刘琼

[摘要]通过实证研究方式，按照采购程序环节，从采购预算编制、采购活动组织、采购合同、履约验收和采购档案五个方面分析公安院校货物和服务采购审计的内容、应当关注的审计问题以及审计方法，为公安院校货物和服务采购审计提供参考借鉴。

[关键词]政府采购   内部审计   公安院校   实证研究

公安院校是培养未来警官的专门院校。近年来，随着招录体制改革，从警率提升，招生规模不断扩大，学校学生人数也大幅增加。公安特色专业发展，促使公安院校以学科规划来引领学校的资源、资金分配，在公共安全行为科学、公安高分遥感探测、网络安全治理、公共安全应急技术装备、无人机低空防御等方面的教学和研究设备、服务采购量增加。同时，公安特色专业发展也带来了上级主管部门以及相应财政部门对公安院校及特色学科专业投入的增加。货物和服务采购行为是公安院校重要的经济活动，需建立一套切实可行、适应自身特点的货物和服务采购内部控制制度，确保货物和服务采购工作的规范、高效、有序开展。作为公安院校的内部审计部门，有必要围绕公安院校的行业特点，形成公安院校货物和服务采购审计要点体系。

一、采购预算编制和计划实施环节审计要点

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六条规定，采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。采购行为合规合理有效首先要做到决策有效。决策环节需要做到三点合规，即项目来源合规、决策行为合规、预算确定合规。

（一）项目来源合规

项目来源俗称立项。具体需求部门将本部门的货物和服务采购需求、意向转化为经单位内部职权部门审批认可，能够实施的行为，每年8—11月预算编制之前，各个院校会要求各部门提出项目需求。

近年来，各公安院校逐步形成了各自特点的学科体系，如中国人民公安大学“以公安科学学科群为口径，融合公安学、公安技术和法学三个一级学科”，“建立学科动态调整和资源差异化配置机制”。立项阶段往往会出现三类问题：一是立项不科学，造成项目不易实施;二是为“花钱”而立项，为预算执行追加项目;三是无效决策，即决策确定的各项目标未实现，决策未取得预期效果。

该阶段应重点审核拟采购项目是否基于学科规划或学校建设整体规划形成的采购需求。审核项目需求时需要调阅单位的规划、年度计划、科研工作计划、学科发展规划等材料。

（二）决策行为合规

决策行为是指货物和服务采购是否经过单位决策部门研究决定。经济行为往往是各级审计、巡察、巡视重点，尤其是经济责任审计，通过经济行为的决策审查，界定单位领导干部直接责任与领导责任。决策行为不当一般体现为：一是决策事项执行重大变更不履行变更程序;二是向决策机构提请审议时，资料不足或论证不足，决策缺乏科学性或决策依据不足;三是因决策失误造成损失浪费和国有资产流失。

货物和服务采购决策审查围绕决策行为的合法性、真实性、科学性。该阶段重点审核以下三个方面：一是货物和服务采购决策内容是否符合国家产业政策和国家财经法规的规定。二是决策程序是否符合规定，关注货物和服务采购行为是否按照重大决策事项规定的议事规则和有效的决策机制进行;需要社会公示的事项或需专家论证事项以及需要接受社会质询事项是否按规进行。三是决策机制是否有效，决策方式是否民主，重大采购事项是否经民主讨论研究，是否以“通报”替代研究决策;是否仅象征性讨论，对于采购价格、供应商确定方式等关键因素是否不予触及等。

审计人员应先调取学校的采购制度，确认采购货物服务的决策权限。审核过程中需调阅有关党委会或办公会的会议记录纪要，有关采购项目的立项文件、可行性报告、对外签订的协议（合同）、集体讨论形成的会议纪要等文件材料。

（三）预算确定合规

预算确定不仅指财政预算编制，还包括货物和服务申报预算资金的基础与依据。预算确定环节有“定事”和“定钱”两个层面。

1.“定事”一般由具体需求部门提出。这个阶段预算一般较为粗糙，具体承办部门或需求部门一般通过三种方式确定所需资金：市场询价，聘请专业代为编制，参照以前年度预算、合同等。承办部门往往给出一个事项所需资金的大概数字，作为上报项目的基础。这一环节较为常见问题包括：一是预算资金确定不合理，资金过多或不足;二是预算资金确定过程资料欠缺。

