刘双良　谢育珊

摘要：共有产权住房是对现行保障性住房的有益补充，但是目前仍存在“弃选”现象。以北京市为例，基于政策网络理论的罗兹模型探究共有产权住房“弃选”现象的成因，进而提出优化路径。应构建流动性政策网络体系，打开闭合政策网络，加大对议题网络话语权的重视，完善立法监督体系，建立社会信任机制。

关键词：政策网络;共有产权住房;弃选;罗兹模型

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）01-0061-08 收稿日期：2021-12-24

1 共有产权住房“弃选”问题的提出及文献回顾

共有产权住房作为我国住房保障体系的重要组成部分，其建设发展高度契合新时代“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”的要求。为解决社会“夹心层”群体住房难问题，2007年8月，我国首次在江苏省淮安市推出共有产权住房，2014年12月，住房和城乡建设部等六部委联合发文，将北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安等6城市作为试点，进行共有产权住房的建设探索（见表1）。

对于抑制房地产泡沫、避免寻租、保障民生，共有产权住房的诞生意义重大。但是，从政策效果来看，共有产权住房目前仍存在“弃选”现象，特别是在大中城市表现更为突出。一方面，大中城市共有产权住房的计价基础高，使得共有产权住房与一般商品房单价差距较小，保障对象向中等收入的“上夹心”人群倾斜，使得市场化趋势明显，导致不同购房群体需求错位。同时，申购条件中的户籍及社保要求会将部分刚需购房群体限制在政策保障范围之外。另一方面，封闭的运行机制限制了共有产权住房的流动性，当目标群体具有较高的收入时，会更倾向选择一般商品房，从而导致“弃选”现象的出现。购房者对共有产权住房提出了更高的要求，“弃选”现象与人民对美好生活的向往密切相关，分析共有产权住房的“弃选”现象与不同利益群体的异质化需求，可以厘清“夹心层”群体住房难问题的形成机理，从而明晰我国共有产权住房的优化路径，减少“弃选”现象的产生。

既有研究对共有产权住房政策运行的探讨主要集中于共有产权住房的功能定位、供给主体及循环流转方面。刘双良、石丽婷指出应明确共有产权住房的帮扶属性，共有产权住房并非经济适用房的延伸，要明确区别于传统商品性住房。陈杰、胡明志认为在政策定位方面，共有产权住房要与商品房明确划分，同时需注入市场力量，要从完善住房供应体系的角度定义共有产权住房。马辉民、刘潇指出要明确共有产权住房与其他保障类住房的区别，重视其产权比例及流转模式等问题。陈思等提出引入市场定价模式，增加共有产权住房剩余份额产权拥有者数量，支持赋予购房人回购产权份额的权利，推动管理机构专业化和市场化运作。胡吉亚指出应引入多元住房供给主体，以多元梯度共有制度覆盖更广的目标群体，利用市场竞争盘活共有产权住房制度。李哲、李梦娜认为应严格限定年限约束条件，同时引导共有产权住房逐步由开放式向封闭式过渡。王微微、张鲁青建议采用“适度开放、逐步封闭”的管理模式，倡导拓展退出渠道、循环使用住房资源。徐虹认为更有针对性的住房配建和合理的退出机制是修正政策偏差的关键。由上可知，已有文献对共有产权住房政策在执行过程中呈现的问题、原因挖掘及对策研究等主要从静态主体层面进行分析。基于此，本文在既有成果的基础上，从各利益相关者的微观角度出发，利用政策网络理论对共有产权住房“弃选”的成因进行剖析并提出优化路径。

2 政策网络理论及对共有产权住房“弃选”成因的适用性分析

政策网络理论是研究政策过程中多元利益主体之间的互动行为的分析体系。该理论作为一种解释政府和多元利益相关者在公共政策过程中多重博弈关系和相互影响分析范式，目的在于调和宏观国家-社会整体分析与微观理性个体主义分析之间的矛盾。政策网络理论诞生于美国，快速发展于英国和欧洲大陆。政策网络用来比喻资源和利益权威性分配中各相关者的一种相互依赖的关系。主要理论发端可以追溯至多元主义与法团主义的争议，在理论发展的进程中主要形成了三大流派：以微观视角研究政策网络中个体关系的美国学派;以中观视角研究部门关系的英国学派;以宏观视角探讨国家和公民社会关系的欧洲学派。

