杨燕英 周 锐 陈少杰 陈思奇

一、引言

为实现国家治理体系和治理能力现代化，创新政府治理方式，更好地实现服务型政府建设，通过政府与社会力量的合作，增加公共服务的多元化有效供给，2013年9月国务院办公厅颁发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，此后，我国政府购买服务规模不断扩大，涉及领域不断拓展。根据2020年1月颁布的《政府购买服务管理办法》(财政部令第102号)，“政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”“政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费、公开择优、诚实信用、讲求绩效原则。”政府购买服务的内容既包括政府向社会公众提供的公共服务，也包括涉及政府履职所需辅助性服务，其作用既关乎提升政府履职能力，也关乎增加民生福祉。经过多年实践，政府购买服务在这两个方面都取得了显著的成效。但随着政府购买服务制度的发展，制度执行中越来越明显地反映出一些普遍性现象，如政府购买服务的价格不够合理、服务标准缺乏、服务质量不高、合同执行监管难度大、财政资金使用绩效难以衡量、相当多政府购买服务项目资金使用效率不高，这些均已成为困扰各级政府部门在实施政府购买服务时的痛点和难点问题。在全面实施预算绩效管理的要求下，如果不能有效解决这些问题，财政资金的浪费或损失则无法避免。因此，必须尽快研究建立政府购买服务预算绩效管理激励约束机制，促进政府购买服务制度的健康发展。但如何构建有效的激励约束机制，则是政府购买服务预算绩效管理的关键性难点，而如何实现突破，就成为理论和实务研究关注的重点。

调研中我们发现，深圳市人民政府口岸办公室于2019年开始进行的全市口岸管养服务综合改革，不仅利用政府购买方式将市场竞争机制引入到全市所有口岸的管养服务之中，从而打破了“养人办事”高成本、低效率的传统口岸管养服务经费保障模式，而且通过建立“花钱必问效、无效必问责、有效必奖励”的预算绩效管理激励约束机制，很好地解决了政府购买服务公益性和承接主体市场逐利性之间的客观矛盾，使承接购买服务的企业与政府之间产生了正向向心力，为不断提升口岸管养效能、打造一流管理服务水平建立了关键性和突破性的良性循环保障机制，成为实现政府治理能力现代化过程中的制度创新和实践探索，为完善我国政府预算绩效管理体制机制进行了有益的尝试。

二、长期困扰：传统深圳市口岸管养经费保障模式积弊难除

深圳是改革开放的先锋城市，也是全国重要的综合交通枢纽和边境口岸城市。深圳口岸辐射内地，毗邻港澳，是大陆秩序与海洋秩序对接的门户和国家安全的重要屏障，具有高度的政治敏感性和保障安全性。深圳全市各陆路口岸和特区管理线检查站的管养维护，长期以来委托市口岸管理服务中心(以下简称口岸中心)组织实施。口岸中心承担着深圳全市陆路口岸和原特区检查站公共区域的安全生产、综合协调、物业管理、通关服务和后勤保障工作，特别是对各查验单位和经营门店的安全生产进行协调管控，是市口岸主管部门业务工作的延伸。虽然2006年口岸中心由事业单位改制为企业，但其管理模式和运行方式并未从根本上得到优化升级。在原口岸管养经费保障模式中，口岸中心的收入来源于财政拨款和口岸商业经营收入两部分。关于政府拨款的部分，口岸办每年将定额的管养经费拨付至市口岸中心，但是在预算编制中，并未制定绩效目标、管养服务标准和支出标准，资金安排也未细化到具体的项目和用途上，缺乏对资金使用方向和使用合规性的监管。为解决管养经费不足问题，自2007年起，政府允许将物业租金等商业经营收入用于弥补口岸中心日常管养服务经费的缺口，一方面是想借此解决财政拨款数额有限的问题，另一方面也希望能够充分调动口岸中心努力增加商业经营收入、不断提高管养服务水平的积极性。但经过多年实践，这种口岸管养经费保障模式不仅没有提高各口岸管养服务的水平，也没有降低财政支出用于全市口岸管养的整体成本，因此导致管养单位只注重追逐商业利益而忽视资金规范管理等问题，却成为长期困扰口岸管养服务效能提升的老大难问题，无法得到有效解决。具体表现为以下方面：

(一)全市口岸管养服务水平整体偏低

一是全市各口岸区域场地设施的管养维护缺乏明确标准，管养服务质量长期在低水平徘徊，与香港等国际先进城市相比差距非常明显；二是口岸商业经营业态缺乏统一规划，不仅经营散乱难以形成规模，而且经营活动还存在寻租风险，政府资产使用的效能不能充分发挥；三是口岸作为城市运行重要节点的公共服务属性不突出，公共服务水平不高；四是作为城市对外开放门户枢纽的窗口形象未得到充分展示。

