高馨玉

(中共中央党校(国家行政学院)，北京 100091)

1979年，教育部、财政部联合发布了《教育部、财政部所属高等学校固定资产管理办法(试行)》，正式开启我国部门联合立法①的实践。经过40余年的发展，我国部门联合立法渐趋成熟。起初对部门联合立法的规定散见于行政法规和部门规章之中，2000年我国制定颁布《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，其中第72条为部门联合立法行为的合法性背书，自此，部门联合立法获得法律层面的正当性。2015年新修订的《立法法》仍保留了部门联合立法的有关规定(第81条)。据笔者统计，截至2021年底，我国发布部门联合规章1000件左右，约占部门规章总数的8.83%。随着长三角等跨区域协同治理现象的出现，以及长三角一体化、京津冀、粤港澳大湾区等区域发展政策的提出，学者们越来越关注多主体立法的相关问题。然而，学者们的关注焦点在于不同地区进行协同立法的正当性和具体运作，探讨的是不同地方立法主体能否联合立法[1]及其可行性[2],部门联合立法多在对照的意义层面被提及。由此，部门联合立法成为不曾停止却未被关注的立法现象。

部门联合立法是极具实践价值的课题研究。一方面，对职权交叉事项展开部门联合立法，为行政立法权的协作搭建场域，有助于增强立法的针对性、系统性、有效性，推进立法精细化；另一方面，40多年部门联合立法的实践可以为地区协作立法提供丰富的研究样本，对部门联合立法范式的剖析和实践缺陷的揭露亦可供研究区域协同立法的学者借鉴和省思。部门联合立法聚焦法的制定，对其研究应当依循经验之径，从立法的实践样态中探寻其生发与演化的规律，并以它的功能价值为标准总结立法过程中存在的问题，在此基础上提出完善对策，以期实现部门联合立法的优化，对完善我国的立法体制有所进益。

一、目前我国部门联合立法的样态分析

通过对全国人民代表大会官方网站“中国法律法规信息库”和北大法宝法律法规数据库进行检索可以发现，自1979年我国开启部门联合立法这一立法实践以来，截至2021年底，国务院各部门联合制定部门规章共927件，目前有效的为442件。笔者以1979年首次部门联合立法活动为起点，设定每10年为一个时间区间②，整理出各时间区间内部门联合规章的数量以及在我国部门规章总量中所占的比重(见表1)，试图从部门联合规章数量的时间变化轨迹探寻部门联合立法形式的演进特征。而且，立法作为构筑规范世界的活动，深受复杂多变的社会影响并反作用于现实世界，必然带有所属时代的特殊印记，法律文件的效力状态与国家政策变化、社会客观环境以及立法者的立法能力和相关信息获取等息息相关，因此通过对部门联合规章现已失效、现行有效和已经修改的规范文本数量的考察(见表2)，或可窥见部门联合立法依附的时代特征。

表1 部门联合规章的数量情况表

表2 部门联合规章各时段效力状态基本情况表

通过对表1、表2的分析，可将我国部门联合立法划分为萌芽期、高速增长期和平稳增长期三个阶段，结合具体的社会背景，可进一步剖析我国部门联合立法的演进规律。

(一)部门联合立法的萌芽期(1979—1988年)。这一阶段的部门联合立法呈现出如下特点：第一，从数量上来看虽然数量不多，但具有持续性，部门联合立法的实践未曾间断。第二，失效率较高且制定后到失效的时间较短。这一阶段制定的部门联合规章已经失效的为28件，约占部门联合规章总数的51.85%。大部分部门联合规章从生效到失效仅用了短短几年的时间，时间效力不长。例如1983年3月3日由国家计划委员会、国家经济委员会、劳动人事部、中国人民建设银行发布生效的《基本建设项目包干经济责任制试行办法》，已依据1988年5月9日国家计划委员会办公厅发布的《关于公布废止、失效法规目录的通知》而废止，存续期仅5年。第三，有明显的时间转折点。这一阶段以1984年为分水岭，1984年之前，部门联合立法每年不超过5件，1984年之后，部门联合立法保持在每年10件左右，数量增长了近一倍。究其原因，笔者认为可能受中央新政策和国家改革发展的新方向影响。1984年《政府工作报告》中明确指出，“今后在经济工作中，要着重抓好体制改革和对外开放两件大事。”[3]387受中央决策影响，1984年部门联合制定的10件部门联合规章全部关乎经济。因此可以推断，中央重大决策对于部门联合立法有直接的影响。