英国学者罗兹（Rhodes）是政策网络理论的代表人物。罗兹认为，政策网络的影响要视互动组织相对的潜力而定，任何一个组织为了达成组织目标都需依赖其他组织的资源，故各个组织在博弈过程中自主的进行资源交换。基于该假设构建罗兹模型，将政策网络划分为五种类型：政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络。罗兹模型概括了各政策主体间相互依赖、相互影响与运动的过程。多元网络主体间不断产生互动关系，由于整合程度、成员类型、依赖方式及利益导向的差异又不断产生冲突，逐渐呈现出非等级性、交互性的特点。

从共有产权住房政策的出台、政策的执行再到“弃选”现象的产生，涉及多元利益主体，各利益主体相互依赖并且逐渐网络化发展。由于各利益主体所拥有的资源不同，通过博弈实现自身利益诉求，该过程符合政策网络理论中罗兹模型的理论假设。利用罗兹模型可以窥探共有产权住房“弃选”现象的深层原因，为调和多元网络利益冲突提供解决思路。

3 北京市共有产权住房“弃选”现象成因的政策网络理论分析

北京市保障性住房主要由经济适用房、公共租赁房、限价房等构成，共有产权住房是对现行保障性住房的有益补充，体现出集居住功能、保障属性与财产权利“三位一体”的住房功能属性。2017年北京市颁布《北京市共有产权住房管理暂行办法》（以下简称《办法》），制定了北京市共有产权住房规划建设、审核配售、产权约定、监督管理的实施细则;同年颁布《北京市共有产权住房规划设计宜居建设导则（试行）》（以下简称《导则》），对共有产权住房的土地供应、招投标管理、质量监管及社区营造等提出具体要求;为提升共有产权住房的宜居品质，2021年北京市在《导则》的基础上进行修订，对共有产权住房的社区环境、配套设施建设及户型面积等方面内容进行优化补充，目前处于社会公开意见征询中。共有产权住房的申购标准决定了意向申购人数，而产权比例、定价方式、退出机制、配套设施等综合条件决定实际购买人数。在申购标准方面，北京市无家庭财产及户籍限制，仅要求购房者在京无房且单身家庭年满30周岁，非京籍家庭申购需在京连续缴纳社保或个人所得税满60个月;产权比例方面，参照所在项目销售基准价格占相近品质、相邻地段的商品住房的比例;定价标准方面，要求低于同期、用地段商品房銷售价格;退出机制方面，购房者在取得房屋所有权后原则上5年内不得转让，取得不动产权证满5年的个人所持有的份额可上市交易，但是交易对象需为其他符合共有产权住房申购标准的潜在购房者。

北京市政府预计在2017-2021年完成25万套共有产权住房的供给，解决社会“夹心层”群体住房刚需问题。共有产权住房统一要求全装修交房，充分体现其保障属性。但实际效果与政策初衷存在一定偏差，呈现出了一系列“弃选”现象：在首次申购中，海淀区中铁碧桂园项目29364户家庭申购431套房源，到1536号所有房源才全部售出;大兴区四季盛景园房源共2224套，2191户符合申购条件的家庭在第一轮申购中仅选走28套;房山区金林嘉苑项目总套数1722套，4510户申购家庭参与选房，最终共售出580套;房山区城志畅悦园564户申购家庭共选走121套住房;金悦嘉苑3907户申购家庭竞争1244套房源，仅60套住房被选走……为什么共有产权住房市场会出现“弃选”现象？运用政策网络理论探索共有产权住房“弃选”现象的成因，可从共有产权住房政策的实施环境、结构及行为主体互动关系进行分析（见图1）。

3.1 政策网络理论的环境分析

与其他试点城市相比，北京市共有产权住房兼具市场与保障的双重属性。对其“弃选”现象的成因探究，可结合市场与制度双环境进行剖析。

受市场经济周期和供求关系影响，购房者申购共有产权住房的意愿与市场环境密切相关。例如，2008年的经济危机使我国楼市处于低迷状态，北京市推出的限价房也曾出现类似弃选现象。近年来新建商品房和二手房市场呈降价趋势，增加了部分共有产权住房目标购买者持币观望的心理。另外，优质区位房屋的市场供给不足，是导致“弃选”现象的原因之一。北京市共有产权住房供地数据显示，64.1%的共有产权住房位于郊区，但优质企业及教育资源多集中于城六区，购房者会结合通勤距离、房屋地价、住宅环境及配套设施等，对共有产权住房进行综合评估。但共有产权住房就是为了解决符合条件的社会“夹心层”人口的住房问题，购房者通过与政府共同持有产权的方式以相对于市场较低的价格获得固定居所，这就限定了大多共有產权住房的地段选择。共有产权住房的制度环境包括政策制定与政策执行环境。政策制定过程中，在《办法》的基础上，住房管理部门对购房者的准入、退出条件等进行多次修订，政策制定与政策执行均承担较高成本，行政部门须与公民社会互动取得协助，以减小政策执行的阻力。当信息反馈渠道狭窄时，信息失真及延时反馈会在社会层面产生负面效应。

