何佳仪

一、问题的提出

政府购买公共文化服务是指各级政府将属于自身职责范围内且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购的方式和程序，遵循市场规律及运作机制，交由符合条件的社会力量生产和承担，并根据服务质量和数量等因素向其支付费用的公权力行使行为。自2015 年国务院发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》以来，我国各地就政府购买公共文化服务进行了不同程度的探索，也开启了不同形式的服务购买，例如广东中山建设的玻璃书屋“三悦书房和文化活动室”、无锡市开展的农村广播“村村响”、铁岭市举办的农村公益电影放映活动等。政府购买公共文化服务创新了公共文化服务的提供模式，与公共行政讲求行政效率的治理理念相契合。其以市场为基础、采取竞争性发展策略，想突破的是公共文化服务供给空间不足而导致的服务供给效率底下、质量不高的困境。但将重点放置于以市场为出发点的供给模式轻视了政府本应履行的职能，导致某些领域的政府购买公共文化服务不仅没有达到理想的效果，反而增加了政府购买服务的不确定性及其带来的风险。以2022 年5 月引发广泛热议的“人教版小学教材”丑插图一事为例，相关报道显示，该插图由政府主导交至社会力量设计完成，但最终呈现的效果饱受诟病，尤其是“毒插图”的出现，严重误导孩子们的审美观，不利于孩子们健全人格的形成。在新时代发展背景下，政府购买公共文化服务的主体责任、购买方式、购买流程、服务质量把控等均需建立健全法制，这样，政府购买公共文化服务才能有法可依。

目前，国内学者从不同角度对政府购买公共文化服务的风险问题展开研究，具体体现如下。一是从普遍意义上总结政府购买公共文化服务在供需层面、服务质量层面、公平性层面、行政权力运行层面面临的不同风险［1］。也有学者从政府购买公共文化服务能力角度出发，指出包括科学决策能力欠缺、依法购买能力欠缺、监督评估能力欠缺、紧急承接能力欠缺等在内的四大风险［2］。二是对社会力量参与公共文化服务存在风险以及如何控制展开研究。如应对决策风险、合同风险、财政风险、协同风险的研究［3］。三是政府购买公共文化服务效能提升面临的风险的分析。学者将其分为购买内容供不应求、购买对象选择较少、购买方式过于集中、评估机制尚未健全等风险［4］。四是对公共文化投资项目的风险识别。有学者指出风险性是公共文化投资项目的特征之一，其包括法律层面制度缺失、监管机制不健全、合作稳定性不强等几种风险类型［5］。五是以公共文化链为视角，认为需求链、供给链、治理链与评估链上分别存在购买内容偏差风险、逆向选择和垄断风险、寻租风险与评估形式化风险［6］。

总体来看，学界对政府购买公共文化服务中存在的风险及防控措施以整体性视角开展的研究较为薄弱，大部分研究针对的是其中某一环节或者某一领域。政府购买公共文化服务作为公私协力的体现，不仅涉及政府、社会力量以及社会公众在购买阶段和运营阶段中的主体责任的准确定位也涉及相关流程和法制体系的系统性保障问题。有鉴于此，本文从整体性视角对政府购买公共文化服务存在的风险及其防控问题开展探讨，旨在提供一个风险防控分析框架，期望有助于推动政府购买公共文化服务的健康发展。

二、政府购买公共文化服务的风险

（一）意识形态风险

政府购买公共文化服务在一定程度上激活了社会各界参与公共文化服务提供的积极性，开拓了公共文化服务的供给市场，公共文化服务的形态也随之多样化发展。公共文化服务形态的多样，其有的意识形态表达方式具备隐蔽性。在购买公共文化服务过程中，部分政府定位的“间接性”和“滞后性”有时会导致政府在审查公共文化服务关涉的意识形态问题时出现偏差。就如人教版教材插图丑化一事，该事件在网络上持续不断地发酵，众多言论认为教材意识形态审查出了问题。意识形态安全审查本应是公共文化产品需要做的最重要的工作。这项工作的不足说明原有的审查机制存在问题。根据《义务教育法》第39条的规定，审查教材的职能应由我国教育行政部门承担。现实中，一些教育行政部门基本上将审查职能委托给教育部基础教育课程教材专家工作委员会，并赋予其对教材整体质量和水平进行“全面性”把关的权力。审查机制不完善就会导致审查把关不严。

