〔摘要〕 随着我国人口老龄化程度的不断加深，持续增长的养老需求和政府政策红利的不断释放激发了我国养老产业发展的动力和活力。目前，我国养老产业尚处于起步阶段，面临着有效供给不足、消费市场有效需求不足、监管体系不完善、专业人才缺乏等问题。为此，要通过提升养老产业供给能力、培育养老服务消费市场、完善养老产业监管体系、加强养老产业人才队伍建设等举措来优化养老产业发展路径，实现养老产业的高质量发展。

〔关键词〕 人口老龄化;养老产业;养老需求;银发经济

〔中图分类号〕F269.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）02-0059-04

据国家统计局公布的数据显示，截至2021年底，全国60岁及以上老年人口26 736万人，占总人口的18.9%，其中65岁及以上人口为20 056万人，占14.2%;60岁及以上人口和65岁及以上人口比重分别比2020年上升0.2和0.7个百分点 〔1〕。在我国人口老龄化程度进一步加深的背景下，2021年11月，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出，要积极培育银发经济，发展养老产业。因此，如何发展壮大养老产业，将我国人口老龄化压力转化为经济社会发展的新动力是我们当前面临的一个现实课题。

一、我国养老产业发展现状

（一）养老服务供给不断增加

2020年，中央财政专门下达了9.93亿元用于继续支持开展居家和社区养老服务改革试点，鼓励试点地区扶持社会力量提供居家和社区养老服务、支持养老机构向居家和社区提供延伸服务等。据国家卫生健康委老龄健康司发布的数据显示，截至2020年底，全国共有各类养老机构和设施32.9万个，养老床位合计821.0万张，比上年增加5.9%，每千名老年人拥有养老床位31.1张〔2〕。其中注册登记的养老机构3.8万个，比上年增加11.0%，床位488.2万张，比上年增加11.3%;社区养老照料机构和设施29.1万个，社区养老服务床位332.8万张。这充分证明我国养老服务供给呈整体增长趋势〔2〕。

（二）养老产业政策导向明确

自2000年我国进入老龄化社会以来，党中央、国务院一直高度重视人口老龄化应对工作，陆续出台了一系列扶持和推动养老产业发展的政策，为养老产业的健康快速发展指明了方向。如2000年，中共中央《关于加强老龄工作的决定》的出台使养老产业的政策法规和服务体系框架初步形成。2011年，国务院办公厅发布的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》则将社会养老服务体系的建设纳入国家专项规划范围。2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》强调，要健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，多渠道、多领域扩大适老产品和服务供给，提升产品和服务质量。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》指出，要强化老龄工作保障。2022年2月，国家卫生健康委、财政部等15部委在《关于印发“十四五”健康老龄化规划的通知》中提出，要协同推进健康中国战略和积极应对人口老龄化国家战略，不断满足老年人健康需求，稳步提升老年人健康水平。以上这些政策规划为养老产业的健康快速发展提供了良好的政策环境，进一步明晰了养老产业的发展方向。

（三）智慧健康养老产业发展迅速

随着互联网的快速发展和智能设备的广泛使用，融合物联网、云计算、大数据、智能硬件等新一代信息技术的智慧健康养老产业成为养老产业的一种新业态。智慧健康养老产业主要是通过建立信息平台收集老年人日常生活及健康数据，并基于大数据的分析，对老年人的不同健康需求实行精准匹配，对现有的养老资源进行最优化配置。目前，智慧健康养老产业已形成包括医疗健康电子产品制造、平台搭建、服务运营等在内的产业链，有效提升了我国智慧健康养老服务供给水平。据相关统计测算，2019年我国智慧健康养老产业规模近3.2万亿元，近3年复合增长率超过18%，预计到2025年产业规模将达到8.3万亿元。