政策执行过程中，当由政策漏洞导致寻租现象出现时，民众监督意识淡薄会导致“弃选”的破窗效应，共有产权住房制度的运行需要社会各界的监督，严格准入资格审查制度和住房退出制度，保障符合条件的住房消费者的权利，杜绝炒房现象的出现。

3.2 政策网络理论的结构分析

将共有产权住房领域各行为主体置于罗兹模型中，政策网络结构划定（见表2）。

作为全局引导者的政策社群，负责共有产权住房政策规制的制定并指导实施，包括全国人民代表大会、国务院、住房和城乡建设部、国有资产管理局、财政部、中国人民银行等。该领域相对封闭，具有稳定性。专业网络在政策网络中是双重推动者的角色，主要由各个层级政府住房政策研究室、人口研究中心、智库、各高等院校相关领域专家学者等组成，为政策制定者提供咨询服务。各个领域的专家运用自身知识，对政策进行软化，使决策更加科学，是连接议题网络与政策社群、府际网络的桥梁。

府际网络是政策的具体执行者，针对北京市共有产权住房，府际网络涉及除国务院以外的地方各级人民政府（北京市政府、各区政府），负责落实政策社群制定的制度，并结合各区的实际情况制定具有地方特色的住房规则，为政策社群和议题网络双向服务，但府际网络位于夹心地带，常处于两难境地。

生产者网络在共有产权住房领域中扮演主动承担者角色，主要涉及各类建筑商、房地产开发商等，该领域成员具有流动性。在政策指导下，生产者网络通过竞标的方式获得土地使用权并完成共有产权住房的建造工作，对房屋质量负有直接责任。作为“经济人”，生产者网络追求个人利益最大化，网络内部竞争与合作并存，北京市对共有产权住房要求精装交付，若网络内部规制对房地产开发商约束较为薄弱，则会对购房者维权和追责造成障碍。

议题网络包括符合申请条件并购买共有产权住房的人群、符合申购条件但“弃选”的人群、不符合申购条件但有意向购买的人群及大众媒体等，是共有产权住房领域内的主要参与者。与其他网络相比，成员类型无限制，相互依赖程度低。由于其网络结构松散的属性，在共有产权住房政策执行过程中，议题网络与政府、企业存在信息不对称问题。

3.3 政策网络理论行动者互动分析

在共有产权住房领域中，政策网络模型内各行动者不断互动产生联系，逐渐网络化发展。行为主体通过博弈实现自身利益，这种竞争大多数是非零和互动，即其他网络利益的实现不会影响自身利益，一旦有成员追求零和利益，就会出现社会总成本上升而效率下降的现象。对政策网络领域内各行动者的互动进行分析，探寻共有产权住房“弃选”现象的形成机理。

3.3.1 政策社群与府际网络职责范围不同

政策社群颁布共有产权住房政策，由各区政府依据属地管理原则，结合本辖区具体情况进行共有产权住房的建设，由于政策社群与府际网络的职责不同，在政策执行过程中易产生效果偏差。

首先，在资金划拨方面，政策社群掌握财权，依据各区的具体现状和预算划拨动工经费，旨在尽快落实民生工程。各区政府作为具体政策的执行者和落实者掌握事权，对本辖区内的人口及供地情况拥有更详实的资料。虽然政策社群已经明确了各项政策性住房的资金来源，但是在实际执行过程中，受经济环境及房地产开发商议价能力的影响，专项资金数额与实际需求之间仍会存在缺口。其次，辖区内GDP数值往往是地方政府政绩的一项重要评判标准，共有产权住房的建设不仅可以为本区招商引资，吸引人才，还可以拉动区内消费指数，刺激当地经济增长，当共有产权住宅的楼盘建设与购房者需求不匹配时，会导致“弃选”现象的出现。

3.3.2 政策社群与议题网络的需求矛盾

政策社群和议题网络按照成员类型的紧密程度排列分布在罗兹模型的两端。政策社群在听取议题网络需求的基础上出台共有产权住房政策，议题网络在政策社群所提供的平台上发表对现行政策的看法，由此循环修正，形成二者间互动关系。