(二)提升口岸管养服务水平动力不足

一是由于长期直接委托单一管养服务主体的方式，主体责任不清，没有任何竞争压力，造成管养企业对政府经费的依赖惯性，缺乏提升口岸管养服务水平的内在动力[1]；二是市政府口岸主管部门与管养服务主体之间的关系难以准确定位，责任和权益纠缠不清，提升全市口岸治理水平的要求难以真正落实到位，口岸治理的压力缺乏有效的传导机制，企业对此并不敏感；三是未破除“养人办事”的传统思维，导致企业冗员严重、效率低下。[1]

(三)财政资金和经营性收入使用混乱

一是在“以口岸养口岸”的传统口岸经费保障模式下，财政下拨的口岸管养经费和经营收入混用，收支管理不规范，“收支两条线”长期不能落实；二是由于口岸中心收支管理并未形成真正的制度性约束，口岸管养经费需求的科学测算和财政资金的有效监管难以实现，导致口岸管养经费使用长期存在随意性、低效性，无法对口岸公共服务和通关运行保障带来积极正面影响；三是政府公共服务追求的公益性目标与企业经营的逐利性目标相悖的矛盾一直未能得到有效解决，无法有效提高口岸管养服务效能就成为必然。

(四)口岸管养经费预算管理绩效低下

一是虽然按照财政制度的要求，深圳市口岸管养服务经费预算管理执行了一般经费预算管理程序，但在预算编制环节缺少绩效目标管理，资金预算编制粗糙，缺少预算约束效力；二是在预算执行环节，对承接主体履约情况疏于监督，缺少绩效过程管理，资金使用随意性大；三是在预算执行结果环节，绩效评价流于形式，未能建立有效的绩效激励约束机制，无法促使口岸中心在新的预算年度中强化预算管理、提升口岸管养服务水平；四是由于缺少有效的治理手段，深圳市口岸管养经费管理存在问题越来越突出，财政资金提质增效的要求成为空话。

三、理念重塑：从“养人办事”向“办事不养人”转变

面对口岸管养服务在传统经费保障模式下暴露出来的各种问题，深圳市人民政府口岸办公室(以下简称市口岸办)痛定思痛，认真梳理和深入分析问题的症结所在，最终得出结论，认为从表面上看，虽然管养中心已转制成为企业，但其在与政府的合作中实质上仍然扮演着下属事业单位的角色，并未真正实现市场化。而市政府口岸办也并未真正按照“以事定费”的政府购买服务改革要求引入市场竞争机制，“政府包揽事业”的做法换汤未换药，导致口岸中心在实际的管养服务中长期存在各种混乱现象。但从更深层次看，之所以原有口岸管养服务经费保障模式积弊难除，是由于没有划清政府与市场的边界，各方责权不明，缺乏有效监管机制造成的，因此，必须重塑理念，站在国家治理能力现代化的高度，开展全面的深圳口岸管养体制综合改革加以解决，通过探索新的政府购买服务方式，建立口岸管养服务经费保障新模式，实现口岸管养服务从“养人办事”向“办事不养人”的转变。

(一)确立口岸管养服务的市场化定位

国家治理体系和治理能力现代化要求政府要划清与市场的界限，充分履行公共受托责任，降低行政运行成本，提高财政资金使用效率。因此，在政府向公众提供的公共服务领域要引入市场机制，通过政府与社会力量的合作实现公共服务供给主体的多元化，不断提高公共服务供给的质量和效率。对照而言，传统深圳口岸管养服务经费保障模式显然与这样的要求不相符合。站在国家治理现代化的视角，深圳口岸管养服务必须实现高质量发展、不断提高管养服务质量水平，这已经成为摆在深圳市政府口岸办面前的新课题。因此，市口岸办必须按照转变思想，打破常规，用更加发展和长远的眼光看待口岸管养服务经费保障模式的改革。必须改变传统的口岸管养经费保障模式，以完善口岸治理体系为目标，强化现代财政管理理念，明确划清政府与市场的界限，将市场竞争机制引入口岸管养服务之中，通过采用购买服务方式市场化选择承接主体，改变长期直接委托单一管养服务主体的方式，打破“养人办事”的旧有政企关系，通过采用政府购买服务方式，明确口岸管养服务的市场化定位，并在此基础上确定口岸主管部门与管养服务承接主体的责权关系，借助市场竞争机制有效传导口岸管养服务治理的压力，激活企业自我提升的动力，提高企业经营管理水平，促使企业和政府之间产生正向向心力，创新深圳口岸管养服务体制机制，为提升全市口岸管养服务效能、打造国际一流口岸建立关键性和突破性良性循环的体制机制保障。