（四）“医养结合”成为健康养老新模式

随着养老观念的转变和生活水平的提高，老龄群体开始更加关注疾病治疗和身心健康等问题，目前医疗和养老已经成为其最需要的服务。目前“医养结合”的健康养老新模式主要有以下三种：一是在医院内部直接设立养老机构，即通过完善相关设施和配备护理人员，在医疗机构内部新建专業养老机构;二是在规模较大的养老机构中建立医疗机构，即通过增加医疗服务，实行养老为主、医疗为辅的养老机构运转模式;三是医疗和养老并重发展的模式，主要是一些新建立的养老机构通过同步配套建立综合医院，形成以医促养、以养助医的运营模式。

二、制约我国养老产业发展的因素分析

（一）养老产业有效供给不足

第一，区域供给不足。一是东部和沿海等发达地区养老产业发展较快，其养老产业的数量和质量都有着十分明显的优势，可以提供种类丰富多样的养老服务。而中西部等欠发达地区养老产业则相对发展缓慢，其养老机构数量不足和质量不高，导致养老服务产品单一和使用率低，无法满足庞大的养老需求。二是城市养老机构虽然数量较多，但是由于老龄群体密集，排队入住人数众多，经常出现一床难求的局面，导致有效供给不足。而城郊地区和乡镇地区的养老机构由于地理位置不佳、配套设施不够完善，导致老龄群体入住率较低，造成了养老资源的浪费。

第二，公办养老机构供给不足。公办养老机构属于社会福利机构，政府给予了一定的资金补贴，收费相比民办养老机构较为便宜，符合老龄群体生活节俭的特点。另外，公办养老机构选址一般位于市区内，交通出行便捷，生活配套设施完善，也符合老年人的心理预期。除了考虑价格、出行等因素外，养老机构护理人员的服务水平也是老龄群体选择养老机构的主要因素，公办养老机构的护理人员大都接受过专门的培训，有着较高的服务水平，得到了老年人群的认可。近几年，公办养老机构已经成为老龄群体的首要选择，有效供给不足成为亟需解决的难题。

第三，社会资本投资民办养老产业积极性不高。一方面，养老产业属于微利行业，而且社会资本投入的资金需要较长周期才能盈利。另一方面，民办养老产业在我国尚处于起步阶段，其市场化发展方面条件尚不充分，社会资本目前还面临一系列制度和政策方面的问题。以上两方面的原因制约了社会资本投资养老产业的积极性。

（二）养老产业消费市场有效需求不足

一方面，传统养老观念的制约。一是老龄群体由于受传统“养儿防老”观念的影响，大多数人都会选择家庭养老，而不是去专业的养老机构进行养老，这就大大降低了老年人对养老机构的有效需求。二是老龄群体大都有着勤俭持家的生活习惯，不愿意去购买多样化的养老服务产品，从而导致了其消费水平较低。三是虽然家庭养老的功能正在不断弱化，但是一些受传统孝道观念影响的子女认为把父母送到养老机构即意味着不孝，担心社会舆论的指责，仍坚持家庭养老。

另一方面，收入水平整体低下。一是老龄群体整体收入水平不高，一些老年人的消费主要依靠的是退休工资，在满足自己基本生活需要之后，已没有多余的钱去满足更高层次的养老需求。二是农村地区为数众多的老龄群体本就没有养老金，而现行的农村养老保险所能提供的社会保障水平有限，严重制约了农村老龄群体的养老消费需求。三是一些老龄群体具有强烈的储蓄欲望，他们会把自己的大部分收入存入银行或者留给子女保存，从而削弱了其本就有限的养老消费需求。

（三）养老产业监管体系不完善

第一，缺乏统一的监管机构。目前养老产业大都是以机构自我监督为主，政府相关部门监督为辅。养老服务机构由于受到利益的驱动，不能对自身实施行之有效的监管，而政府相关部门在对养老产业的监督管理中由于涉及部门较多，部门之间缺乏协作等原因，也难以对养老机构实现有效监督。这就导致了养老产业乱象丛生，老龄群体的相关权益得不到切实保障，养老产业的社会认可度进一步降低。