(二)部门联合立法的高速增长期(1989—2008年)。这一阶段的部门联合立法在数量、内容等方面呈现出明显的特征：一是部门联合立法数量的激增。从表1可知，部门联合规章的数量与部门规章的数量同步增长，但是部门联合规章所占比重有所上升。究其根源，大致是因为1989年之前我国改革开放的侧重点在于农村经济改革和城市经济改革，而自1992年邓小平南巡讲话后，我国改革开放的重心转移到发展社会主义市场经济和改善民生方面，经济与社会管理过程中综合性、复杂性领域日益增多，为部门之间的协作创造了条件，因此部门联合立法越来越频繁，平均每年发布33件部门联合规章，近乎是1979—1988年的6倍。二是部门联合立法的内容更趋多元，涉及到经济与社会的方方面面。这一时期发布的近700件部门联合规章的内容较萌芽期时的范围更广，几乎涵盖了招商引资、安全生产、教育医疗、产业发展、环境保护等一切有关经济和社会的综合性问题。三是部门联合立法的稳定性较萌芽期更强，但仍变动频繁。例如1993年农业部、国家计委联合制定了《渔港费收规定》，此规定中的部分条文于2011年由农业部修改，修改后继续有效。通过对这20年中已经失效的部门联合规章进行随机抽样，约70%的部门联合规章的存续时间都超过10年。这一阶段我国正面临改革开放的全面展开与经济体制转轨，建设全面小康社会是这一时段我国的主要目标，立法要应对的是在这一历史进程新的社会关系所带来的新课题、新任务、新挑战，因此只有通过不断地立、改、废来与社会的发展相适应，这就决定了这一时期的部门联合立法仍处于频繁的变动之中。

(三)部门联合立法的稳定增长期(2009—2021年)。这一阶段的部门联合立法特点可归纳为：一是部门联合立法的数量有所下降，除了个别年份如2016年制定了24件部门联合规章之外，基本稳定在每年15件左右。2008年后，我国经济进入了新的平稳快速增长期，为满足新时代的法治需求，我国立法工作理念也面临从“宜粗不宜细”“有总比没有强”的粗放型立法观向“精雕细琢”“宜细不宜粗”的精细化立法观的转变。受此影响，部门联合立法的数量也趋于稳定。二是部门联合立法的内容仍以经济为主。2009—2021年共13年中，部门联合立法的参与主体最为频繁的分别是商务部、国家发展和改革委员会、财政部，他们分别参与制定了81件、67件、51件部门联合规章。商务部主管国内外贸易和国际经济合作，国家发展和改革委员会的职能涉及“改革发展”的方方面面，财政部则负责宏观经济政策、税收、财政收支等宏观领域的财政工作。由此可以看出，部门联合立法更侧重经济领域的权能整合和协同治理。三是部门联合立法稳定性进一步加强。这一时期内26件已经失效的部门联合规章有20件是2012年之前制定的，虽然我们应当考虑这些部门联合规章的制定时期较为新近这一时间因素，但是相对于前一时期的失效率而言，仍能在一定程度上反映出这一时期部门联合立法的稳定性已逐渐增强。