(二)以绩效管理促进财政资金提质增效

国家治理现代化中，绩效管理已成为现代政府转变治理方式、实现财政资金精细化管理、促进公共服务质量提升的重要举措。在传统口岸管养服务模式下，管养服务企业以“包干”方式获得财政拨款收入，以口岸物业经营收入作为口岸管养服务成本的补充平衡，导致财政拨款与经营收入的混用，财政资金的有效监管难以实现，政府既定的公共服务效益和公共资源的消耗比例严重失调，加之政府未建立服务效果与企业收益挂钩机制，致使政府将监管的注意力只能放在具体的实施活动而非服务结果上，这种对企业的过度干预，又进一步导致传统政企关系紧张化、对抗化。而口岸管养服务体制综合改革，通过政府购买服务方式实现市场化选择承接主体，力图依据重新签订的口岸管养服务委托合同，实现深圳市口岸办对管养服务业务的事前、事中和事后全面实施绩效管理和考核，将企业收益与口岸管养服务成效挂钩，从而建立起绩效评价结果与财政拨付和问责之间的联系，在合同期中或期满时根据绩效跟踪监控和考核结果决定承接服务企业的去留。这样一方面改善了财政部门与预算单位(市口岸办)、预算单位(市口岸办)与承接服务企业之间的信息不对称问题，另一方面也有助于为社会公众提供更好更多的口岸公共服务。

四、抽丝剥茧：找准委托代理关系中的关键痛点

在明确口岸管养服务要实行政府购买服务方式改革后，口岸办进一步深入分析，认为传统口岸管养服务经费保障模式下，直接委托口岸中心提供管养服务虽然缺少了竞争机制，但其本身也是一种契约化的委托代理关系，而采用政府购买服务方式虽然引入了市场竞争机制，实现了市场化选择承接主体，但仍然是一种契约化的委托代理关系。传统委托代理关系中存在的问题，会不会在今后新的委托代理关系中重复出现？如果可能会出现的话，如何用制度化的机制创新加以防范和化解？基于此，深圳市口岸办对委托代理关系中的深层次问题进行了认真剖析，最终找到了其中深层次的关键痛点。

(一)目标差异下承接主体难以与政府期望同向而行

传统直接委托方式的口岸管养服务经费保障模式委托代理关系中，由于政府向社会提供公共服务的公益性目标与提供服务市场主体的趋利性目标存在着根本差异，市场主体往往不会具有与政府期望同向而行的内生动力，再加上缺乏竞争压力，导致服务主体尽量压低实际供给成本，低水平提供公共服务，并在资金管理上借助非规范性行为，尽最大可能扩大自身盈利空间，财政投入口岸管养服务资金的使用绩效不佳、公共服务质量难以保障就成为一种必然的结果。可以说这是委托代理关系中最为深层次的问题，是代理人的一种本能冲动行为，也是传统口岸管养服务经费保障模式存在诸多问题的最根本原因。而建立新的政府购买服务委托代理关系时，如何在客观认识这一问题的基础上，通过制度建设和机制创新去引导、约束和调整承接主体的目标方向和行为规范，将成为改革中必须解决的核心问题。

(二)信息不对称易导致承接主体行为偏离

在委托代理关系中，由于委托方在信息掌握方面往往处于劣势，而代理方明显拥有信息优势，委托方和代理方之间客观上存在的信息不对称问题，给代理方利用信息优势为己方牟利创造了空间，代理方极易形成“逆向选择”和“道德风险”，从而损害委托方的利益，甚至会出现寻租等行为。事实上，在传统口岸管养服务经费保障模式中，作为代理方的口岸中心天然拥有口岸管养服务的信息优势，而市口岸办作为政府主管部门客观上处于信息劣势，市口岸办虽然对口岸管养服务中存在的问题心知肚明，也想通过调整经费供给方式进行监督控制，但总是收效甚微。其中一个非常重要的原因，是缺乏口岸管养服务的业务标准，无法判断各类服务应具有的比较公允的成本水平，财政资金投入成本难以掌控就成为常态。因此，如何在政府购买服务改革中实现对各类口岸管养服务信息的充分掌握，防止因信息不对称导致的监管效率低下问题，应当成为改革中制度设计重点关注的问题。

