摘要：快速发展的城市化对人口流动、产业分布和城市规模造成了显著影响，产生了经济发达镇、驻地镇、收缩乡镇等多方面问题，乡镇行政区划调整与体制改革正变得日益迫切。四川省针对乡镇“数量多、规模小、密度大、实力弱”的特征，采取了“减量提质”推动特色化和规模化发展，“顺向调整”引导生产要素的合理流动，“功能引领”重塑县域经济发展新格局，“因地制宜”补齐基层治理的短板弱项等改革措施，有效拓展了发展空间，激活了县域经济和提升了服务效能。带给我们的实践启示，就是在经济社会发展的过程中，要高度重视行政区划的框架性、基础性作用，适时推动行政区划调整与改革，促进城市治理能力和治理体系现代化建设。

关键词：四川省;行政区划;乡镇;城市化

中图分类號：K902文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）01-0005-04

一、现象背景：城市化快速发展对基层行政区划设置提出了新的挑战

乡镇是国家政权建设的根基所在，是联系国家与社会的重要纽带，乡级行政区划的科学合理设置对于巩固党的执政基础和提升基层治理能力具有重要意义[1]。作为县以下的基层行政建制单位，乡镇直接面对着最广大的人民群众，需要处理大量具体的社会事务，因此乡镇行政区划改革被认为是涉及广泛且影响深远的重要基础性变革。由于乡、镇、街道在行政地位、机构设置和职能作用等方面差异较大，分别适用于不同的区域和发展阶段，随着城市化的快速发展，乡镇等基层政区设置也面临着诸多挑战。

一是人口的“城聚乡散”致使大量乡镇日益空心化。2010—2019年间，中国的常住人口城镇化率由49.68%增至60.60%，城镇常住人口增加约1.83亿，人口在向城市快速集聚的过程中，乡镇人口外流的趋势却日益普遍，产生了大量规模较小、人口较少的基层政区。据抽样调查，我国大量的镇区空心率一般在50%[2]。以四川省为例，2010年时，全省共有乡级政区（包括乡、镇、街道、民族乡）4668个，是全国乡级政区数量最多的省份，其中常住人口在1万人以下的乡镇（街道）就有2188个①，占总量的46.87%。乡镇（街道）规模偏小的问题长期存在，直到2019年乡镇改革前，四川仍有4610个乡镇（街道）。乡级政区数量多且规模小，稀释了公共投入，增加了运行成本，导致部分乡镇集聚力和辐射力不强，服务效能长期难以提升，直接影响着新型城镇化和乡村振兴战略的深入推进。

二是产业集聚发展与乡镇的分散布局导致效率低下。产业集聚是经济发展到一定阶段的必然产物，在快速发展的过程中，中心城市等经济发展优势地区的经济和人口承载压力逐渐增大，乡镇分散布局造成整体发展效率偏低问题日益凸显。具体体现在：一方面，多数乡镇具有招商引资等经济职能，需要编制乡镇国土空间规划，设立镇级产业园区，这就容易造成建设用地碎片化，导致耕地特别是基本农田碎片化，体现为土地利用效率低等问题。另一方面，由于产业多在各级产业园区集聚，对原有的“县（市、区）—乡（镇、街道）”行政区划体制产生了诸多影响，常演化为县级政区和开发区的多重领导[3]，功能区与行政区之间的体制摩擦容易产生社会管理职能弱化、功能区城市化质量不高、乡镇管理压力过大等问题。

三是城市规模的持续扩展造成城乡分割与半城市化。在人口和产业持续集聚的过程中，城市规模也在不断扩张，当规模范围超出城市型政区范围时，就会出现土地城市化大于人口城市化的现象，进而造成城乡分割和半城市化问题的产生[4]。对城市近郊乡镇而言，虽然已经初步具备了城市景观，但实质仍保留着较多的农村特征，人们已经离开乡村到城市生活，但在住房、医疗、子女入学等方面没有与城市居民享有同等待遇，导致在这里工作的人较多居住在别的地区，而在此生活的人面临着公共服务供给不足等问题，不利于城乡一体化发展水平的提升。