货物和服务预算申报审查时，需要调阅市场询价过程中的报價单、需求部门上报部门负责人以及主管领导的请示批复，聘请专业代为编制的合同，专业代编机构的报告，以前年度预算、合同等。科研类项目还应审查国家及科研经费主管部门的相关规定、科研项目计划任务书、科研项目预算书（合同书）。

2.“定钱”一般在具体需求部门“定事”预算基础上，经决策机构审议同意后，按照预算编制程序由计划财务部门编入单位年度预算。这一环节是采购真正意义上的预算，也是采购行为的基础。项目预算审查的主要内容是项目预算编制是否真实、合法、科学完整。货物服务采购过程中的一些资金问题往往与项目预算编制不够科学合理有关。审查时需要从执行角度考虑预算编制。

货物和服务项目预算编制与批复审查，需要调取申报部门提交的项目说明，部门主管领导批准的项目材料，经批准的采购事项审批资料，项目立项前期可行性研究或市场询价调研资料，以及部门预算等。

审核人员应当明确区分项目需求与项目预算的关系，正确的货物和服务采购应当是需求引导预算，而不是预算决定需求。年度后半年，有的单位为了提高预算执行率，会追加项目，增加货物和服务采购，这种情况下就需要审计人员从项目的立项论证入手，对货物和服务项目的必要性进行分析。

二、采购活动组织环节审计要点

采购活动组织是指货物和服务项目按照政府采购法及相关法律法规组织采购行为，忠实履行法定程序，能够保证采购程序的合法。程序合法是采购活动合规的前提。程序合法包括当事人身份合法，采购方式选择正确，程序履行严格。

（一）采购当事人审核

货物和服务项目采购当事人包括：采购人、采购代理机构、供应商，以及其他在采购活动中享有权利和承担义务的各类主体。本文将采购活动中涉及的评审人员、专家等，以及其他在采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，只要其行为可能对程序的公平正义造成影响的都列为采购当事人。

1.采购人。应当执行政府采购规定的公安院校为采购人。无论在经济责任审计还是其他类型审计过程中，一方面要审查政府采购政策的执行情况，另一方面应将审查重点下沉，审查被审计单位的下级单位，尤其是具备独立主体资格的事业单位、团体组织执行有关政府采购政策的情况。

审核过程中应关注是否存在以下级独立主体名义进行货物或服务采购、使用下级单位财政性资金、由下级单位自行采购的情况;是否存在下级单位使用所有权为上级单位的资产、资金等为自身经营服务，直接指定供应商行为;上级单位决策立项的采购事项，是否以下级独立主体名义进行货物或服务采购，规避政府采购。

此外公安院校可能会存在使用非财政性资金购入货物或服务的情况，如公安院校在新生警服采购时，新生需自己承担一部分费用;校内商业配套设施商家选定，是选取商家利用院校资产从事商业行为，并向学校上缴承租费用。这些行为未纳入履行政府采购程序规定范畴，但是不等于可以随意确定采购方式，而是应当根据上级主管部门规定的程序或本单位、系统的内部规定进行采购方式的确定。公安院校应根据各自管理模式梳理常见的采购内容，确定应当进行招投标采购、内部集中采购等的标准和要求。

2.采购代理机构。采购代理机构是指代理采购人实施采购活动，经政府有关部门批准拥有政府采购代理资格的社会中介机构。确定采购代理机构也是一种服务采购过程，同样也需履行规定的采购程序。公安院校根据自身财政隶属关系一般会涉及两个方面的采购代理机构，集中采购机构和自行确定的采购代理机构。

集中采购机构是设区的市、自治州以上人民政府设立的。采购人自行选定的采购代理机构，审计时，一是要注意调取委托协议，审查是否存在无协议代理情况或后补代理协议情况;二是调取委托的采购代理机构的资格资质材料，以及在财政部门是否存在失信记录或违规记录;三是采购代理机构是否在委托的范围内办理政府采购事宜;四是采购代理机构是否存在以不正当手段获取了采购代理业务的情况，是否存在与采购人、供应商恶意串通操纵采购活动的情况。

3.供应商。供应商是指向采购人提供货物或者服务的法人、其他组织、自然人。确定符合采购人要求的供应商是采购活动的目标。通过招标方式确认供应商的，供应商的资格条件在投标阶段资格审查时由采购代理机构和评委专家进行过确认，但是通过其他方式确认供应商，尤其是通过采购人自行确定供应商的货物服务采购项目，供应商的资格条件审查十分重要。

