郭南芸 夏江月

（广西大学 经济学院，广西 南宁 530004）

1994 年我国进行的分税制改革，使地方政府对中央财政转移支付的依赖性增强。亚洲金融危机后，为提高地方政府建设积极性，促进经济增长，中央逐渐以项目形式向地方进行转移支付，成为财政支出的重要方式。由中央各主要部门设立各类专项资金，地方各级申报，形成了统合中央到地方各级关系，覆盖各领域的项目制模式。

项目制对中国经济社会带来了广泛影响。中国经济高速增长的过程，也是产业结构持续升级和项目制不断深化的时期。一方面项目制是中央政府实施重大政策的重要工具，通过专项转移支付激励地方政府，有助于重大产业政策的实施并推动产业结构升级；另一方面，项目制也会引发各地之间的项目竞争，造成资源分配不均与浪费，滋生腐败，进而阻碍产业结构升级。那么，项目制究竟会对产业结构升级产生怎样的影响，需要进一步论证。采用1998—2016 年中国30 个省（市、自治区）面板数据，在研究项目制对产业结构升级影响的基础上，从经济开放、科技创新和制度质量三个方面探讨对项目制效果的影响，为客观认识项目制对产业结构升级的作用提供了证据支持。

一、文献综述

现有文献对项目制的研究非常丰富。在定性研究上，众多学者从项目制的形态、制度逻辑、基层运作机制、实践效果、存在问题及破解方法等方面展开研究。在定量研究上，主要探讨项目制对经济发展的影响效应。郑世林、周黎安分析了高技术产业重大专项对企业自主创新的影响，发现项目制对企业自主创新产出有显著促进，并且对那些存在融资约束的中小民营企业的促进效果更好。郑世林、应珊珊研究认为，项目制对地区经济增长的促进作用主要是通过扩大固定资产投资来发挥的，但也会带来地方财政支出缺口增加、城乡收入差距拉大的负面影响。冀云阳、付文林基于反映中央和地方关系的动态博弈模型，认为项目制激励了地方政府的公共投资，同时专项补助会带来地方预算软约束，进而扩大了地方政府的债务规模。

当前文献在项目制形成、运行机制等方面有较多研究，以项目化方式来进行引导资源流向和推动产业政策实施，理应会影响产业结构升级。同时，由于项目制本质上是政府对资源配置的干预，因此，其对产业结构升级是正向促进还是负向抑制，有待深入研究。

二、理论分析

（一）基础性理论假说

分税制改革后，项目制在中央对地方的治理上发挥了重要作用。一方面，中国制造业的低成本优势正逐渐减弱，需要向资本技术密集型产业转型。根据中央制定的相关产业政策建立各种专项“项目”，通过逐级下放政策资金以引导地方政府积极贯彻国家产业政策，可以发挥政府对经济的引导作用，推进产业结构走向高技术化、提高产业附加值。另一方面，一些重点科技攻关计划等项目，集中了许多创新资源，在实施中再辅之于财政补贴，可以在较大程度上降低各类风险，从而增强企业创新的积极性，提升劳动生产率，实现要素从低效率部门流向高效率部门，带动产业结构从低水平向高水平状态演进。此外，一些特定新兴产业的重大建设，可以依托基建的配套，逐步构建密切的上下游产业网络，从而有利于产业链的延伸和发展。

提出假说1：项目制有利于促进产业结构升级。

（二）拓展性理论假说

1.经济开放度对项目制效果的影响

首先，一国经济开放通过国际贸易与投资引发产业转移，影响到该地区的产业政策制定；中央或地方政府为促进相关产业，需要通过技术或产业建设专项来给予支持，由此影响项目选择。

其次，对外开放促进了国内外企业交流合作，有利于各类项目技术和管理水平的提高，加快产业结构升级步伐。

第三，经济开放程度越高，越能促使市场规范运行，越有利于各地企业通过公平竞争获取项目。项目制下的各类项目主要以申请或招投标的形式由企业承接下来，这实质上是财政资源的市场化配置，发挥了市场资源配置的作用。因此随着经济开放程度提高，市场资源配置的作用就越能充分发挥，越有利于促进产业结构升级。