综上所述，部门联合立法具有政策依附性强、内容复杂、效力不稳定的特点。首先，部门联合立法与中央政策相协调，尤其深受经济政策的影响。法律和政策都是规范和管理社会的手段，从目的论的角度看两者之间具有天然的亲缘关系。党的政策为立法提供了方向指引，是立法的依据来源之一。部门联合立法的进程清晰地展现出政策对立法的引导作用和立法对政策变化的及时反应。例如2008年面对错综复杂的国内外形势，我国宏观调控政策从“双防”转向“一保一控”，再转向“保增长、扩内需”，同年12月，财政部和国家税务总局就联合制定了关于增值税、营业税、消费税的实施细则，以立法的形式为政策的推行提供法治保障。由此可以推断，中央政策是部门联合立法的发展动因。其次，部门联合立法的内容涉及经济和社会管理的诸多方面。部门联合规章既包含市场经济下国内外经济主体的行为规范和行业标准，又不乏教育、医疗、食品药品安全、环境保护等关于社会管理的规则。值得注意的是，除1991年审计署、国家档案局联合制定的《审计文件材料立卷归档工作程序》是程序法的内容外，部门联合规章的内容都是实体法。最后，不同的部门联合规章的时间效力具有显著差异。有的部门联合规章的稳定性较强，例如1980年国家进出口管理委员会、对外贸易部共同制定的《关于出口许可制度的暂行规定》，至今仍然有效；有的部门联合规章则存续期较短，如2004年5月31日由国家发改委、科学技术部、外交部联合发布的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，随着2005年10月12日《清洁发展机制项目运行管理办法》的出台而失效，存续期限不足2年。

以上是对于我国部门联合立法的实际情况进行分析而作出的经验总结，但这并不意味设立部门联合立法这一立法模式的目的得到实现。为了缩小理想与现实的差距，有必要探寻部门联合立法的初衷。如何寻找？笔者认为，立法者原意大概是最强有力的说明了。

二、试验性立法：我国部门联合立法的性质定位

我国部门联合立法的实践先于相应的制度建构，遵循“自发生成—自觉行动—自由规范”的发展逻辑，契合马克思主义实践观。我国将在实践中成长起来的部门联合立法以制度化的形式加以确认和固定，足以证明部门联合立法存在的时代价值和积极意义。规则的建构可以形塑秩序，但是不能将规则和秩序混同。[4]1现实世界并不必然依照规则拟定的道路发展，法律追求的目标与法律的实效不可等同。法律的目的是评判法律实效的重要尺度，也是实际运行的法律不断追求的理想之境。因此，部门联合立法的实践样态要同部门联合立法的设立初衷两相对照，明晰部门联合立法的性质定位和内在要求，明确界定部门联合立法的功能限度，在此基础上不断调整和优化部门联合立法的实践。

(一)部门联合立法制度的设计初衷

根据全国人大常委会的解释，《立法法》第81条的目的是解决“国务院部门规章之间、国务院部门规章与地方性法规之间、国务院规章与地方政府规章之间不协调、不一致甚至相互矛盾”的问题。[5]266立法作为最重要的政治权力，它关系着权力的分配和责任的划分，对同一事项具有管理权限的部门很难保证立法的公正性，因此需要部门联合立法来肃清对同一事项“政出多门”的乱象。同时部门联合立法也有权力边界，《规章制定程序条例》第9条和《国务院工作规则》第21条为部门联合立法设置了两个条件限制：一是部门联合立法以“制定行政法规条件尚不成熟”为前提。具言之，涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规，只有当制定行政法规条件尚不成熟时，部门联合立法才获得立法的正当性。二是部门联合立法的内容范围受到双重限制。不仅需要满足“涉及(国务院)两个以上部门职权范围的事项”这一必要条件，而且应以宪法、法律、国务院的行政法规、决定、命令等为制定依据。

然而，现有法律缺少对部门联合立法制定程序、权责划分、立法评估等重要内容的规定，未涉及部门联合立法的立、改、废问题，规则的缺失会加大部门联合立法的实践背离制度设计初衷的可能性。

(二)部门联合立法是试验性立法的一种特殊形态

部门联合立法因“制定行政法规条件尚不成熟”而带有试验性色彩，部门联合立法不仅是在立法信息不全、立法能力和经验不足、社会客观条件不成熟等行政法规制定时机不当的情况下的无奈之举，更是以部门联合立法为试验、总结经验以待更大范围推广的明智之策。从这个角度而言，部门联合立法是试验性立法的一种特殊形态。