采购档案中应当完整保存供应商营业执照/身份证明，企业征信报告、依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录，有关资质证明文件和业绩情况，三年内无犯罪记录证明，市场监督管理等部门无行政处罚记录证明。根据情况还可以要求供应商提交涉法涉诉情况说明等资料。

（二）采购方式审核

采购方式审核的核心是采购方式选择是否正确。按照政府采购法及相关规定，分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标为主要采购方式。

1.公开招标。审计过程中应关注拆分项目，规避公开招标情况。采购部门将一个整体项目拆分为若干分项，每一分项的标的额不足公开招标的标准。比如，每个分项之间存在明显关联，或者将统一项目不同构成部分分别采购，还有的货物服务将设备、服务以及工程施工部分分别立项采购，但实际为一个整体项目。

2.国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。一般包括灵活采购、询价、二次竞价等。采用其他采购方式的，审查过程中应调阅項目说明书、设备服务采购请示，甚至可以就一些专业性问题询问有关专家，审查项目变更采购方式的特殊性，验证技术复杂或者性质特殊的必要性、真实性等。

公安院校在教学科研中会涉及敏感、保密的数据、信息以及数据处理等项目，以涉及国家安全和秘密为由而采用其他采购方式的，需调取有关项目的秘密鉴定、保密办的批复文件等。以符合条件的供货商不足三家为由而采用其他采购方式的，需调取采购部门选取供货商时的市场调查、询价等资料，确认是否存在其他符合条件的供货商。

3.科研项目设备采购方式。公安院校按照目前国家赋予科研机构和科研人员的科研项目资金管理、科研仪器设备采购管理等方面的自主权的文件要求，在科研仪器设备等采购方式选择上具有一定的自主性。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等制度，完善了中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理。中央高校、科研院所可自行采购科研仪器设备，自行选择仪器设备评审专家。科研项目设备采购是为了提高科研项目采购效率，自行采购应当以符合政府采购基本原则为前提，而不是“任意采购”，科研项目设备采购不应成为违背政府采购相关制度的借口。审核时应当重点关注科研仪器设备采购是否达到应公开招标的数额标准，是否存在以科研项目的名义未经审批变更采购方式等情况。

（三）采购程序审核

根据政府采购法及其相关规定，采购程序包含了一系列采购行为，采购程序审核要求审计人员对采购程序进行全面关注，其中重点关注采购程序履行和中标合规审核。

1.采购程序履行。采购程序审查应当调取采购活动记录，重点审查采购项目预算、资金构成和合同价格;采购方式，采用公开招标以外的采购方式的，应当说明原因;邀请和选择供应商的条件及原因;评标标准及确定中标人的原因;废标的原因以及采用招标以外采购方式的相应记载。审查目的为验证货物服务类采购是否严格履行法定程序。采购方式不同程序不同，但是普遍应予关注的审核重点包括：一是采购人、采购代理机构及工作人员、评标专家是否存在应回避未回避的情况;二是评标专家是否严格、独立、公允、审慎履行被赋予的职权;三是采购人或采购代理机构是否明示或暗示了歧视性、倾向性或误导性意见;四是有关投标文件的澄清、说明和补正等适用范围是否正确;五是规定的时间节点是否严格执行;六是采购程序中应当重点审查不可抗力政策执行是否符合法律法规规定。审核的目的是避免以不可抗力为由，规避应当履行的采购程序和方式。

按照规定，各公安院校基本都设立了专门的评标室，安装了监控设备，可以远程监督监控。但是审计过程中仍应调取评标档案，尤其是签到记录，评委打分表，有关投标文件的澄清、说明和补正等记录，防止采购程序“认认真真走过场”。

2.中标合规审核。中标审查的核心是验证中标是否合法、真实、有效。中标不合法的情况包括：应当废标未予废标的;招标过程存在重大程序瑕疵的;让预先设定的对象中标的;中标人借用他人名义投标的;投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的;招标人或招标公司泄露标底或其他可能影响公平竞争关键信息中标的，以及其他违法中标情形。

中标违法行为一般是通过采购活动组织及采购程序执行等各方面的审核发现的。审核过程中应当重点关注：一是审查招标文件对投标人特殊资格、资质、业绩要求的设定，是否存在以特定资格资质、专利技术、地域要求等条件限定排除投标人的情况，是否存在为特定投标人量身定做优势条件的问题，是否存在蓄意抬高投标条件，排除投标人范围等情况;二是审查招标文件所述技术条款要求是否为采购项目必需，是否与项目匹配，是否存在为了达到让目标对象入围而抬高技术要求，采购非必需技术要求的设备等情况;三是审查中标人投标文件还应提供设备明细、服务内容，是否存在通过提供不必要附赠设备、服务的方式中标的情况;四是审查评标方式文件和专家评议记录，关注加分条件的设定是否合理，是否具有排除投标人的目的，是否具有倾向性。