第二，缺乏快速便捷的投诉渠道。老年人在养老服务过程中所产生的权益纠纷往往需要通过合理的投诉渠道来进行反馈和解决。但是，由于我国养老产业监管体系尚不完善，相应的投诉机制还不健全，老年人养老服务权益受到侵害时难以投诉的情况时有发生。这进一步助长了养老服务行业的不良之风，使严重失信行为频发。

第三，养老护理人员从业资格的有效监管缺失。由于我国养老服务产业尚处于起步阶段，缺乏统一、细化的养老护理人员标准，导致养老行业护理人员的职业素养和服务水平参差不齐。甚至一些民办养老机构为扩大规模，招收了一些没有任何资质的养老护理人员，从而降低了老龄群体的入住体验感，损害了养老产业市场的有序环境。

（四）养老产业专业人才缺乏

一方面，养老产业护理人员缺乏。一是由于社会公众对养老产业护理人员的工作认识不足，导致养老护理职业长期缺乏社会认可，养老产业护理人员社会地位较低，无法有效吸引人才加入。二是薪资福利待遇不高。处于高压工作环境中的养老产业护理人员由于工作量巨大、劳动保障不足、工资收入水平较低等，所以往往对个人发展前景产生迷茫，进而造成仅在行业内工作很短时间就转向其他行业。

另一方面，养老产业专业技术人才不足。一是专业的养老技术培训学校较少，养老服务职业教育体系不完善，导致接受过专业技能培训、具备相关资格的专业人才数量严重不足。二是职业院校与养老机构需求脱节，导致培养出来的人才不仅不能很好地适应实际的养老服务工作，而且还加重了养老机构人才培训成本。三是养老机构缺少对员工技能培训的长远规划，导致员工掌握的技能不能很好地满足老龄群体多样化的实际需求。

三、我國养老产业发展的优化路径

（一）提升养老产业供给能力

第一，改善区域供给不足现状。一方面，政府要加强对中西部等欠发达地区养老产业的扶持力度。可通过制定长远规划和设立专项基金推动中西部等欠发达地区养老产业多元化发展，不断提升中西部等欠发达地区养老产业满足老龄群体养老服务需求的能力。另一方面，政府要积极推进城郊地区和乡镇地区养老服务基础设施建设。可通过土地流转租赁、政府购买养老服务等方式，补齐城郊和乡镇地区养老机构的养老服务基础设施短板，从而有效提升老年人群入住率。

第二，要增加公办养老机构的数量。一方面，要支持有扩容能力的公办养老机构扩大规模，增加养老服务床位，在重点满足经济困难、失能失智老龄群体的养老需求前提下，其余床位向社会开放，从而缓解公办养老机构供需失衡困境。另一方面，要加快推进公建民营养老机构建设。各级政府要摒弃过去那种包办包管运行机制，在确保服务质量的基础上引导社会力量参与养老机构的运营环节，从而在降低政府财政负担的同时，向社会提供更多的养老床位。

第三，要鼓励社会资本投资养老产业。一方面，要减轻民办养老机构的税费负担。政府可向符合现行政策规定的民办养老机构加大财税优惠政策支持力度的同时，进一步落实养老服务机构用电、用水等享受居民价格政策，以吸引社会资本投资民办养老机构。另一方面，对于接收经济困难、高龄失能失智老人的民办养老机构，可以使其享受与公办养老机构同等运营补贴，从而进一步优化养老产业市场秩序，提升社会资本投资养老产业的积极性。

（二）培育养老服务消费市场

一方面，要打破传统养老观念束缚。一是政府有关部门要多渠道向老龄群体宣传机构养老和社区居家养老等的运行模式，让老龄群体对各类养老机构所能提供的服务形成明确认知，进而转变传统养老观念，主动选择去专业的养老机构进行养老。二是要通过政府购买养老服务的方式让老龄群体切实感受到养老服务产业化相比于家庭养老的便利与优势，从而加强老龄群体对机构养老的认同感。