回顾我国的立法发展，先行先试、以点带面、以局部推动整体的立法路线是我国立法者长期运用的一条宝贵经验。与我国渐进式的改革方略相一致，立法者在立法条件不成熟的情况下，采取试验立法的策略来缓解立法需求和立法风险之间的巨大张力。这一立法策略“能够减少社会阻力、降低社会变革的成本、并使每一具体步骤和措施的失败风险都可以得到有效控制”[6]128。试验性立法存在的必要性虽然饱受质疑，例如有学者提出可以通过法律解释来实现法律的与时俱进[7]，但是试验性立法在我国的长期存在和发展本身就是试验性立法存在合理性的有力证明。试验立法以进化论理性主义和无知论的知识假设为理论支撑，通过局部地区的立法试验，不断总结经验并进行风险的分析评估，最终做出是否在更大范围内推广的立法决定。因此试验立法是经验主义的立法进路，是对建构论唯理主义立法进路“致命的自负”的有效修正方法。[8]

一般而言，试验性立法具有试验性、探索性、过渡性的特征，这三个特征之间并非截然分离，而是相互交织、相互作用、相辅相成的关系。试验性是试验性立法的首要特征。随着改革进程的逐步推进，社会关系变得越来越复杂，新的社会关系也相继产生，立法成本和立法风险也愈来愈高。减少立法成本和降低立法风险的现实需要，滋养了试验性立法方式的产生和发展。探索性和过渡性则是试验性在立法内容和时间效力方面的具体体现。归根结底，试验性立法是“以已知应对未知”的立法策略，其立法内容主要涉及尚未制度化的改革方案，探索这些方案适用于社会的可行性和有无实际效果。同时依照“试验立法逐级下放”的原则，在试验性立法被证实可推广适用时，应启动更高位阶规范的制定工作，此即试验性立法的过渡性。

虽然我国法律、行政法规中有关部门联合立法的规定没有直接显示出部门联合立法与试验性立法之间的关系，但是结合立法意图和对法律的整体性诠释，可以合理地推断出部门联合立法与试验性立法之间的类属关系。透过对相关制度的文本分析可以归纳出部门联合立法的三个基本特点：

一是过渡性。部门联合立法是现实的规则需求和制定行政法规条件尚不成熟的过渡规则。“成熟”一词内涵时间概念，立法条件的成熟与否是随着社会环境的变化而发展的，对某一立法事项而言，当下尚不存在立法的成熟条件，但一旦到达合理的时间节点，便会发生“不成熟”到“成熟”的质变。部门联合制定的规章，在制定行政法规条件成熟后，应当及时出台行政法规。部门联合立法的实践中不乏这种实例，例如1997年12月12日国内贸易部、国家经济贸易委员会联合发布《报废汽车回收(拆解)企业资格认证实施管理暂行办法》，实施4年后，2001年6月13日，国务院在总结上述部门联合规章经验的基础上出台了《报废汽车回收管理办法》，此即由部门联合规章上升为行政法规的一个典型而又常见的事例。