（二）目标偏离风险

所谓目标偏离，是指政府、组织或个人在政策实施中所达到的现实状态与既定目标存有偏差。目前，政府购买公共文化服务的目标偏离风险不容忽视，具体体现如下。

一是部分政府履责不够积极。政府购买公共文化服务扩充了服务供给的主体，对政府自身来说减少了公共文化服务提供的无效消耗，但并不等同于政府责任的减少。在实践中，某些地方政府在购买公共文化服务时存在甩包袱心理，有规避责任之嫌。比如，有的地方探索本地企业法人或社会组织与政府部门合作建设、共同参与运营管理公共文化设施。有的政府部门存在完全交由社会力量运营管理的“放任心态”，导致作为承接主体的法人或组织在服务运营阶段无法有充足的资金来源，只能通过向社会公众额外收取费用或变相收取费用开展服务。固然，一旦购买公共文化服务，政府部门就与社会主体之间形成了一种民事合同关系，但这种关系并不能排除政府部门对公共文化服务的责任控制和监管。

二是市场发育不健全。当前我国政府治理模式仍然存在一些问题，购买公共文化服务的市场发育并不成熟，具备良好资质的承接主体仍旧稀缺。对于大多数文化类社会组织和企业法人来说，政府购买公共文化服务依旧属于陌生的领域，即便一些组织或法人投标成功，但在专业能力、资金储备、人才资源等方面的欠缺，使得这些组织或法人面对公共文化服务运营中出现的问题时只能给出粗放式意见，导致社会力量在参与政府购买公共文化服务过程中呈现出的实际状态与应然状态差距较大。

三是社会参与程度较低。公共文化治理的过程错综复杂，与政府和社会的观念结构和行为逻辑紧密相连。但观察部分政府购买公共文化服务的实践现状，制度运行的有序性不足以使作为发起方的政府和作为参与方的社会力量仍然按照既有行为逻辑去设计行为方案，传统的政府单一提供方式难以得到实质性转变，仍然受制于行政内部购买。与此同时，政府体制外的社会资本参与政府购买公共文化服务的渠道较为封闭，非营利性文化组织未拥有足够的资金保障，其在寻求财政力量的支持时并无相应的自主权，仍然受制于政府不同部门的约束，一定程度上造成服务供给质量不佳。

（三）购买流程脱轨风险

《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（以下简称“《意见》”）明确规定，政府购买公共文化服务需建立以项目选定、信息发布、组织采购、项目监管、绩效评价为主要内容的规范化购买流程，为政府购买公共文化服务在实践中如何运行提供了规范化设计，但由于种种因素，购买流程的不少环节仍然存在流程脱轨的风险。

一是项目选定的任意性。与一般意义上的公共产品不同，公共文化服务在很多情况下具有强烈的地方特色。政府财政收入、经济社会发展水平、城乡一体化进程、社会公众的文化素养、地方传统文化的支撑等都会影响甚至决定政府的购买行为。环境因素的复杂性导致政府在开展市场调研工作受到多重限制，难以界定的购买内容和标准，不好解决“买什么”的问题［7］。这样，项目选定难免带有主观性，导致能够通过政府直接提供的公共文化服务却交由社会力量，而可以由社会力量提供的公共文化服务却受到限制。

二是信息发布流于表面。政府购买公共文化服务开辟了公共文化服务入世的新渠道，但文化体制深改未到位以及“政府购买”对传统提供方式的冲击，有的政府部门可能难以投入充分的时间和人力进行管理，难以保障社会公众通过法定途径获取政府购买公共文化服务相关信息的及时性。与此同时，某些竞争方与一些政府部门工作人员长期存在“关系网”，或本身就是政府的下属部门，可以提前知悉政府购买公共文化服务的相关信息，导致信息公开趋于表面化和形式化。

三是组织采购项目失败。政府购买公共文化服务涉及采购方政府、承接方组织和客观市场等多方因素，组织采购项目失败的常见原因也多发生于此。一方面，政府可能通过资格条件的设置把某些承接方排除在外，也可能在基本资格条件和特定条件的设置上不作及时更新，或者应设未设、拔高设置。另一方面，虽然社会组织近年来发展势头良好，但制度的匮乏仍旧造成社会组织内部管理经验缺乏。有的地方政府在探索购买公共服务时制定了购买服务的目录以及公布了符合资质的社会组织，却在具体的细化标准上难以形成确定指标，使承接方对于自身资质条件以及采购需求信息仍旧一知半解，同时，评审操作环节有时存在权力寻租问题，最终导致承接方对采购项目的质疑和投诉，采购只能夭折①。再一方面，部分地区为求新求异增加一些非常规的采购项目，如一些“豪华采购”“天价采购”“特殊定制采购”等，符合资质的承接方数量的缺乏极容易造成采购失败。

