台的数字政府建设的政策在政策工具分布上呈现较为均衡的整体态势，但在具体设计时，需求侧的价格补贴、对外承包、政府采购，环境侧的金融支持等政策工具较为匮乏，尤其在政企合作层面体现不明显。同时，在此基础上，通过对不同类型政策工具下的LDA主题模型深入挖掘，对数字政府政策进行了深入挖掘与逻辑分析，提出了每种政策工具类型下的数字政府建设的政策逻辑，并对省级差异进行了说明。最后，结合上述两部分研究结论，围绕促进政策工具结构合理、增强政策工具的可操作性、切实完善相关要素、强化政策主体协同观念等四方面提出了针对性政策建议，以期能够丰富和深化数字政府研究领域的视角和方法，并为相关建设政策的完善与实施提供优化建议。