二是试验性。部门联合立法在立法启动、具体内容和立法作用等方面具有明显的试验性。对于试验性立法，我国已有不少学者对此进行了深入的研究，对试验性立法的分类也已进行了较为全面的总结。例如有的学者以试验性立法的模式作为划分标准，认为“我国目前的试验立法主要有尝试探索型试验立法、落实测试型试验立法与示范效仿型试验立法三种模式”[8]。有的学者以试验性立法的对象为划分标准，将试验性立法主要分为授权行政机关暂行立法、授权司法机关试点探索立法和地方先行先试立法三类。[9]有的学者则考察我国试验性立法的实践形态，将其划分为“试点”和“试行”两种方式。[10]部门联合立法的试验性是由“制定行政法规条件尚不成熟”和“需要制定部门规章”的立法需求共同决定的。一方面，“制定行政法规条件尚不成熟”意味着存在立法信息不全、对立法对象的认识不清晰或立法人员的能力和经验不足等诸多限制，制定行政法规的风险过大，此时受实用主义思想的指引由部门联合立法对共同管理事项进行规制，既能满足依法治国方略下行政管理法治化的需求，又能降低制度制定的风险，维护政府权威。另一方面，通过部门联合立法积累经验能有效推动制定行政法规条件不成熟到成熟的转变，部门联合规章的适用效果可以为制定行政规章提供生动的实践样本和能否制定行政法规的评判标准。此外，部门联合立法与其他试验性立法的类型有明显差别。其他类型的试验立法多是在某一地区的局部试验，虽然我国也有授权某一类特殊资质主体的试验性立法实践，例如1996年3月27日由国家教育委员会(现已更名为“国家教委”)制定发布的《高等教育自学考试实践性环节考核管理试行办法》(教考试〔1996〕3号)，授权各省、自治区、直辖市教委、教育厅、高等教育自学考试委员会开展高等教育自学考试实践性环节考核的试点工作，其第33条规定：“全国考委、各省考委可根据本办法结合工作实际，制定具体实施细则。”可见，各省考委仍需要在考量本地区的实际情况的基础上制定规则，所以这类试验性立法也并未摆脱“地方性”。而部门联合规章的适用范围则是全国范围内的本部门内部，没有“地方性”的限制，因而极大降低了因地方差异而导致的立法经验难以推广的困扰，试验风险较其他类型的试验性立法大大降低。

三是目的明确性。部门联合立法的试验性决定了其在追求特定效果的目的明确性。目前有学者基于语义学理论工具将立法意图分为施事意图、语义意图和取效意图，其中“取效意图是立法者通过颁布法律所欲达成的效果，它是结果导向并且指向未来的实践性知识……取效意图不仅覆盖立法通过时的案件，也指向那些未曾出现的情形”[11]。部门联合立法应具有明确的目的便是在取效意图层面而言的，目的明确主要包括两项基本要求：(1)合理安排部门共同管理事项。部门联合立法的直接目的在于制定规范形成合理的社会秩序，避免因规则缺失导致的混乱无序。因此部门联合立法的重要任务便是对属于多部门的共同管理事项作出合理安排，制定规则，发挥立法的社会治理功能。(2)明确划分各部门的权责。部门联合规章与单一部门规章的显著区别之一就是多立法主体之间的职权交叉，这为规章制定后的具体适用提出更高要求。尤其在司法领域，因行政部门职权交叉引发的审判难题不胜枚举[12]，因此部门联合立法的另一目的在于清楚界定职权交叉行政部门的权限并明确责任的分配。

三、目前我国部门联合立法存在问题的反思

部门联合立法的性质是试验性立法，但是反观我国部门联合立法的实践，试验性立法有效性的重要要素，譬如试验期限的确定、对试验效果的评估、与上位法的衔接转化等，在部门联合立法的程序中都没有体现。总的来说，可以从程序和主体两个方面来分析和总结我国部门联合立法中的问题。

(一)程序性规则缺失

如前所述，目前我国的法律、行政法规等并未对部门联合立法的程序进行具体的制度设计，部门联合立法的立项、起草、审议和批准公布等程序一般由各部委制定本部门规章规定，例如《交通运输法规制定程序规定》《国家体育总局规章制定程序规定》等，或者沿用单一部门规章的制定程序。但是部门联合立法作为试验性立法的一种特殊形态，与正式法相比“即便在前期制定程序上没有什么特殊性，在后期‘制定程序’上也该有一些特别的程序要求才是，如后期的检验、评估等程序”[13]。此外，部门联合立法具有减少部门规章之间立法冲突的工具价值，因此在制定程序中更应注重部门之间的协商合作。部门联合立法的程序性规则缺失主要体现在以下几个方面：