四是项目监管不到位。《意见》中指出，政府对于项目监管需要完善长效跟踪机制，建立健全行政、审计、社会、舆论监督制度，完善事前、事中和事后过程监督体系。但在现实中，教材插图事件的发生更多体现的是社会舆论对公共文化服务的事后监督，而此时已经产生了不利后果。承接主体和政府在沟通时受到技术不成熟、人员专业能力欠缺、信息发布不及时等影响，对接和了解信息不到位，政府难以对项目进行有力的事前监管。

五是绩效评价不足。绩效评价作为规范和提高政府购买公共文化服务运行质量和实施效果的手段，具有非常重要的意义。研究发现，不管是政府部门还是社会公众，在对政府购买公共文化服务过程和结果进行评价时难以做到“科学化”。在实然状态下，部分政府内部仍未形成结合多方主体共同参与的科学完整的评价体系、量化指标和评价标准，公共文化服务相关信息汇总工作时较为艰难，导致财政支出、内部预算、绩效职责不清，人员投入情况不明。在公共文化服务运营期间，有的购买主体和承接主体对于服务对象的满意度测评不充分，服务效能的落实并未及时跟踪追进。第三方评价本应作为消减政府内部评价固有缺陷的机制，对政府评价起到外部制衡作用，但受制于资金和人才的不足，往往难以发挥其应有功效。

三、政府购买公共文化服务的风险防控现状

党的十八届四中全会以来，我国在公共文化服务领域开展了广泛而深刻的变革。在这个变革过程中，公共文化服务的风险防控和体系构建可以说是机遇与挑战并存、成果和问题同在。虽然我国公共文化服务创新了不同类别的提供方式，但诸如政府购买等新兴领域的风险防控工作仍然存在一些问题，亟需对其进行反思和开展理论研究，以回应机遇，面对挑战，统筹协调，繁荣发展。

（一）制度风控全面且多层次，但是数据来源单一且滞后

政府购买公共文化服务需要完备的制度环境作为发展支撑，如若缺少体系化的法律法规对政府购买公共文化服务涉及事项的规范和约束，很大概率会产生行政权滥用和购买过程规范性不足的风险［8］。2013 年和2015 年国务院分别发布《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》和《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，两个文件对于推动公共文化服务社会具有重要意义。2014 年8 月31 日第十二届全国人民代表大会常务委员会对《政府采购法》进行了修正，使政府购买公共服务在法律层面得到了更进一步的效力确认和制度完善。与此同时，我国各地政府也顺应政策理念分别就政府购买公共服务制定了相关政策、文件。可以说，政府购买公共文化服务是被涵盖在《政府采购法》之中，并由国家政策和地方规范提供动力进而纵深发展。完备的法律法规能够防控购买流程、购买对象、资金来源、法律责任等方面的风险。

政府购买公共文化服务的承接方资质认定、信誉情况、违法记录等主要依赖于承接方自身提供的证明，数据来源渠道较窄且缺乏时效性。一方面，政府购买公共文化服务领域的风险防控机制对于承接方和其他参与主体的信息收集只限制于通用的初步审查数据，不能全面地了解承接方和其他参与主体的信用状况、经济实力、资质评定、建设能力等相关数据，因此有时会无法准确地对承接方的承接意愿和承接能力进行预测。另一方面，由于政府数据管理系统收集的招投标信息数据具有一定的时效性，有时没有及时更新，因此其虽然能在某一方面显示承接方过去的信用情况，但不能很好地反应目前的信誉风险和资质认定状况。政府在购买公共文化服务的风险防控过程中构建的市场风控机制对于承接方资质和相关数据的质量、数量和涉及范围、及时性都有严格要求，它决定了作为购买方的政府与作为承接方的社会组织的联系渠道的畅通性，也决定了将相关数据转换为有效利用信息的准确性。因此数据来源单一且滞后在很大程度上影响风险评估、风险识别、风险应对的精准性。