(三)科学确定委托事项的质量标准和支出标准难度大

对政府购买服务项目进行绩效管理的难点之一，就是缺乏明确的服务质量标准和支出标准。服务质量标准的模糊，导致财政支出无法准确判断投入成本的合理性，也就无法科学评价承接主体提供服务的投入产出水平和效益情况。而之所以存在这一难题，归根结底，是因为政府购买服务存在“软”“硬”两种服务标准。所谓“硬标准”，通常体现在可标准化测度的硬件设置等的建设投入上，这种标准可以参考国家、行业等制定的标准直接确定；但“软标准”则更多地反映在服务本身的内涵质量上，应当由谁来确定标准、按照什么标尺进行衡量、是否能成为公认的标准等，就成为一个非常敏感的问题。由于政府购买服务的支出标准决定了预算控制的有效性，那么如何确定政府购买服务的委托服务价格才会既能有效控制财政投入成本，又能保持承接主体参与政府购买服务活动的积极性，则成了另一个敏感问题。因此，如何在口岸管养服务经费模式改革中解决这两个敏感问题，也是这次改革的重要内容。

(四)激励机制缺乏使得承接主体提升服务水准的内生动力不足

根据委托代理理论，要想解决政府与企业委托代理关系中存在的因目标不同向和信息不对称导致的各种问题，委托方必须加强对代理人的监督和控制，通过有效的激励约束机制，引导和约束代理人朝着委托方希望的方向开展活动。首先，要建立约束机制来约束代理人可能产生的行为偏离。在传统口岸管养服务经费保障模式中，这种约束机制也是存在的，通常表现为合同验收未达预期要求则要进行惩罚，如按合同规定停止支付尾款、取消今后的合作机会、要求支付违约金等，但实际上这些惩罚措施因为双方上下级关系定位导致的责任义务边界不清而很少使用。在日常的经费管理中仅要求企业按照财政制度要求，将财政投入与经营性收入实行收支两条管理，缺乏真正的激励机制，企业难以产生通过主动提高口岸管养服务水平来获得更高收益的内生动力。因此，在新的政府购买服务改革中如何通过制度建设，建立正向的激励约束机制，将服务质量与承接主体自身的收益挂起钩来，从而促进服务承接主体积极主动地去深挖自身潜力、不断提升服务供给的质量就成为改革的焦点问题。

五、难题破解：构建全新政府购买服务预算绩效激励约束机制

根据前述理论和现实分析的基础上，深圳市口岸办在深入学习十八届三中全会明确的“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，以及《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的具体要求后，更加坚定了改革传统口岸管养服务经费保障模式的决心，并将其作为深圳口岸管养服务体制综合改革的突破口。2019年，深圳市政府批准对全市口岸管养服务经费保障模式进行全面改革。在深圳市政府的领导下，市口岸办公室确定了全面实施预算绩效管理，通过建立绩效考核激励约束机制，加强绩效考评与结果运用，从机制上促使企业与政府之间产生正向向心力的口岸管养经费保障改革总体思路。

深圳市口岸办按照现代财政管理理念，在坚持市场化、制度化和绩效管理导向的基本原则基础上，重新设计了以预算绩效激励约束机制为导向的口岸管养经费保障新模式，将预算绩效管理理念和方法深度融入预算编制、执行、监督、评价全过程，强化绩效评价结果的应用，在“花钱必问效，无效必问责”要求的基础上，构建了“花钱必问效，无效必问责，有效必奖励”的预算绩效管理激励约束机制，确定了承接政府购买服务企业的经济效益与口岸管养水平提升挂钩的改革方案和措施。具体做法包括：

(一)与服务承接主体确立市场化合同主体关系

口岸，是国家对外开放的门户和国家安全的重要屏障，是具有高度政治敏感性、复杂性和专业性的特殊公共场所，确保全市各口岸安全和有序运行是口岸管养服务工作的首要目标。深圳各口岸不仅肩负着国家安全、对外开放窗口、促进国际交流和经贸往来等重要的政治经济任务，同时也是展示深圳城市形象和提升城市公共服务水平的重要载体，必须以确保安全、有序、方便、快捷、清洁、设施设备运行良好为口岸管养服务的总体目标。正是由于口岸管理的特殊性和复杂性，政府购买口岸管养服务承接主体的选择范围需要特定条件限制，但在市场化改革的明确方向下，必须把市场竞争机制引入口岸管养服务改革中来。

一是将口岸经营与口岸管养相分离。分别遴选两家国有控股公司负责口岸经营和承接口岸管养服务事项，两者不存在交叉。在市国资委的积极配合下，最终选择由深圳免税集团(全资国企)和万科集团(混合所有制企业)合资成立的国有控股企业深圳口岸商业公司负责口岸经营业务，而口岸管养服务则依据政府购买服务“公开择优”原则，面向深圳市国有企业公开遴选出政治可靠、专业领先、经验丰富的国有控股上市公司深圳特发服务有限公司作为政府购买服务的承接主体。