1.部门之间的协商不畅

部门联合立法是法定多主体立法的一种形式，藉由行政管理事项跨领域的契机而将不同行政部门予以联合。在实践中，部门联合立法主体之间的沟通因缺少明确的法律规定而略显随意，暴露出部门之间存在协商不畅的问题。以2006年教育部、公安部、司法部等10个部门联合制定的《中小学幼儿园安全管理办法》为例，该部门联合规章第6—14条以列举的方式规定了不同部门对中小学幼儿园安全管理的职责，但是条文之间存在语义交叉，甚至个别条文将几个部门的职责仅进行概括划分，比如第13条规定：“文化、新闻出版、工商等部门应当对校园周边的有关经营服务场所加强管理和监督，依法查处违法经营者，维护有利于青少年成长的良好环境。司法行政、公安等部门应当按照有关规定履行学校安全教育职责。”一旦出现校园周边经营服务场所影响甚至是破坏中小学幼儿园安全的情况，文化、新闻出版、工商等部门应当如何处理？权责怎样划分？在规定不明的情况下容易出现部门之间的扯皮推诿。部门联合立法中的立法主体处于平等地位，对立法的参与是一种实质性的参与，相比于其他的立法参与者——例如委托的第三方和普通的社会公众、社会团体而言，部门联合立法主体的意见对规则中权力义务的关系、行为的安排以及责任的分配等具有实质性影响，参与目的的实现和立法良好效果的取得皆仰赖规则对权责的清晰划分，这应当以立法主体之间的有效协商为保障。但目前这种模糊式的规则恰恰体现出在部门联合立法实践中部门之间的协商不畅问题。

2.民主立法缺位

部门联合立法作为试验性立法的一种特殊形态，归属于行政立法的范畴。行政立法权来源于权力机关的授予，行政立法权的正当性一直饱受学者的质疑，甚至有些激进的反对者提出“假如允许立法机关将其立法权像批发商品一样地授予行政机关，那么，这些原则的所有实际意义会被褫夺殆尽，在相互冲突的社会政策之间的选择会由非民选的行政官员作出”[14]6-7。但行政立法的广泛存在不仅仅是政治选择，更是特定社会背景下的时代选择，总之它具有现实存在的合理性。其实，对行政立法权批判的主要原因在于担忧行政立法权将形成对民主原则的破坏，正如西耶斯所指出的：“凡背离公民共同品格者，均无权参与政治，这是一条原则”[15]82。为了降低对部门联合立法民主性缺位的质疑，部门联合立法过程中应当注重立法的民主性，提升公众参与程度。相对于其他部门来说，部门权责交叉的事项一般是与公民利益密切相关的较为重要的事项，在制定程序上更应当体现民主立法的要求。但是反观我国部门联合立法的实践，部门联合规章的制定与普通部门规章的制定并无程序方面的差异，依据我国《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，规章的制定应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。公众以何种方式参与以及参与部门联合立法的哪一(些)环节没有更为细致的制度性规定，难以满足与部门联合立法特殊性相匹配的民主立法要求，在很大程度上造成了部门联合立法的民主性缺失难题。

3.评估机制不完善

这里所讲的评估主要指部门联合规章的立法后评估。如前所述，部门联合立法是“制定行政法规条件尚不成熟”的无奈之举，因此，随着社会客观条件的变化以及立法经验的增加，制定行政法规的条件已然成熟时应当及时制定行政法规，部门联合立法由此完成试验性的使命，随着行政法规的出台而废止。部门联合立法具有特殊的工具价值，是行政法规的试验形态，能否将部门联合规章上升为行政法规依赖于对部门联合规章实施效果的评估。对部门联合立法的评估具有两方面的必要性：一是可以协调部门联合立法与社会之间的关系。庞德曾指出：“法律必须稳定，但又不能静止不变。因此，所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。”[16]2部门联合立法作为试验性立法方式的一种，在制定行政法规条件尚不成熟但又需要规则之时可以作为“法律稳定性”与“变化必要性”的连接通道，以较低位阶的规章对立法事项进行规制，减少条件不成熟时制定行政法规的风险。二是有助于法律体系的统一。部门联合立法的直接目的在于减少部门规章之间的冲突，但是部门联合规章与单一部门规章同属部门规章，在实践中也并未形成习惯认定某一类具有更高的效力。部门联合立法虽能在一定程度上消除部门规章之间的冲突现象，但不能根本解决这一问题，这在立法实践中得到了突出体现。通过对部门联合立法的实证分析发现，部门联合规章在适用时与正式立法别无二致，只有极个别的部门联合规章在出台一段时间后能够及时转化为行政法规，究其原因，主要在于对部门联合规章的评估机制不完善。由于在实践中缺乏对条件成熟的评判标准和流程，也没有明确的评价主体负责部门联合规章的适用评价，所以部门联合立法的评估机制并不完善。