另一方面，要提高老龄群体消费支付能力。一是要大力发展商业养老保险，让老龄群体通过购买投保简便、交费灵活、收益稳健的个人账户式养老商业保险产品提升自身消费能力，发挥商业养老保险对基本养老金的有益补充作用。二是要培育养老服务消费新业态，推动养老产业与互联网的深度融合，为老龄群体提供形式多样的菜单式便捷养老服务，充分发挥现有养老资源的最大效能。三是要繁荣养老用品市场，针对老龄群体多样化的养老需求加大对养老产品研发的力度，加快新技术在养老服务领域的转化速度。如广泛开展以养老为主题的购物节活动，以提升老龄群体的消费欲望。

（三）完善养老产业监管体系

第一，要建立统一的养老产业监管机构和服务评价标准。一方面，要建立多部门协同监管机制，坚决打击存在严重失信行为的养老机构，并在全国信用信息共享平台予以公示，从而规范养老产业市场秩序。另一方面，要按照统一的评价标准对养老机构服务水平进行等级评定。要在对日常照料照护服务、清洁卫生服务、健康保健服务、老年人对服务人员和设施设备的满意度等测评指标进行科学评定的基础上，对现有养老机构进行等级划分，从而进一步促进养老市场的有序竞争，并为政府实行监督提供依据。

第二，要构建畅通便捷的投诉渠道。一方面，要充分利用互联网和信息化技术手段，建立专门的政府养老监管网站平台，以及时处理老龄群体所反映的在养老服务过程中发生的权益纠纷问题，切实保障老年人合法权益。另一方面，要建立定期回访制度，对一些存在服务质量问题的养老机构，政府相关部门要安排专员定期回访，以确保养老机构服务质量整改到位。

第三，要规范养老护理人员从业资格标准。一是要进一步完善养老护理人员职业技能标准，并严格规定只有经过专业培训并且拿到专业技能等级认定证书的人员才能从事养老护理工作。二是要不断提升养老机构员工的职业素养和服务水平。可通过拓宽养老护理人员职业晋升渠道，提升养老护理人员学习技能的积极性，加快高技能人才培养速度。三是要进一步调整养老护理人员职业技能等级申报标准，如通过缩短从业年限要求，加快培养多层次养老产业服务人员，从而进一步缓解养老护理人才短缺矛盾。

（四）加强养老产业人才队伍建设

一方面，要提高养老产业护理人员相关待遇。一是要提升养老产业护理人员的社会地位。要加强对养老产业护理人员先进事迹的宣传力度，转变社会公众对其的传统认知，使养老产业护理人员提升职业自豪感，从而吸引更多人才加入养老服务行业中。二是要提高养老产业护理人员的薪资待遇。要确保养老产业护理人员的工资标准与其他行业从业人员大体持平，同时建立合理的工资增长机制，以提升养老产业护理人员的行业期望值。

另一方面，要加强养老产业專业技术人才培养力度。一是要完善养老职业教育服务人员培训体系。可通过开设不同层次的养老职业教育机构，培养满足养老产业不同岗位需求的专业养老服务人员。二是要积极鼓励高等院校与养老机构合作办学。可通过支持他们共建合办养老服务实训基地，使其所培养的人才能够满足市场实际需求，同时降低养老机构人才培训费用。三是专业养老机构要做好员工技能长期培训规划。专业养老机构可根据老龄群体多样化的养老需求，适时开展员工技能培训课程，不断提升员工的技能水平，从而进一步提高专业养老机构的服务质量。

〔参 考 文 献〕

〔1〕2021年中国经济数据〔EB/OL〕.（2022-01-17）. https：//m.gmw.cn/baijia/2022-01/17/1302766714.html.

〔2〕国家卫生健康委老龄健康司发布《2020年度国家老龄事业发展公报》〔EB/OL〕.（2022-01-18）.https：//www.shantou.gov.cn/stswsj/gkmlpt/content/1/1985/post_1985897.html.

责任编辑 徐 芳

〔收稿日期〕 2022-02-26

〔基金项目〕 河南省哲学社会科学规划项目（2018BSK023）。

〔作者简介〕 闫昭宁（1993-），女，河南长葛人，中国矿业大学（北京）马克思主义学院博士研究生，主要研究方向为思想政治教育、人口老龄化。