二是签订市场化委托服务协议合同。市口岸办通过与深圳特发服务有限公司签署口岸管养服务协议合同，正式确立了双方的市场化合同主体关系。在服务协议合同中，改变了传统经费保障模式中委托责任和委托事项模糊不清、粗糙且无绩效要求等做法，明确约定了在合同期内双方的主体责任边界、职责任务和权利义务，细化了口岸管养服务的具体服务内容、约定服务期限、经费保障方式、绩效考核要求、实际奖惩办法和争议解决措施等重要事项条款，使之真正成为具有法律效力的社会契约，双方均需共同遵守。

(二)强力提升财政资金预算约束能力

按照政府购买服务应当遵循预算约束、以事定费原则的规定，市口岸办在强力提升财政资金预算约束能力方面采取了以下两项措施：

第一，对口岸管养服务经费实行全面预算管理。一是将政府物业非税收入应收尽收，对于口岸的租赁收入、水电回收收入、停车场收入、广告收入等经营性收入，全面纳入财政预算，实行收支两条线管理。二是支出严格按照财政管理相关要求，编制管理服务、日常设备维保、综合管理等项目支出预算，规范支出方向，大力压减一般性支出，优化支出结构。三是要求服务承接企业根据管养服务项目实际情况、优先级别等因素，提前制定年度口岸管养方案并编制项目预算上报市口岸办公室。待财政批复下达预算后，承接企业按照年度口岸管养方案和预算项目实施时间表分项实施。由此，市口岸办就对全市口岸管养服务经费的收支全貌实现了全面掌控。

第二，强化口岸管养服务经费的预算约束力。市口岸办在管养服务委托协议合同中明确，口岸管养经费预算指标是经费支出上限，不是必须全部支出的金额，企业相关开支应在限额内据实结算。未经市口岸办公室批准，企业不得跨口岸、跨项目调剂资金。如确有必要，须由企业提出调剂方案、详细说明调剂理由，经市口岸办公室批准后方可实施。这一措施，将承接主体可能出现的经费在各口岸之间、各项目之间的横向调剂权力进行了程序限制，从而使市口岸办在管养经费使用的动态信息上掌握了主动监督的先机。

(三)建立口岸管养服务标准体系

一是优选口岸管养服务质量标准。为解决口岸管养服务质量标准缺失问题，保证所用标准客观、公允和各方认可，深圳市口岸办进行了多方的市场调查和摸底，在广泛征求意见的基础上，从不同版本的物业管理标准中，择优选择适合口岸管养服务的质量标准体系，明确在口岸管养服务中使用该标准进行服务质量对标考核。同时还进一步明确该标准并不是一成不变的，在今后的实践中，根据口岸管养服务业务发展需要和更适合深圳市口岸管养服务标准的被发现，服务质量标准还会及时进行动态调整。

二是科学测算口岸管养服务人员支出总额标准。市口岸办参考往年人员经费实际人均支出情况，结合口岸管养服务现实需要，测算承接企业实际需要保留的核心管理人员类别和数量，最终制定了口岸管养服务的人员经费总额控制标准。在此标准下，承接企业可以自主决定是通过减少实际人数来提高在岗人员工资福利标准，还是降低工资福利水平以增加岗位人员规模。在根据工作岗位确定人员经费成本总额控制的情况下，传统的事不增加、人却越养越多的养人办事问题就彻底得到了解决。以事定费、养事不养人的政府购买服务要求就落到了实处，同时在总额标准确定的前提下，将人员规模的选择权交给企业，也提高了企业管理自主性。

三是制定报酬提取比例和项目支出标准。市口岸办借鉴市场上物业管理行业酬金制的做法，允许承接服务企业按规定比例计提口岸管养服务报酬。在管养服务承接企业报酬保持同质服务市场化利润率水平前提下，市口岸办又将口岸管养服务的清扫保洁、安保、绿化、消杀、通关保障等进行了具体量化，设定了比较科学的支出标准，从而实现了在确保口岸管养服务公益性的前提下，将口岸管养服务项目经费预算控制在合理范围之内。

(四)建立基于全过程预算绩效管理的激励约束机制

一是对口岸管养服务经费实行全过程预算绩效管理。根据深圳市财政局《关于贯彻落实全面实施预算绩效管理有关事项的通知》(深财绩〔2019〕5号)的总体要求，市口岸办制定了包括绩效目标、对象和内容、评价标准和方法、组织管理、工作程序等内容的《深圳口岸管养服务绩效考核方案》(以下简称《考核方案》)，并明确每年根据口岸年度工作需求和计划进行动态调整，绩效考核按照当年度《考核方案》实行。绩效考核由管养单位先做事前绩效评估、事中绩效监控及事后绩效自我评价等工作，出具各口岸、各项目的专项绩效报告并报送市口岸办。市口岸办聘请第三方机构对管养单位服务质量进行综合绩效考评，具体计分办法根据《考核方案》实施。市口岸办每年开展重点项目及管养服务全过程绩效监控和绩效评价等工作，深圳市财政局视情况对相关项目进行重点绩效评价。