三、采购合同环节审计要点

通过采购合同，采购人和供应商约定双方权利和义务。政府采购合同必须采用书面形式。按照政府采购法及其相关规定，货物和设备类的政府采购合同，原则上不存在先履行后签约的事实合同。采购合同审计是货物服务类项目采购审计的重点，审计重点包括以下几个方面。

一是调阅项目预算和项目申报审批前期资料，审查合同约定的标的金额是否与项目预算一致，超预算采购是否按照程序审批;合同采购设备清单是否与项目申报书内容一致等。

二是调取中标、成交通知书，审查是否在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定事项签订了政府采购合同。

三是审查合同文本需同时审查项目招标、采购文件，审查合同是否与招标文件确定的事项一致，尤其关注是否存在签约时调整招标、采购文件的合同文本约定，以及变更关键条款等情况。

四是调取签约对象的营业执照复印件，让签约方提供在市场监督管理系统中认定的经营范围系统版打印件，防止采购的货物服务范围超越了签约对象的经营范围。审计过程中对于《补充协议》形式的合同文本应当予以关注，与合同原文本应同时审查，审查补充合同的采购金额或调整金额是否超过原合同采购金额的10%。

公安类院校存在两种特殊的情况：一是所采购的货物服务，尤其是数据处理、信息化、公共安全、刑事侦查等项目，此类项目供应商会接触到敏感、涉密的数据信息，应审查合同文本是否约定了保密条款或存在保密承诺书;二是由于院校教学、科研进度要求，所采购的货物服务时间较紧迫，此类合同需着重审查付款方式、违约责任等条款，约定内容是否公平，是否存在违约责任过重的情况。

四、履约验收环节审计要点

验收形式可以是收货环节由采购人验货验收，也可以由采购人指定专门技术人员或专家在供货商所在地进行现场验收等。验收结果是采购人清结合同价款的依据，验收通过时间往往也是质保期计算的开始，验收完成确认的设备清单是采购单位固定资产入账的依据。

采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字，并承担相应的法律责任。

履约验收审查应当调阅全部验收档案，审查验收档案资料是否完整，包含合同、到貨签收单、开工进场记录、阶段性验收检验记录、设备清单、培训记录、试运行记录、经专家使用方签字确认的验收报告等。如果采购项目要求提供专职负责技术人员的还应附有关人员的基本情况资料。

重点审查验收档案内各重要文件的时间是否能够衔接，各环节的完成时间是否存在倒置或混乱的情况。比如，有的项目，开工进场记录时间早于合同签订时间，就需进一步关注验证是否存在先履行后签约的情况。

调阅验收专家签字认可的验收报告、现场提问记录，技术文档以及专家组意见等，审查验收项目设备是否符合合同约定的技术条件、规格标准及质量要求，技术指标的验收必须由专家、使用单位和采购人中的专门技术人员发表意见。

审计人员应调阅到货记录，逐一清点到货清单中的设备，对于需要经集成完成的设备，需经过专门技术人员的鉴定与确认。在系统建设的信息化项目中，对于系统建设要求的各个组成部分，需检查验收文档中所附的系统建设分项表，每一分项下都需由专门技术人员确认已经达到合同约定要求。

五、采购档案环节审计要点

采购人、采购代理机构应当对项目执行过程中所形成的文件进行全面归档。采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。

公安院校相较于普通高等院校，存在领域特殊、规模适中、管理严格等特点。在这种情况下，各公安院校应通过科学的审计方法推动采购行为规范化。内部审计更应通过独立客观的监督，发现问题，结合学校政府采购的实际情况，提出科学合理的建议，进一步规范政府采购程序，提高资金使用效益。

（作者单位：中国人民公安大学，邮政编码：100038，电子邮箱：20052382@ppsuc.edu.cn）

主要参考文献

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[2]刘雯.政府采购活动中存在的问题分析及审计建议对策[J].经济师， 2017（ 9 ）

[3]王龙.聚焦服务国家安全战略全面推进世界一流学科大学建设[J].公安教育， 2020（11）