（二）市场风控流程完整，但技术不足影响风险的精准防控

在市场经济时代，公共文化服务多样且丰富，众多社会组织和文化企业会加入公共文化服务供给市场，激烈的竞争背后潜藏着竞争机制不公平风险和政府逆向选择承接方（社会组织）风险［9］。政府和社会组织必须解决好防控风险的本质问题，才能保障公共文化服务供给市场的平稳运行。目前，公共文化服务供给市场风险防控流程清晰，但配套基础设施不健全，风控技术不足，实施效果欠佳。政府购买公共文化服务的运行机制大多采取的是线上线下相结合的模式，对社会组织的购买水平、专业能力等方面进行考量，并对相关信息的公开形成完整的风控流程。在线下，政府会对社会组织的竞标资格设置第一道防线，用来对社会组织市场准入进行初步审核，并分别就信誉良好和弄虚作假的社会组织采取不同的政策措施。在线上，大多数政府组织都建立了竞标审批中心并采取“重点服务项目提速审批”的审批模式。为保证竞标程序和资金预算等信息透明，避免出现“磋商偏差”风险，代理机构和风险评估机构会遵循“双向侧重、多方协同”的原则对具有承担项目能力和经验的承接方进行集中审核，在此基础上还建立了有关部门、服务对象及社会监督对服务项目实施风险防范进行。虽然市场风控流程有一个较完整的架构，但是该领域内频发的竞标失败和服务项目建设效果不佳反映出目前市场风险防控机制配套设施不完善以及数据共享不到位的问题。因此，政府购买公共文化服务市场机制的完善需要购买方、承接方、服务对象、群众和其他参与主体不断配合风控流程的运行，进一步提升风控水平。

由于数据来源单一且信息收集存在缺陷，传统的政府作为主导者对公共文化服务过程中的风险评估和控制所关涉的分析变量，主要采用的是常规数据、易于收集的表面上与招投标活动直接联系的信息数据，也就是说，收集的分析变量与政府和承接方或相关参与主体的风险评估之间具备紧密的因果关系。而在审核政府购买公共文化服务中的相关风险时，这些具备紧密因果关系的分析变量的判断和选择很大程度上由风险管理人员的主观判断所决定，而这些基本上由政府部门人员组成。如果判断出现误差，就会对风险评估和防控产生不利影响。与此同时，信息数据收集广度和深度的缺陷，分析变量范围的单一，也会在一定程度上影响主观判断，进而影响风险防控的精准力度。

（三）监督风控机制稳定，但科学化欠佳会使风险防控机制难以发挥作用

以上海市嘉定区南翔镇安居广场“我嘉书房”为例，“我嘉书房”是政府用较低费用购买的高品质文化服务、共享活动资源的公共文化服务社会化发展的举措②。在其监督机制层面，嘉定区积极落实群众路线，在区、街镇层面成立公共文化服务议事会，赋予社会各界的利益相关方参与公共文化服务的重大事项议事权，探索出社会公众对公共文化服务专业事项和重大事项进行事前监督的有效路径。还有的地方政府将绩效标准纳入监督范围，例如：湖南为全面升级现有公共文化机构阵地，将市（州）、县（市、区）完成实施标准落实成效纳入省政府抓实干督查激励范围；绍兴市在《关于调整完善市级政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》中提到，要实施全过程预算绩效管理，市财政局需对购买主体开展的绩效评价进行指导和监督。可以看出，目前地方政府在探索政府购买公共文化服务的监督风控机制时，基本上集中于专项监督和事前监督，事中监督和事后监督上有所欠缺。有的开展了事中和事后监督，但往往局限于政府财政部门采用的以“绩效评价”作为主要行政监督手段的监管机制，并没有第三方机构和社会力量的有效参与。这导致监督风控机制趋于稳定但仍未达到现代政府科学化管理的要求，容易产生关联风险。

随着我国公共文化服务体系建设的不断推进，不同领域对于风险控制技术的要求也越来越严格。目前政府内部和市场领域的风险审核依然局限于“承接方给，政府部门接”或者“政府部门令，承接方做”的模式，难以满足大规模和高效性的公共文化服务市场对风险防控的需求。在风险防控工作中，对风险的准确把握和风险量化能力是关键，而单纯地依赖传统的被动模式很难准确且有效地预防购买流程中可能出现的风险，也难以判定风险的出现阶段和影响程度。目前市场领域和监管领域风险防控机制缺乏配套设置，难以对新兴领域的公共文化服务出现的风险进行准确评估和防控，也难以实现分批分量成熟化审核。