(二)立法人员缺乏法理思维

在部门联合立法的过程中，立法人员缺少对法理思维的运用。法理思维区别于法治思维和法律思维，法律思维侧重于关注法律与事实的关系，法治思维则聚焦法律与行为的关系，而法理思维更具有综合性，“不仅讲究法律规范、法学原理的重要性，而且重视法治秩序的建构，将法律拟制的主体以及政治、社会等因素也纳入决断思考的范围。”[17]

缺少法理思维的主要表现就是过度强调部门之间对利益的妥协。在追求和为贵的中国传统思维模式的影响下，法律的顺利出台可能比法律的制定如何体现法理思维更为重要，这其实是更符合有法可依的法治语境的立法，但是在构筑中国特色社会主义法治体系的现代语境之下，更强调良法善治，这种做法已经不再适合。改革开放初期，我国的法律体系并不完善，立法一度深受“改革先行，法治附随”的改革法制观念影响，法律的制定总体上按照“有总比没有强”的逻辑运行，强调的是有法可依的结果。在全面深化改革的当下，我国法律体系已基本完善，立法更注重规则的质量，追求“良法善治”，这需要立法者在立法过程中运用法理思维。但我国部门联合立法的实践清晰地暴露出立法人员法理思维缺失不足，仍过分强调问题能否被解决，而较少考虑问题如何被解决。此前提及的部门联合规章权责划分不清晰、民主立法缺位等都是这一不足的具体体现。

四、我国部门联合立法的优化路径

为了实现我国部门联合立法的规范化，我国应对实践中各部门在制定联合规章程序上的不足和立法主体法理思维的缺陷提出相应的对策，以弥合部门联合立法目的与实践的裂缝。目前可行的措施主要有以下四个方面。

(一)加强部门之间的协商合作

目前我国的行政管理体制偏重条条管理，各部门负责自己职权范围内的行政管理事项，立法信息交流的不畅通容易使部门陷入立法碎片化的尴尬境地。哈耶克曾指出，我们身处扩展的经济秩序中，信息的相互交流是达成全面的秩序必经之路，结论并不是建立在共同的知识上，而是建立在根据不同信息形成的各种观点之间达成的一致上。[18]98部门之间对共同管理事项的迫切规制需要是部门联合立法权存在的前提条件。为了避免部门在联合立法中“各自为政”，应当尽快建立部门之间的联系，加强部门之间的协商合作。例如可以建立信息交流平台，利用人工智能大数据等技术实现立法信息的即时共享；可以形成联席会议机制，各部门抽调若干名对立法事项较为清楚的工作人员组成联席会议，采取定期和对重要事项不定期交流的方式保证联合立法的沟通；国务院法制部门可以指定人员担任部门联合立法过程中的协调员，在部门之间就某些问题争执不下难以形成合意时，依部门申请予以介入，确保部门沟通的顺利进行。

(二)拓宽公众参与部门联合立法的渠道

立法涉及的是权利义务的分配，但是在满足他人的需求时没有任何共同的标准，每个人都能对不同个人所面对的不同机会作出判断，因为每个人都有不同的信息、能力和愿望。正如萨维尼所言，“法律并无什么可得自我圆融自洽的存在，相反，其本质乃为人类生活本身。”[19]24庞德的社会利益理论也表达出类似的观点，法律作为一项社会工程，应当能够满足众人对于生活必需品的需要。质言之，立法者作为规则的制定者，其应达致的目标乃在于考察大众的要求、欲望、需要或利益，并通过具体的制度安排保障众人的实际利益。因此应当让公众参与立法过程。为此，部门联合立法过程中应当注重立项、起草环节对公众意见的征集与吸收，可以通过政府门户网站发布征求意见公告或者组织听证会、论证会、座谈会等；对于专业性强的事项，可以委托高校、科研院所、专门的组织等中立的第三方起草部门联合规章草案，避免联合立法过程中的部门中心主义；国务院法制部门在对部门联合规章审核时，应当将公众参与部门联合立法的情况作为重要审核标准，一旦发现部门联合规章的立项和起草环节由部门“闭门造车”，可以作出审核不通过的决定，并责令有关部门改正。