二是建立制度化的绩效考评激励约束机制。为激励承接企业提升口岸管养服务水平的积极性和主动性，在实施全过程预算绩效管理的基础上，深圳市口岸办公室建立了明确的“绩效考核金”(亦称奖惩金)制度，形成了导向清晰、实际可操作、各方皆认可的绩效考评激励约束机制，在激发政府购买服务承接主体行为与政府公共服务目标保持一致方面做出了积极而大胆的创新尝试。具体做法如下：

因深圳市财政对全市口岸管养经费实行总额管理，由市口岸办公室负责管理，故经市口岸办与市财政局会商，深圳市口岸管养服务绩效考核金由两部分组成：一部分是从市口岸办物业管理费最终批复数提取基本开支(包括行政开支、人员薪酬等)后，剩余物业管理费的10%为绩效考核金；另一部分是提取市口岸办口岸维修(护)费最终批复数的10%为绩效考核金。市口岸办根据每年制定的《考核方案》对口岸管养服务质量进行全过程绩效监控和考核，按月开展管养服务现场点检，按季度开展绩效综合评价，根据季度绩效考核结果决定拨付绩效考核金支付比率(见表1)。根据《考核方案》，口岸管养服务“绩效考核金”支付比率规定如下：

表1 深圳口岸管养服务绩效考核结果与考核奖惩金支付比率[2]

(1)评估总分为100分，60分为合格，60分(不含)以下为不合格。

(2)若任一口岸区域出现考核“不合格”，管养单位须向工作小组进行书面解释，并按照工作小组要求整改到位。

(3)任一口岸区域年度内累计两次考核结果为“不合格”，市口岸办有权终止该口岸区域的管养委托。

(4)若累计出现两个及以上口岸区域委托终止的情况，市口岸办有权单方面无条件解除与承接主体的管养服务委托协议，由市国资委会同市口岸办按《深圳口岸管养体制综合改革工作方案》和《深圳口岸管养体制改革实施方案》精神另行选择管养单位。

(5)鼓励承接单位提高管理水平，在保证达到服务质量标准前提下节约出来的相应项目支出费用，仍旧作为承接单位开展其他新增管养项目的经费来源，同时也计提奖励资金。

(6)将水电费也参考项目经费进行考核，若承接企业通过优化管理，减少了水电支出，节约出的费用也可以用于新增项目支出，同时计提同等比例的奖励金。

上述“绩效考核金”制度获得了服务承接主体的高度认可，一下子调动了承接主体在努力提升服务质量、新增服务项目的基础上尽量降低服务成本的积极性和主动性，形成了如果服务好、成本低、绩效高，拿到的奖金就多；服务不好、不节约成本、绩效差，就会被取消承接政府购买服务主体资格的一种良性循环的绩效激励约束机制。

六、成效斐然：财政口岸管养成本降低与主体活力激发双效共生

经过一年多时间的不懈努力，目前深圳市口岸管养服务改革的第一阶段任务已完成，取得了非常明显的成效，实现了政府购买服务承接主体的趋利性目标与政府公共服务公益性目标的同向而行，财政资金的投入与产出绩效呈现出令人惊喜的变化，切实扭转了传统经费保障模式下公共服务质量低下的局面。

(一)财政支出结构大幅优化

此次改革打破了“养人办事”的传统思维模式，实现了“花钱买服务、办事不养人”的重要转变，切实实现了政府购买服务的基本原则，取得了实质性的成效，使财政资金的支出结构得到了大幅度的优化。在原有口岸经费保障模式下，口岸中心共有756人从事口岸管养业务，人员经费高达1.7亿元，占全部管养经费的七成以上，只有不到三成真正用于口岸管养运维业务。而新的经费保障模式要求口岸管养承接主体按照改革方案重新核算业务岗位，人员规模大幅下降至332人，降幅达56%；人员支出下降至0.74亿元，仅占全部经费的27%，七成以上管养经费可全部投入口岸现场运维业务，为口岸不断开发新的管养服务项目、全面提升服务品质奠定了关键基础[3]。

(二)奠定了政府购买服务资金使用提质增效的技术基础

本次改革的一个重要突破，就是两类标准体系的建立。即基于市场化优选确立了适合口岸管养服务的比较客观公允的服务质量标准体系，以及依据历史数据与岗位需求比较准确地测算出人员支出总额标准、报酬提取比例和项目支出标准等一套支出标准体系。服务质量标准体系和支出标准体系的建立，一方面使口岸管养服务事项从此有了明确的各项业务质量标准，承接服务企业必须对标开展各项服务事项；另一方面也使财政资金在口岸管养服务上的投入有了明确的成本测算依据和开展预算绩效管理的评价依据，为财政资金使用的提质增效奠定了比较坚实的技术基础。