一方面，共有产权住房政策社群以公共利益为导向保障人民的住房需求，在自住型商品房的基础上，开始了共有产权住房的实践性探索，共有产权住房诞生的初衷是为社会“夹心层”群体提供一种分段购买的方式，为城市的发展留住人才。但是，议题网络对于住房的功能认定不仅涵盖房屋居住的自然属性，还涉及包括准商品性和增值性在内的经济属性，且随着后工业时代的到来，传统住房需求正在不断面临着价值观的挑战，共有产权住房购买者除了对居住环境、配套设施、交通状况提出新的要求外，购房者享受的权利更为重要，落户政策及配套学区的质量成为购房者的重要考量因素，两级网络的期望差异导致“弃选”现象的出现。从银行角度分析，为建立楼市的长效调控机制，削减投机者牟利空间，贴息贷款政策要求共有产权住房首付款不得低于房产总价的30%，住房贷款最长可分25年还清，长期且持续的固定资金支出状态会使理性购房者不会因为购买政策性住房而降低选房标准。

另一方面，政策网络与议题网络间认知受阻是导致政策执行偏差的另一个原因。金字塔形的管理模式易导致沟通困难，政策社群网络内部相对封闭，购房者的需求在传播过程中存在信息延时及失真等问题，使得决策层不能针对现实问题及时对政策作出调整。

3.3.3 房地产生产者网络与府际网络、议题网络的利益冲突

房地产生产者在房屋建设过程中享受用地、贷款、税收等优惠政策，同时需要承担相应的社会责任。但其根本目的是追求项目带来的经济收益最大化，与共有产权住房政策层面的公共利益及议题社群的个人利益存在冲突，这是导致政策效果偏差的根源。

房地产生产者与政策网络的互动过程中，《办法》规定共有产权住由政府提供政策支持，由建设单位开发建设。共有产权住房的生产者是由各区政府依据本辖区供地政策和住房政策公开面向全社会招标，秉持公平公正的原则保障购房者的利益。包括建筑商、开发商在内的房地产生产者作为独立的法人，在政府的许可下建设共有产权住房并对住房质量负责，充分赋予房地产生产者自主权。但是，目前我国对于房屋建造者、房地产开发商的法治约束停留在法规级别，并未上升到法律层面，高层立法与企业社会责任感的缺失使得共有产权住房的质量存在差异。

房地产生产者与议题网络的互动过程中，依据《导则》规定共有产权住房应全装修成品交房，这就要求房屋生产者充分考量房屋布局及屋内装修。对于购房者而言，共有产权住房的出现使社会“夹心层”人口实现了住有所居的愿望，但二孩政策带来的家庭结构的改变冲击着传统核心家庭模式，以两室一厅为主要户型的共有产权住房该如何应对家庭人口的变化？对于房地产开发商而言，新建商品房采用先建设再定价模式，共有产权住房则是先公布房价，再进行建设，如果前期预算不准确，后期装修需要控制成本，会影响房屋质量及购房者消费体验。

3.3.4 专业网络对其他网络的催化活动

专业网络主要运用专业知识，通过调查研究政策环境和议题网络的诉求，为政策社群和府际网络提供政策咨询，为共有产权住房生产者提供专业支持，从而间接地服务于议题网络，充当政策制定和执行的催化剂作用。专业网络在与其他网络进行互动的过程中应秉持公平正义的态度，将客观的研究结果呈现给各政策网络。共有产权住房“弃选”现象的出现，也应辩证分析：一方面，该现象的出现说明政策制定与执行存在脱节现象，应及时放缓政策执行速度，依据实际情况进行调整。另一方面，“弃选”现象的产生也表明投机者的离场，对住房具有紧急需求的人群中签率更高，真正还原了住房的居住属性。

4 降低共有产权住房弃购率的对策建议

4.1 构建流动性政策网络体系，因地制宜多层次规则设定

共有产权住房领域内各主体相互影响，共同推动共有产权住房的落实，在网络化思维下，应该打破固態网络壁垒，增强政策网络的流动性。一方面，灵活设定共有产权住房准入退出机制。各地方政府应该依据本辖区内具体经济情况、人员类型、设施配置等条件综合考虑，在政策层的指导下充分的发挥自主能动性，对每个共有产权楼盘的准入退出机制进行个性化规定，将准入机制与区域发展相结合，增加高新技术人员的政策优惠，适当放宽准入条件;对非京籍人员申购比例依据区域人员结构灵活设定;增加对残障人士共有产权住房保障政策。另一方面，房屋定价科学化。北京市共有产权住房总价虽然低于同等地段普通商品住房房价，但用每平方米的价格除以产权比例，其价格优势并不显著，甚至与普通商品住房持平，退出机制中不可赎回份额的限定，令共有产权住房更处于劣势，房屋定价应明确其保障属性，应与普通商品住房在价格上明确区分。