四、政府购买公共文化服务风险的规避

公共文化服务不仅是公民享有文化权利的主要途径，也是政府开展文化治理的重要载体。“政府购买”在一定程度上加强了政府作为公权力行使者对保障公民基本权利的承诺履行，更是对处于传统意义上的“国家-社会”二元关系之外的第三方社会组织参与社会治理的肯定。但目前政府购买公共文化服务还处于初级阶段，其中的风险必须引起足够重视。应针对性地采取对应措施，对政府购买公共文化风险防控工作予以改进，以期为多元协同合作的公共文化服务购买工作提供有效保障。

（一）筑牢意识形态安全理念

一是坚守意识形态阵地，坚持社会主义核心价值观导向。党对意识形态建设的领导不仅是防控意识形态领域风险的最大优势，也是特色优势。地方党委应发挥对政府购买公共文化服务的领导作用，把党对意识形态工作的领导权、管理权、话语权落到实处［10］。公共文化服务具有“公共属性”，其根本来源于社会的“生活属性”。于此，开展政府购买公共文化服务需要实现生活化的转向，立足于社会群众的最普通以及最普遍的文化追求，在文化服务中嵌入他们的价值理想，并积极弘扬社会主义核心价值观，以此来建设长久意义的公共文化服务。实践中，政府在购买公共文化服务时，需要着重考察承接主体对文化生产的“社会价值维度”，可采取线上汇聚、线下走访的形式，深入了解该承接主体的社会评价和真实情况。对有良好发展基础但受制于客观环境和资金因素仍未纳入政府购买公共文化服务行列中的企业和组织，政府需侧重关注，给予政策鼓励和财政支持。对于带有“功利主义”“享乐主义”和其他偏离主流意识形态的公共文化服务，政府需依照法定程序核查后责令其进行整改。

二是建立健全意识形态工作责任制、意识形态排查制和相应的管理制度，利用制度威力防控意识形态领域的风险。2022 年5 月，教育部通报了人民教育出版社小学数学教材插图问题的调查处理结果。在通报内容上，着重强调了教材的“三审三校”制度。政府作为公共文化服务的购买主体，在审查公共文化服务意识形态工作中必须坚持正确的政治方向。为此，需要全面强化责任意识，严格落实政府对整个公共文化服务市场行业的监管职责以及属地监管职责。对于购买公共文化服务在审查环节出现问题的情况，要严格落实责任制，对相关责任人员进行责任追究。省级人民政府可以制定关于公共文化服务阵地意识形态安全的规章，在规章中以强制性规定或禁止性规定明确公共文化服务意识形态审查和质量审查的具体条件。尤其是参与投标的文化企业和社会组织，可组织专业人员形成专门审查委员会，着重对其以往生产的文化产品进行审查，力求做到事事不漏、层层压实，并将检查情况记录存档。

（二）全面深化文化体制改革

文化体制改革的主要目标无外乎是将政府、市场和社会三者关系调整到适应现代化治理的要求。政府购买公共文化服务作为文化治理中文化体制改革的全新成果，是对政府管理、市场运行和社会力量之间的权责关系以一种新的发展理念进行有机整合。如要规避政府购买公共文化服务中的目标偏离风险，需要维系三者之间的特定互动状态，在文化体制改革进程中不断进行调试和完善。

一是要坚持国家主导的文化发展模式，发挥政府在购买公共文化服务时的元治理作用。政府购买公共文化服务作为公私合作新模式，并非简单地“去国家化”［11］。与以往的行政法律关系有本质区别，政府购买公共文化服务在政府、市场、社会之间形成了一个多元协同关系，在特殊情形下还会使更多力量参与其中，从而形成更加复杂的法律关系。政府在购买合同中不仅仅是作为合同一方的当事人，在更多时候需要以审查者、监管者和规制者的身份来保障服务供给的质量。政府部门应该把握好自身的职责定位，即便在全新的治理模式中仍要保持建设“服务型政府”的理念，精准定位政府在购买公共文化服务时的元主体角色。政府需对购买服务的全过程进行合理干预，制定民主科学的制度规范，为政府购买和社会参与提供完善的制度支持，要在引导社会组织的参与时，更加注重规范化管理，建立健全公平的市场交易关系，保证政府购买公共文化服务治理措施的科学合理性。