(三)落实了政府购买服务项目实行全过程预算绩效管理的要求

改革建立的全新口岸管养经费保障模式，不仅解决了传统模式下经营性收入与财政资金混用的问题，严格实施了口岸经费“收支两条线”制度，规范了财政资金使用的边界，加强了资金监管，而且还将全面预算绩效管理的要求落到了实处。改革形成的“承接主体年度事前、事中、事后自我评价+口岸办聘请第三方开展年度全过程绩效监控与绩效评价及重点项目评价+深圳市财政局抽检进行重点项目绩效评价”三个层次的绩效评价，使预算绩效管理贯穿于政府购买口岸管养服务项目开展的全过程、全周期，切实将预算绩效管理理念转变为绩效管理意识落实到位，实现了绩效管理导向下的政府购买口岸管养服务目标，有效保障了财政资金的使用绩效。

(四)激发了承接主体不断提升口岸管养服务水平的内在动力

此次口岸管养新模式改革的最大亮点，莫过于构建了切实可行、且行之有效的政府购买服务绩效管理激励约束机制——“绩效考核金”制度，并以制度的方式加以确立，从而解决了长时间以来在政府购买服务领域约束机制比较多见，而缺乏真正有效的激励机制的难点和痛点。“绩效考核金”制度通过发放奖惩金的方式，达到了激励承接主体努力压缩服务中的不必要开支，通过积极提升口岸管养服务品质、增加服务项目，来实现企业效益和职工个人奖金的双增长的效果，从而促使口岸管养服务的质量提升与承接主体收益实现了真正意义的良性循环，政府购买服务承接主体的积极性和主动性得到充分激发，激励其本能的趋利行为与政府购买公共服务目标呈现正相关关系，从机制建设上保证了两者的同向而行。

七、案例启示：紧抓构建政府购买服务预算绩效激励约束机制的关键要素

从深圳口岸管养经费保障模式改革案例我们可以看出，政府购买服务的购买主体和承接主体之间天然存在着目标差异而导致的一系列问题，必须通过制度建设加以解决。在进行政府购买服务预算绩效管理过程中，需要层层分解，深入分析，找准问题的关键所在，用机制创新破解难题。在全面实施预算绩效管理的背景下，对政府购买服务项目进行全过程、全周期绩效监督，可以在规范财政资金使用、优化财政支出结构和资源配置等方面发挥重要作用，但仍然无法解决上述政府购买服务双方主体之间的矛盾，只有通过建立有效的绩效管理激励约束机制，加强绩效评价结果的运用才能真正实现矛盾的转化。透过上述案例，我们认为在构建政府购买服务预算绩效激励约束机制时必须重点关注以下几个关键要素：

(一)落实契约化的主体责任

确定购买主体和承接主体双方的主体责任，是政府购买服务制度市场化改革的重要内容。虽然在实际工作中，购买主体和承接主体会签署政府购买服务合同，但如果在合同中未清晰明确双方主体责任和权利义务的话，必然会导致合同执行过程中存在各种风险隐患。现实中，有相当多的政府购买服务合同内容粗糙，甲乙双方的责任和权利义务关系模糊，导致在承接主体提供服务过程中一旦出现问题，往往不了了之，难以追责。同时，主体双方责任不清，也难以进行真正意义上的全过程预算绩效管理。深圳市口岸管养经费保障模式改革明确意识到了主体责任在政府购买服务市场化改革中的重要意义，通过签订委托服务合同，将政府部门与承接企业的责任和权利义务细化形成具有法律效力的契约，使企业清晰地知晓自己的行为边界，让企业的责任与利益紧密相连。而政府部门通过明确的责任义务条款，不再直接干预企业的具体服务活动，而是综合运用多种监督手段，引导和调节企业朝着政府鼓励的方向开展服务供给，也正是因为此次改革首先明晰了双方的主体责任，才使得预算绩效激励约束机制得以顺利推行下去。可以说，首先细化明确各方主体责任，是开展政府购买服务预算绩效管理机制创新的“压舱石”。