提出假说2：项目制对产业结构升级的作用，受到经济开放程度的影响，经济开放程度提高，将增强项目制对产业结构升级的作用。

2.科技创新对项目制效果的影响

科技创新作为产业升级的内在驱动力，通过改变供需结构，加速资源在产业间流动，拉伸并扩大产业链的长度和宽度，最终推动产业升级。项目制与科技创新联系密切，一方面，各类项目成为了科技与产业发展的桥梁，科技创新为解决项目建设中的关键难题提供科技支撑，有助于推动诸如产业改造、新兴产业建设等项目更好实施，实现产业链纵深发展。另一方面，通过建立重大科技创新攻关项目，利用信贷政策并配以财政补贴等具体手段，可以较大程度减少企业及相关研究机构在技术研发中的风险，推动产业内部技术创新以及高技术产业发展，实现产业结构升级。

提出假说3：项目制对产业结构升级的作用，受到科技创新的影响，科技创新越强，越能强化项目制对产业结构升级的作用。

3.制度质量对项目制效果的影响

制度质量引导着要素从制度环境差的地区流向制度环境好的地区，对地区产业演化方向及上下游关联产业的发展产生影响。随着中央对地方政府财政资金转移的项目化，各地间的项目竞争日趋激烈。在制度环境不好、项目制运行不透明的情况下，容易滋生腐败，产生财政资源错配，并导致项目同质化，不利于产业结构升级。提高制度质量，提高政府行政效率和工作透明度，有利于保证项目制实施过程中各项财政专项资金及配套政策得到落实。同时，制度质量越高，可以有效降低非生产性交易成本，提升市场资源配置效率，从而更好地推动产业结构升级。

提出假说4：项目制对产业结构升级的作用，受制度质量的影响，制度质量越好的地区，越能强化项目制对产业结构升级的作用。

三、计量模型设定与变量说明

（一）模型设定与变量

根据前面的理论分析，构建如下基本模型：

2.解释变量：项目制发挥作用的基本途径是通过政府财政转移支付。借鉴吴进进等的研究，以人均中央净转移支付（Lnnet）作为项目制的代理变量。人均中央净转移支付=（中央补助收入-上解中央支出）/常住人口。

3.控制变量：包括人力资本（HC），用各省（市、自治区）人口数与人均受教育年限的乘积衡量；人口自然增长率（PG），用各省（市、自治区）人口自然增长率衡量；交通发展水平（INF）；用各省（市、自治区）人均铁路营业里程衡量；城镇化水平（UR），用城镇就业人口占本省（市、自治区）总人口的比重衡量；外资参与度（FDI），用各地实际利用外资额与各地固定资产投资总额的比重衡量。

（二）数据与描述性统计

基于数据可得性，选择1998—2016 年中国30 个省（市、自治区）的面板数据进行检验，西藏因数据不足而舍弃。数据来自《中国统计年鉴》《中国检察年鉴》《中国财政年鉴》及EPS 数据平台，个别缺失数据采用插值法补充。

表1 描述性统计

四、实证结果与分析

（一）基准回归分析

表2 列（1）-（2）报告了基准回归结果。根据列（1），项目制对产业结构升级的估计系数为0.436，在1%的水平下显著。列（2）在加入控制变量后，项目制对产业结构升级的估计系数为0.22，依旧具有显著的正向影响。说明项目制能够显著推动产业结构升级。这主要在于中国一直以来将经济发展放在首位，不断通过产业结构调整现实产业协调发展，推动产业结构从劳动密集型为主向资本、技术密集型为主转型，由低水平状态向高水平状态升级演变，验证了假说1。

表2 基准回归与稳健性检验

* p ＜0.1,** p ＜ 0.05,*** p ＜ 0.01，括号中为标准误

在控制变量上，人力资本（HC）、交通发展水平（INF）、人口自然增长率（PG）、城镇化水平（UR）均对产业结构升级有显著正向影响。外资参与度（FDI）则抑制了产业结构升级，原因在于，外商投资虽然会给东道国带来技术“溢出效应”，但由于跨国投资在技术上的限制，使得中国在国际产业分工体系中整体上处于低附加值的制造环节，容易形成低附加值的“结构僵化”，从而抑制产业结构升级。