二是充分运用市场机制，为社会力量参与开辟空间，激活市场活力。充分利用市场机制的最重要方式之一，就是要加强政府购买公共文化服务的市场建设，培育市场体系，逐步形成市场主体能够有序运行的市场环境。这需要政府以转变治理理念、治理主体、治理重点为切入点，对原有的公共文化项目服务进行筛选和更新。落实到具体的措施上，政府可以大力培养一批具有地方特色或基础优势的文化企业和社会组织，扶持潜力主体并使其发挥示范作用。同时可划定文化类社会组织的成立条件，实行登记备案双轨制，运用灵活的市场准入机制广泛吸纳大量的文化类社会组织，并根据其服务的不同领域和管理成本进行类型化划分。自身条件已经不再符合承接标准或运营条件的企业或组织，政府可在评估或考察过后，区别情况责令整改或者作出撤销承接资格的处理。

三是着力在政事分开方面取得突破，疏通社会力量和社会资本的参与渠道，创建多元共治机制。政事分开并不是将政府和公共文化事业单位完全剥离，而是通过合法途径和合理手段有效促进公共文化事业单位管理权与所有权的分离，增强公共文化事业单位的独立性。政府可将目光放置于诸如地方各级博物馆、图书馆、文化馆等公共文化单位内部，推动公共文化机构法人治理结构改革，并进一步下放对公共文化事业单位的管理权限，减少直接的微观管理和行政干预，最大化激活公共文化事业单位的发展活力。对于非营利性文化组织公共文化服务能力的提升，政府可转变管理模式，在提供基本资金保障的基础之上，通过减税免税政策，鼓励社会资本以捐赠、慈善、投资等形式有效供给非营利组织。多元共治最基础的条件是多元参与。政府通过购买途径推动政府、市场与社会共同提供公共文化服务的同时，也可以设立奖励专项资金、发行彩票、完善融资担保体系，推动更多的市场力量和金融力量参与公共文化服务，形成多方联动协同治理模式。

（三）规范公共文化服务购买流程

在项目选定上，政府必须进行可行性研究，准确判断文化需求。政府在初步选定购买项目时，可对服务对象和社会公众的需求进行调研，通过网络平台意见汇集模式或委托第三方问卷调查模式，在调研数据标准上尽量放开，同时增加地区范围和人群分类、收入状况等考量因素，将调研范围进一步扩充。在此基础上，政府可对类别不同的公共文化服务项目进行公开遴选，以保证政府在项目的选定上既能够适应文化体制的改革，又是政府认为可行的购买项目。对于初步选定的项目，经过政府对条件要求、专业能力、社会评价等筛选同意后，才能够编入目录计划，作为拟议购买项目。确定拟议购买项目时，应着重说明其服务提供的关键问题，列出该文化服务的价值和目标，对其提供内容进行简明概括，并初步安排项目的执行时间。

在信息发布上，政府需要完善购买公共文化服务的信息公开保障机制。法治精神中公民的基本权利具有内在优先性。在基本权利体系框架中，公民的知情权伴随现代社会的发展，其内容和权利的实现方式逐渐多元。传统意义上的参政权与监督权仅仅是作为知情权的补充，甚至可以说知情权是参政权和监督权的前提，因为只有保障最基本的公民知晓政府真实信息的权利才能够使接下来的一系列权利得以实现。保障公民的知情权是规范公共文化服务购买流程的逻辑起点。政府在购买公共文化服务时所遵从的信息公开化原则，不能因为文化体制改革遭遇挑战和传统提供方式的艰难转变而望而却步，反而更应思考和探索新型综合性的信息公开制度。对此，在传统的以发布文件为主的信息公开方式基础上，政府可借助互联网平台，在本地的官方网站上设置专项窗口用以公开相关信息，并公布信息公开请求渠道。同时，政府部门可安排专门人员，对社会组织资质信息公开进行管理、指导、监督和检查，以促进信息公开的规范化和精细化。对于参与公共文化服务购买的社会组织，政府可通过公开竞争性指标以及评分标准等吸引社会组织的参加，确保社会力量公平参与竞争［12］。对于标准、条件和程序，政府需严格按照政策法规的范围进行公开。提供服务的文化类社会组织或企业也需要将必要的信息予以公开，必要的信息包括资金的使用状况、执行阶段的情况和服务提供的质量，以此保障公民最基本的知情权。