二、核心问题：乡镇设置难以适应高质量发展的实践需求

通过上述分析可知，在城市化快速推进的过程中，乡镇建制面临着人口重新分布、产业空间重构、城市规模扩张等多重挑战。2019年之前，四川乡镇行政区划布局已难以适应高质量发展的实践需求，存在着城区或县城驻地镇、城乡接合部经济发达镇和部分地区乡镇收缩等多方面问题。

一是城区或县城驻地镇问题。2019年时，四川共有112个县级政区政府驻地仍为镇建制②，面对日益复杂的社会事务，县（县级市、市辖区）与驻地镇条块分割的管理体制越来越不适应发展的现实需求。对乡镇而言，由于“七站八所”③的存在，使得乡镇职能不完善，在规划建设、财税管理、行政执法、环境保护等诸多方面缺乏相应权限及机构人员，却还要承担“属地管理”的责任，存在着权责不对等的问题[5-7]，加之乡镇存在着重经济效益轻社会效益等特征，在不同程度上制约着发展质量的提升。对县级政区而言，则面临着多重管理的问题，条块分割、各自为政降低了城市管理效率。如在城市开发建设方面，县建委和驻地镇同时管理，制约着城镇管理、公共服务和社会治理水平的提升。

二是近郊经济发达镇问题。随着城市规模的扩展，城乡接合部原属农村地区的部分乡镇，逐渐发展成为经济发达镇，受自身体制的局限，乡镇“重建设、轻管理”的问题也日益显现。由于不具备城市主体地位，经济发达镇资源要素配置能力相对较低，公共服务和城市基础设施供给普遍不足，乡镇的管理体制在一定程度上制约了城市化水平的提升[4]。一方面，容易造成“插花地”和“飞地”④，使街道、乡镇管理范围犬牙交错、相互重叠，增加了管理的难度;另一方面，乡镇体制更适合管理农村和农民，管理城市居民的职能较为薄弱，在生产生活方式实现了城市化以后，继续沿用乡镇建制难以应对环境污染、治安事件频发等诸多社会问题[8]。由于乡镇难以提供有效的公共服务，使得该区域半城市化的问题十分明显，人口城市化显著滞后于土地城市化进程。就四川省而言，街道和乡镇界线不清等问题较为明显，如乐山市市辖区、广汉市等地区辖区内建设用地已经超出街道范围，城市建成区跨越多个乡镇，但仍为乡镇的管理体制。

三是部分地区乡镇收缩问题。由于人口和产业向县级以上城市快速集聚，造成部分地区乡镇（街道）萎缩的问题日益突出。据初步统计，2019年四川常住人口规模超过20万的乡级政区共有28个，其中成都市就有17个街道，还有7个是县级政区驻地街道，这表明在城镇化快速发展的过程中，人口向成都市和县级政府驻地集聚的趋势较明显。在人口集聚的同时，部分乡镇（街道）收缩的态势也十分突出，2019年四川有70个街道的人口密度在1.5万人/平方公里以上，但也有280多个街道的人口密度小于0.5万人/平方公里。2010—2019年间，四川省乡建制的平均人口由0.75万人减为0.68万人，存在着大量3000人以下的乡，人口外流进一步加剧了乡镇的发展困境⑤。

三、重要影响：乡镇不合理设置制约区域经济发展的具体表现

小城镇是我国城镇化的重要载体，也是促进城乡统筹发展的重要抓手，有效激发小城镇的发展活力对于构建科学合理的城镇化格局具有重要意义。由于驻地镇、经济发达镇、收缩乡镇等问题的存在，四川乡镇设置呈现出“数量多、规模小、密度大、实力弱”的特征，产生了“城挤乡弱村空”等问题，对区域经济发展造成了较大影响。