（二）稳健性检验

首先，借鉴汪德华、李琼（2018）的研究，将“项目支出占一般公共预算支出比重”（PROS）项目制代理变量进行稳健性检验。其中，项目支出=一般公共预算支出-基本支出，基本支出数据来源于《中国会计年鉴》，由于2005 年以前数据不全，本部分稳健性检验时间范围为2005 年-2016 年。

其次，借鉴郑世林和应珊珊（2017），冀云阳和付文林（2018）的研究，将人均专项转移支付（ZXF）作为项目制代理变量。因为中央对地方专项转移支付，更侧重于落实中央的政策规划，其“项目制”特征显著。由于统计年鉴中该数据只到2009 年，因此，本部分稳健性检验时间范围为1998—2009 年。

表2 列（3）-（6）汇报了稳健性检验的回归结果，可知项目制仍然在1%的统计水平上显著促进产业结构升级，同时大部分控制变量的显著性和符号未发生较大改变，说明结果具有稳健性。

（三）基于经济开放度、科技创新与制度质量的拓展性检验

接下来分别考察经济开放度、科技创新、制度质量在项目制对产业结构升级中的效应，构建如下三个模型：

表3 汇报了检验结果，第（1）列显示项目制与经济开放度的交互项系数显著为正，说明经济开放度越高，项目制对产业结构升级的促进效果越强。开放的经济环境下，以市场化形式运行的项目制，促进了资源配置效率的提高。在国际经济合作环境下，项目建设有利于进一步推动国内外企业的技术合作，提高日益嵌入国际产业链分工体系中的本国产业技术水平，从而实现本国产业在国际价值链分工地位中的提升，支持了假说2。

表3 经济开放度、科技创新与制度质量的拓展性检验

第（2）列引入了项目制与科技创新的交互项，结果显示交互项系数显著为正，说明科技创新水平的提高，会强化项目制对产业结构升级的推动作用。科技的进步，能显著推动生产效率和产品更新换代，起到加速项目建设的作用，促进新兴产业和产业链的延伸发展，从而推进产业结构升级，支持了假说3。第（3）列引入了项目制与制度质量的交互项，结果表明制度质量显著影响产业结构升级。本文采用的是腐败率衡量制度质量，此为反向指标，腐败率和项目制的交互项为负，说明腐败率越低，制度质量越好，会强化项目制对产业结构升级的推动作用，支持了假说4。

五、结论与建议

基于中国1998—2016 年30 个省（市、自治区）面板数据，讨论了项目制对产业结构升级的作用，以及经济开放度、科技创新和制度质量在项目制对产业结构升级作用中的效应。研究结论显示：

1.项目制能显著促进产业结构升级，更换变量后的稳健性检验进一步支持了此结果。

2.经济开放度、科技创新和制度质量均会强化项目制对产业结构升级的促进作用。为更有效地发挥项目制作用，提出下列建议：

第一，完善项目制运行机制。一是完善项目制的监管机制，提高项目制在实践中的运行效率。二是优化财政资源在地区间的配置，既提升发达地区产业现代化水平，又增强欠发达地区产业基础，更好地发挥项目制对地区产业发展的促进作用。

第二，进一步对外开放，提升科技创新水平，推动产业结构升级。一是政府应立足于产业结构转型的目标，提高对外开放水平，吸引更多优质要素进来，实现产业高质量发展。二是利用好科技创新的技术优势，积极为科技创新的产学研合作构建渠道，并提供专项资金支持，提高创新能力与创新效率，共同推动新旧产业更替，带动产业结构升级。

第三，积极建设服务型政府，为产业结构升级营造完善的制度环境。一是发挥好市场对资源配置的决定性作用，以项目制为载体，发挥市场“优胜劣汰”的机制，引导企业技术改造和向新兴领域转型，将专项资金真正落实到推动产业结构升级的新兴产业发展上。二是提高政府部门服务意识，建立科学合理的项目分配、运行、监督机制，营造公平公正的制度环境和发展环境，发挥好政府对产业结构转型的服务功能。