在组织采购上，政府需要从采购方、承接方组织和客观市场三方位整体开展调整工作。作为采购方，政府对于基本的资格条件要求需于法有据，在特定条件的设置上也要避免出现违法等重大缺陷。目前《政府采购法》和财政部公布的规范性文件，对于文化企业和社会组织的资格，对许可证明以及项目预算金额标准等作出了具体的细化要求。政府在开展采购活动时，需要严格遵循法定依据和及时把握政策，对需要设置的资格条件进行明确。在承接方方面，政府需严谨规范采购文件的制定工作，使承接方组织能够及时了解并发掘其参与的积极性。尤其在前期准备工作时，政府部门事前应做好与承接方组织的沟通工作，了解市场供给的具体情况，明确承接方组织在参与公共文化服务时对服务项目、服务要求、预算金额等事项的用意。对于一些重大项目和特殊项目，如若报名参加的企业数量较少，政府部门可以与以往参与同类项目的承接方联系积极争取，并可搜集市面信息以及通过多方途径（如经人推荐、走访调查）寻找潜在的承接方组织。在市场方面，政府可根据行业相关规定和市场发育程度，在广泛征询市场供给信息和专家评审意见基础上，对通用类购买项目制定清单文件，为其他文化企业和社会组织提供参考，形成行业规范。针对极少数非常规的采购项目，也要事先公开相关信息，及时回应市场和社会的反应状态，及时收集意见并反馈。

在项目监管上，政府需构建内部监管和外部监管双重监管模式。首先，要建立健全政府内部监管机制。政府内部监管可由多个部门在自身权限范围内，针对政府购买公共文化服务的不同事项形成监管合力。《意见》指出，要着重加强财政部门对资金使用的监管。《政府采购法》规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行。《预算法》规定，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。据此，可以形成地方人大对资金审批的事前监管，财政部门对资金使用状况的事中监管以及对资金使用效果的事后监管全过程监管体系。其次，加强政府外部监督力量。社会公众的意见和舆论导向是公共文化服务实施效果的直接反馈。政府可探索线上线下相结合的联络反馈机制，通过需求建议反馈邮箱、线上调研问卷和人民群众代表微信群，收集社会公众对提高公共文化服务质量的建议。与此同时，正确运用第三方评估是保障外部监管体系更加完善的另一方式。因此，需保障第三方评估的独立性，并积极培育主体能力，使第三方评估完全介入政府购买公共服务项目中。

在绩效评价上，政府需健全综合性评审机制。一是政府作为购买主体，要在其内部形成完善的绩效评价体系，并制定绩效评价管理办法，对整个评价流程形成规范化指导。二是建立全面的公共满意度调查制度，在调查方式上尽量多层次，调查方式、范围要尽量多元、广泛，确保深入了解群众的真切需求。三是完善第三方绩效评价机制。政府需根据公共文化服务的不同特点，针对性地委托不同评估机构。在选定评估机构之前政府应对其专业性进行考察，并定期对阶段性评估结果审核。同时也可在购买合同中约定第三方评估的效力，避免出现行政干预行为。

五、结语

目前，政府购买公共文化服务工作不断改进，但仍然存在一些问题。意识形态领域、购买目标实现、购买流程规范化等方面面临的风险客观存在。需要强化政府购买公共文化服务意识形态建设工作，系统调节政府、市场和社会的权责关系，健全购买流程的程序设计，全方位地构建风险防控机制。其关键在于理顺政府作为购买主体、社会组织作为参与方以及社会公众作为享用方的关系，结合实际进行风险识别和评估，并有针对性地加以防控，规范公私合作的运行，达到政府、社会组织与社会公众三方共赢的目的。

注释

①2022 年7 月13 日，河南省财政厅发布4 则投诉处理结果，分别来自于河南电信、河南联通、河南铁塔、河南联通数科。投诉事项中重点指出：采购文件存在重大漏洞、相关指标设置缺乏科学性、企业项目建设数量内容描述不严谨、有关评分办法内容约定不清等。

②资料来源于【人民网】登载的《向社会力量购买公共文化服务，政府从“划桨”转向“掌舵”》，网址http：//gongyi.people.com.cn/n1/2017/1214/c151132-29706384.html，访问日期2022年10月18日。