(三)建立立法后评估机制

随着社会客观环境的变化和立法经验的不断丰富，待“制定行政法规条件成熟”后，对部门共同管理事项，应当制定行政法规的仍要制定行政法规。重要问题在于，如何判断制定行政法规的条件成熟与否？有无细化的判断指标？谁是适格的判断主体？目前已有学者在总结现有研究成果的基础上提出：“在部门联合立法中，宜将‘制定行政法规条件尚不成熟’理解为现有的制度积累和立法经验尚未达到制定行政法规的要求，且在短时期内无法预料新事物的发展态势、难以制定行政法规的立法事项。”[20]反之，制定行政法规条件成熟则可以抽象出如下三个标准：1.现有的制度积累和立法经验已经达到制定行政法规的要求。2.所欲调整的立法事项较为稳定，有合理的立法预期。3.有关的社会客观环境为制定行政法规提供坚实基础。在具体的评估程序设定上，建议由国务院法制部门牵头，组织有关部门和专家形成评估小组，依据这三个标准对部门联合立法的实施效果和是否已可转化为行政法规作出判断。联合立法的部门则应当提供相关的材料说明，包括在行政管理过程中搜集的部门联合规章适用情况、社会中出现的新问题和实施过程中发现的部门联合规章漏洞等。

此外，还可以借鉴域外落日法(Sunset Law)和落日条款(Sunset Clause)等的相关做法。落日法发源于美国，目的在于防止政府权力的过度膨胀。政府要证明法案继续存在的正当性，否则在规定的期限到来后法案将失去效力。[21]我国的部门联合立法中也可以增加落日条款，在评估小组认定条件成熟但是部门有异议的情况下，由部门充分论证部门联合规章继续存在的正当性。

(四)立法人员应强化法理思维

法理思维是一种批判性、体系性、反省性思维。借助吉尔伯特·赖尔(Gilbert Ryle)对知其然和知其所以然的区分，狭义的立法人员主要是指起草法案的人，和法案制定出来将要遵守法案的普通民众之间有显著的区别，立法人员所要做的不仅是知其然，更要知其所以然，立法者应当知晓行为规则背后的各种利益考量及立法的目的。对应当遵守规则的普通民众而言，对他们的要求只停留在知其然的局面，而并不苛求他们应当知晓法律为何做出如此的安排。换言之，普通民众只需要具有遵守法律的习惯，这个习惯行为应当被视为理所当然，通过尊法守法的行为，使自己适应社会生存，但是他们个人对这种行为规则存在的理由并没有深刻的认识，甚至可以说一无所知。从这个意义上来说，部门联合立法的制定者们和普通民众的最大不同在于：他们对立法事项的安排究竟想要达到一种什么样的目的有着极为清醒的认识，在整个过程中，对错综复杂的利益的取舍和衡量应当具有一定的合理性理由。为此，立法人员应当搜寻充分的立法信息，立足于丰富的的立法经验来实行立法行为。诚然，法律的实施效果具有不确定性。立法伊始所欲达成之目的无法在法律适用过程中原原本本地呈现，因此还需立法人员发挥积极作用，了解所立之法的实际效用以及对社会产生的影响，在此基础上对法律进行调整和完善，力求立法目的之实现。

注释：

① 部门联合立法是我国多主体立法的一种立法形式，其结果是制定出台部门联合规章。鉴于此，本文区分使用“部门联合立法”和“部门联合规章”。

② 2009—2021年这一时段为13年，因为2019—2021年全国共制定部门规章613件，其中部门联合规章为37件，约占部门规章总量的6.04%，与2009—2018年此10年区间部门联合规章所占部门规章总量的比重大致相当，并不影响每一阶段之间的横向比较，对结果产生的影响可以忽略不计。