一是乡镇数量偏多影响行政管理效率的提高。乡镇数量偏多增加了机构和编制数量，造成行政成本大、重复建设效率低等问题，加之由于人口和产业的集聚发展，乡镇之间管理压力不均的问题较为明显。乡镇偏多使每个政区可获得的政策指导、财政扶持力度有所下降，乡镇的财力、物力、人力都相对弱化，县级政区在干部选拔、乡镇勘界、地名管理等方面的成本却在不同程度增加。

二是乡镇规模偏小影响内生发展能力的增强。政区规模偏小使乡镇人口、土地等生产要素相对有限，造成内生发展能力和自我调节能力相对较弱，区域内部资源利用较为分散，难以在更大范围内利用自然和人力资源。由于资源优势互补程度不足，增加了主导产业和龙头企业培育的难度，不利于規模效益的产生和产业转型升级。政区规模偏大或偏小，会使乡镇之间难以形成公平竞争的格局，不利于县域经济的高质量发展。

三是乡镇分布偏密影响城镇合理布局的构建。合理的乡级政区布局对于发挥区域优势，推动资源整合、要素聚集和结构优化具有重要意义。然而，长期以来四川省乡镇（街道）分布偏密的特征十分突出。以街道设置为例⑤，四川街道主要集中在成都平原及其周边地区，成都市占总量的35.08%，南充—遂宁—广安地区占16.78%，自贡—宜宾—泸州地区占14.16%，而其他城市的街道设置则相对有限。以乐山市为例②，2018年时，乐山仅有7个街道，均分布在市中区，其他10个县（县级市、市辖区）都没有街道建制，不同程度上影响着中心城市、县城和乡镇综合承载能力的提升。

四是乡镇实力偏弱影响公共服务水平的提升。财政收入有限、行政成本偏高等因素，直接影响着乡镇公共服务供给水平的提升，而公共服务供给水平有限、就业机会不足导致人口的大量外流。由于经济实力偏弱，造成部分乡镇辐射能力有限、缺乏产业支撑、人口迁移成本不断提高和城镇管理准备不足等问题。通过乡镇行政区划改革，有利于充分发挥镇街体制优势，创新建设开发模式，提升乡镇承载能力，增强产业、人口和消费集聚能力，为生产要素流动、产业和人口集聚创造条件。

四、改革经验：系统化逻辑和精准化思维谋划乡镇行政区划调整

围绕优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力和提高治理效能四大任务，四川省以优化结构、调整布局、理顺关系、提高效能以及更好配置资源和保护生态环境为方向，从2019年10月起全面启动了乡镇行政区划调整改革，通过撤乡并镇、镇改街道等方式，有效解决了当前乡镇设置面临的主要问题。

一是“减量提质”推动特色化和规模化发展，重点回应乡镇收缩等问题。对于人口少、面积小、经济实力弱的乡镇，基于以大并小、以强并弱、强强联合等原则，采取乡镇合并、镇镇合并、街道与街道合并等方式进行调整。本轮乡镇行政区划调整改革后，四川共减少乡级政区1509个，减幅为32.73%，全省镇和街道数量达到乡级政区总数的80%，比改革前提高了24个百分点。改革后，乡镇平均行政编制从22.8名增加到32.8名、事业编制从14.8名增加到27.1名，分别比改革前增加10名和12.3名，一些较大乡镇行政和事业编制超过百名，乡级政区平均户籍人口由1.8万人增至2.93万人，平均幅员面积由106平方公里增至156.7平方公里⑤。调整后，乡镇的人口、面积和经济规模都在增大，行政管理人员、财政收入的矛盾状况得到显著改善，内生发展能力明显提升，有效解决了四川乡镇数量偏多、规模偏小的问题。