(二)制定科学明确的标准体系

客观公允的服务质量标准体系和支出标准体系，是科学编制政府购买服务项目预算和进行预算绩效管理的依据。如果没有明确的质量标准和支出标准，一方面将导致项目预算编制粗糙、不实，直接影响项目预算执行结果；另一方面也会导致预算绩效管理缺少对标依据，绩效评价结果的可靠性和准确性不佳。因此，科学制定政府购买服务质量标准体系和财政支出标准体系，是进行预算绩效管理的关键性要素。深圳市口岸管养经费保障模式改革就紧紧抓住了这个关键要素，优选确定了适合口岸管养服务的市场化标准作为衡量口岸管养服务质量标准体系，使口岸管养绩效考核有了明确的对标。同时，允许承接主体依照市场中物业管理行业酬金制的做法按比例计提管养服务报酬，科学测算了口岸管养服务各项目的较为科学的支出标准，从而实现了在确保口岸管养服务公益性的前提下，将管养经费预算控制在合理范围之内。下一步深圳市口岸办还将加快建立内容完整、结构明晰、定额科学、动态调整的口岸管养服务标准体系，针对深圳各口岸的特殊性，研究制定既能对标国际一流，又符合实际需要的具有中国特色的口岸管养服务标准体系，并以此为依据进一步完善各项支出标准。可以说，质量标准和支出标准体系的建立，是实现政府购买服务预算绩效管理不可或缺的重要技术基础。

(三)形成多形式、多主体参与的全过程协同监督机制

有效的政府购买服务监督管理机制可以切实提高公共服务供给的质量、效率、效益和效果，但在现实中，大量政府购买服务项目在实施过程中缺少有效监督，没有形成全过程监督链条，导致监督成为政府购买服务制度实施过程中的薄弱环节，所谓监督往往流于形式，难以保证政府购买服务的质量效益水平。而深圳口岸办在口岸管养经费保障模式改革中，特别重视政府服务的监督问题，建立了预算绩效管理的全过程监督链条。不仅利用事前绩效评估、事中绩效监控和事后绩效评价的预算绩效管理全过程监督手段，而且还配合以多形式、多主体参与的监督检查。首先，通过制定定期跟踪检查制度，对口岸管养服务项目的进展情况进行检查，重点检查资金使用是否符合预算要求，公共服务数量和质量是否达标，是否存在安全隐患等，落实了跟踪检查与资金支付的相互配合；其次，通过制定不定期抽查制度，防止管养服务企业为应对定期检查而弄虚作假搞表面工程，同时了解服务对象受益情况，防止服务质量参差不齐；再次，通过跟踪检查人员组成的多样化，即跟踪检查人员由购买主体相关工作人员、财政部门人员和第三方专业机构人员等共同组成，形成多主体协同监督机制，以确保跟踪检查过程的权威性、客观性和有效性。这种多形式、多主体参与的全过程协同监督机制的形成，很好地配合了政府购买服务预算绩效管理的有效实施，全过程预算绩效管理的过程更加客观，结果更加可靠、更具说服力。应当说，这种多形式、多主体参与的全过程协同监督机制的配合，是保证有效实施政府购买服务预算绩效管理的有力工具。

(四)构建切实可行的绩效激励约束机制

建立切实有效的绩效激励约束机制，是全面预算绩效管理的重要问题，是预算绩效评价结果运用的直接体现。当前我国在推进全过程预算绩效管理的过程中，各级政府部门在预算绩效目标、绩效过程监控和绩效评价等方面做出了有益的探索，但在绩效评价激励约束机制的构建方面缺乏有效的创新和运用。从全国范围看，在预算绩效管理比较先进的北京、上海、山东、江苏、广东、浙江等地，在预算绩效评价结果的运用上，主要是将评价结果与下年度预算结合起来，而约束机制主要体现在绩效问责上，如北京市在2011年出台了《北京市预算绩效管理问责办法》、上海市将评价考核结果纳入政府绩效考核范围、广东省强调“谁主管、谁负责”原则进行问责和督促整改、山东省强调“信息公开、结果通报、与预算挂钩、完善管理”等。对于绩效管理激励政策，财政部和各地方政府更多的是制定表彰奖励政策，而奖励的对象是各地区、各部门。虽然在政府和社会资本合作(PPP)项目的绩效管理中已有比较成熟的“按效付费、落实整改、监督问责”的激励约束机制，但是PPP模式主要是应用在工程建设类项目，而政府购买是“软”的服务项目，如何将绩效考评的激励约束机制引入其中，以激励企业行为与政府目标相向而行，以及如何建立淘汰退出机制以约束承接主体行为，尚无先进经验可以参照或借鉴。在没有其他地区先进经验可循的情况下，深圳市口岸办大胆创新，在持续完善全过程预算绩效管理的基础上，结合口岸管养服务的实际情况，创新建立了行之有效的“绩效考核金”这一口岸管养经费绩效考评激励约束机制，用制度化的方式加以实施，取得了很好的效果，切实起到了正向激励企业同政府之间产生正向向心力的作用，激发了企业努力提升管养服务水平的内生动力。可以说，建立行之有效的激励约束机制是全面实现政府购买服务绩效管理的制胜法宝。