4.2 打开封闭性政策网络，加大对议题网络话语权的重视

要实现共有产权住房政策网络共通，打开封闭性政策网络。首先，建立意见反馈交流机制，加快政府信息化建设进程。5G技术的诞生为电子政务提供了优化契机，将远程技术运用于政策网络，利用云处理技术对议题网络的反馈意见进行收集，利用大数据技术对群众意见进行分析，为政策制定科学化提供支持，多方合作共建共有产权智慧社区。同时，相关保障部门应定期举办住房论坛和现场咨询会等活动，了解人民真正诉求，向民众介绍共有产权住房项目情况及定价依据等讯息，减小政策推行阻力。其次，将共有产权住房的建设与管理纳入地方政府政绩考核体系。重建考核指标，将共有产权住房的供地情况、房企状况、特别是民意反馈量化汇总，对政府解决矛盾的效果进行评估，并作为考核依据，扭转区域GDP增长作为地方政府主要参考指标的观念，消除寻租动机。再次，鼓励专业组织进入政策网络。尝试采取政府与非营利组织合作方式，引导更多专业组织，特别是民间组织参与建设，拓宽筹资渠道，盘活共有产权住房剩余房源。

4.3 完善立法与监督体系，构建责任分担机制

在保证共有产权住房试点自主权的前提下，应出台法律规制，以法律形式确立问责机制，完善共有产权住房法制保障体系。第一，住房管理部门要对房地产建筑企业组织培训，并对住房质量进行全程监督，保障共有产权住房质量。第二，大众媒体应加大对共有产权住房的建设情况的跟踪报道，扩大购房者及人民大众的知情权。第三，鼓励第三方监督管理机构对共有产权住房从动工到交房进行全程评估，并向社会出具评估报告，便于社会各界对共有产权住房的建设进行监督。

4.4 发挥各资源拥有者优势作用，建立社会信任机制

共有产权住房出现“弃选”现象的一个重要原因就是政策网络各行为主体的配合联动问题，政策网络中每个角色都拥有不同的资源，政府应把握好方向，协调好各主体之间的利益关系，调动各行为主体的积极性，相互服务、优势互补，使资源在各行为主体间良性循环。在此互动网络中，相互信任是协商合作的前提，各行为主体应恪守职业道德，通过沟通建立社会信任机制，真正发挥共有产权住房的惠民作用。

参考文献：

1.马秀莲.在资产积累和可承担性之间：共有产权房的现状、挑战及出路.行政管理改革.2021.03

2.宋宗宇 张晨原.我国共有产权住房转让制度研究.西南民族大学学报（人文社科版）.2020.03

3.刘双良 石丽婷.共有产权住房建设的争议焦点与优化路径.中国房地产.2018.06

4.陈杰 胡明志.共有产权房：住房供给侧改革何以发力.探索与争鸣.2017.11

5.马辉民 刘潇.我国共有产权住房政策的探索与实践.中国行政管理.2016.01

6.陈思 叶剑平 薛白.产权视角下共有产权住房模式的政策探讨及选择.经济体制改革.2019.01

7.胡吉亚.英、美、新共有产权房运作模式及其对我国的有益启示.理论探索.2018.05

8.李哲 李夢娜.共有产权住房政策的反思：定位、现状与路径.当代经济管理.2018.04

9.王微微 张鲁青.面向青年群体的共有产权房制度设计——基于国外经验及中国政策选择.中国青年社会科学.2019.05

10.徐虹.共有产权住房发展模式研究——以北京市为例.价格理论与实践.2017.12

11.R.A.W.Rhodes.The National World of Local Government.London：Unwin Hyman.1986

12.邓宏乾 王昱博.我国共有产权住房定价机制问题探讨.价格理论与实践.2015.07

13.邹琳华.政策支持如何与市场机制有效契合：基于北京市共有产权住房实践的分析.江苏行政学院学报.2018.05

14.曾广录.我国保障性住房政策效果产生偏差的成因探究——基于政策网络理论.长沙大学学报.2018.04

15.胡吉亚.共有产权房中的博弈分析.湖南大学学报（社会科学版）.2019.06

16.朱亚鹏.中国共有产权房政策的创新与争议.社会保障评论.2018.03

17.孙吉 李晨赫.北京共有产权房遇冷.中国青年报.2019.05.21

18.刘剑.北京共有产权房的春天在哪里.中国自然资源报.2019.10.15

作者简介：刘双良，天津商业大学公共管理学院，教授。

谢育珊，天津商业大学公共管理学院，硕士研究生。

基金项目：天津市哲学社会科学规划基金重点项目“京津冀城市群大中城市青年住房问题的成因机理、影响测度及政策优化研究”（TJGL21-021）。