二是“顺向调整”引导生产要素的合理流动，重点回应经济发达镇存在的体制和规模等问题。基于经济发展的内在规律，强调乡镇调整要顺应人口、交通、经济的流动趋势，提升资源要素的配置效率。基于一般乡镇向重点镇并、交通不便的向交通发达的并、县城周边的向县城并等原则，采取镇改街道、镇街合并等方式进行调整，提升公共服务效能。如绵阳市涪城区以交通物流为导向，将南山街道与石塘街道合并，拓宽了商贸物流业的发展空间;三台县重点保留和做大绵西、绵南、绵遂和成德南高速等主要交通沿线的乡镇，为未来发展留足区位空间。

三是“功能引领”重塑县域经济发展新格局，重点回应行政区与功能区交叉管理等问题。在乡镇行政区划调整的同时，四川省也十分重视理顺行政区与功能区的行政管理体制，基于功能区发展的乡镇调整是本轮改革的一大特色，具体包括：首先，对产业功能区内符合条件的乡镇（街道）原则上进行合并或调整，乡镇（街道）与产业功能区合署办公，实行“镇区合一”的新体制，如成都市为建设梨花溪文化旅游区，将邓双镇并入永商镇，培育“文旅+”产业集群，打造山水休闲度假旅游目的地。其次，为培育和发展特色产业，对产业相似、资源互补的乡镇进行调整，如江油市将九岭镇划入青莲镇，拓宽青莲镇作为李白文化特色镇的发展空间，有效促进了李白文化旅游产业园的发展。

四是“因地制宜”补齐基层治理的短板弱项，重点回应乡镇职权划分不合理等问题。四川省将所辖县级政区分为平原、丘陵、山地和高原四种类型，针对不同区域存在的特殊问题，将乡镇区划调整与行政体制改革相结合，“因地制宜”补齐经济社会发展短板。具体措施包括：首先，理顺县乡职权关系，县级部门派驻站所普遍实行属地化管理。如绵阳市在改革的过程中，将除法庭、检察室、司法所、派出所、市场监督所、自然资源和规划所继续实行县级部门派驻外，其他县级部门设在乡镇的机构一律下放到乡镇。其次，逐步探索中心城区取消街道、镇招商引资职能，强化乡镇的社会服务职能。如宜宾市在改革的过程中，在新设乡镇设立社会治理和应急管理办公室、综合执法和环境保护办公室等，负责安全检查、环境治理等工作。

五、实践启示：要适时完善现代化经济体系建设的行政区划基础

通过上述分析可知，受人口流动、产业集聚、城市扩张等因素的影响，县城驻地镇问题、经济发达镇问题、乡镇收缩问题日益突出，迫切需要对乡镇行政区划进行调整改革。四川省针对乡镇设置存在的“多、小、密、弱”等问题，开展了大规模的乡镇行政区划调整，有效促进了人口集中、要素集约和乡镇集群发展，并形成了独特的“四川经验”。

四川省鄉镇改革经验可以概括为“减量提质”推动特色化和规模化发展，“顺向调整”引导生产要素的合理流动，“功能引领”重塑县域经济发展新格局，“因地制宜”补齐基层治理的短板弱项四个方面。在经济社会发展的过程中，要充分认识到行政区划所起的基础性作用，适时完善行政区划设置，为区域经济高质量发展提供坚实高效的体制支撑。

注释：

①数据来源：《中国2010年人口普查分乡、镇、街道资料》。

②数据来源：《中华人民共和国乡镇行政区划简册（2019）》。

③所谓“七站八所”，是指县市区及上级部门在乡镇的派出机构。这里的“七”和“八”都是概指，并非确数。这样的机构，通常在20个以上，有的高达30多个。主要包括：一是乡镇直属事业站（所），包括房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站等;二是县直部门与乡镇双层管理的站（所），包括包括司法所、土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等;三是“条条管理”的机构，包括国税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等。

④“插花地”是指各种穿插交错或各种经界不正之地的总称;“飞地”常指因历史原因、资源分布与开发、城市经济发展与人口疏散等的需要，在行政区以外，但属行政区管辖并与之有经济等方面密切联系的土地。

⑤依据四川省民政厅提供相关数据测算得出。

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