□ 中国国际航空股份有限公司西藏分公司 罗 勇/文

今年是西藏民航开航57周年，伴随着西藏经济社会的发展，西藏民航发生了翻天覆地的变化。

自新冠肺炎疫情发生以来，虽然西藏民航也受到很大影响，但其受影响程度和恢复的速度均有别于国内很多区域，2020年共保障航班起降4.9万架次、完成旅客吞吐量515.4万人次，相当于2019年的93.5%、89.6%；2021年旅客吞吐量首破600万人次，超过2019年575万人次的水平，这也反映了西藏民航客源的韧性和特殊性。本文在分析西藏人口分布特征和西藏民航“十三五”特点基础上，对“十四五”时期西藏民航，特别是客运方面进行展望并提出一些建议思考。

西藏人口分布特征

西藏是全国藏族居民最集中的地区。2020年第七次全国人口普查数据显示，西藏全区常住人口364.81万，其中，藏族人口为313.79万人。西藏是中国人口最少，密度最小的省区。全区人口分布很不平衡，主要集中在西藏南部和东部。西藏全区常住人口中，居住在城镇的人口为130.34万人，占35.73%，成为民航稳定客源的基础；居住在乡村的人口为234.47万人，占64.27%。与2010年相比，虽然城镇人口比重提高13.06个百分点，但城镇化率仍然较低，这也成为民航未来客源的潜力所在。

西藏民航“十三五”回顾

“十三五”时期，西藏民航累计运输起降23.1万架次、完成旅客吞吐量2483.7万人次、年均增长14%，增速位居西南地区前列，超过同期全国增速3个百分点。

2020年，西藏民航国际国内航线总数达141条，通航城市67个，巳形成东向（成都、重庆）和北向（西安）两条空中快速通道及成都和重庆两条日均10班以上的航空快线。执飞航空公司达到11家，形成传统航空公司和低成本航空公司组成的多元化航空公司体系，其中西藏航空公司作为基地航空公司，市场份额处于领先地位；低成本航空市场份额约9%，接近全国平均水平。

“十三五”时期，西藏民航呈现如下特点：

一是旅客吞吐量增速较快，2020年受疫情影响较小且恢复较快，航空需求较为稳定。

二是航班量和旅客量在五个民用机场分布不均（见图1和图2）。

三是五个民用机场的运营情况差距很大（见表1）。

图1：西藏全区民航机场起降架次占比统计

图2：西藏全区民航机场旅客吞吐量占比统计

从表1可看出，五个机场的整体客座率都不高，且淡旺季明显，其旺季主要集中在年底年初在藏外来人员返乡和7～9月旅游旺季。阿里、日喀则、林芝航班客座率及班均旅客量偏低，淡旺季更加明显。

四是航线网络不够完善。据民航西藏自治区管理局（以下简称“西藏区局”）统计数据，拉萨到国内城市的通航点较少、覆盖国内机场不足20%，省会城市或直辖市直航率仅为48%；航班频次不高，76%的航线日均班次不到1班，且经停航线较多，航空运输网络通达性不足；拉萨仅有1条国际地区航线（加德满都）；区内只开通了拉萨—邦达、拉萨—阿里航线，且航班量不足，拉萨的区域性枢纽功能发挥还不够充分。

四是基地航空公司少。目前只有西藏航空作为基地公司，其机队规模偏小，加之正在加快拓展区外航线、国际航线，导致藏区相关航线频次下降，便捷性相对不足。

五是拉萨机场地面交通对周边地区辐射能力不足，交通基础设施不完善，综合交通运输服务体系不健全。

六是民航体制存在一定制约。西藏区局直接承担拉萨机场运行保障工作，未单独设立机场运行管理机构，造成政府监管与企业管理职能重叠，不利于拉萨机场管理水平和运行质量的进一步提升。

表1：西藏全区民航机场“十三五”时期运营情况对比

西藏民航“十四五”展望

西藏“十四五”规划提出坚持实施区域协调发展战略、主体功能区战略，着力构建“一核一圈两带三区”发展新格局，做大做强拉萨核心增长极，打造三小时经济圈，加强铁路、公路、航空、管道、信息、物流等基础设施网络建设，加快进出藏综合运输通道建设，促进各种运输方式有机衔接，构建以铁路、高等级公路和运输机场为骨干，普通国省道为主体的区际综合交通运输体系。建设重要的国际文化旅游城市、面向南亚开放的区域中心城市。着力推动七大产业高质量发展，产业增加值年均增长10%以上，其中，旅游收入年均增长10%以上。全面提升对外开放水平，建设面向南亚开放的重要通道，积极推动“环喜马拉雅经济合作带”、高原丝绸之路、冈底斯国际旅游合作区、跨喜马拉雅立体互联互通网络建设，推进日喀则、阿里建设面向南亚开放的中心城市。预计到“十四五”末，城乡居民人均可支配收入达到或接近全国平均水平。

目前，国家部委、央企、自治区均对西藏“十四五”的发展提出了具体的目标和实现路径，可以预期“十四五”西藏民航客运市场必将迎来新的发展机会。

2021年5月28日，在民航援藏工作会议上，民航局与西藏自治区人民政府正式签署《关于促进西藏民航高质量发展的战略合作协议》。协议涵盖了完善运输机场布局、推进智慧民航建设、提升空管保障能力等16个方面的内容。针对下一步民航援藏重点工作，民航局冯正霖局长从航空安全、航线网络、基础设施、通用航空、党建五个方面提出了明确要求。

这些要求为“十四五”西藏民航的发展指明了方向，在机场数量快速增长和加快推进体制机制改革的背景下，西藏民航“十四五”时期年旅客吞吐量有望破千万。

（一）机场建设

西藏机场“3＋1”（新建定日、普兰、隆子支线机场＋拉萨机场二跑道建设）援建项目已正式启动。隆子机场、定日机场、普兰机场将分别在2022年至2024年投入使用。届时，西藏全区运输机场数量将达到8个，形成以拉萨机场为核心，其他机场协同发展的“1＋7”西藏机场体系，实现在地面交通100公里或1.5小时的车程范围内，覆盖全区75%以上的人口。

在新扩建机场的同时，日喀则机场将作为备降场，当雄机场将恢复民用功能，将更好地保障拉萨机场的运营；拉萨贡嘎机场国际和地区航站楼将搬迁改造，为未来的国际和地区航班提供更好的服务和保障。

（二）体制改革

按照计划，2022年一季度西藏区局将完成政企分开的体制机制改革，机场、空管将从区局中剥离并独立运行，这将为西藏民航注入新的活力。

（三）旅客运输量

在“十四五”西藏社会经济全面提速、综合交通运输体系不断完善、旅游业不断发展的大背景下，西藏民航必将迎来快速发展的机遇。根据西藏区局的预测，在中观情景下，2025年西藏民航年起降架次达到7万架次，旅客需求将达到1100万人次，拉萨机场年旅客吞吐量突破900万人次，年均增幅超过10%；在乐观情景下，2025年西藏民航年起降架次达到10万架次，旅客需求则将达到1300万人次，拉萨机场旅客吞吐量有望突破1000万人次。

西藏民航“十四五”发展思考

面对“十四五”西藏社会经济全面提速和西藏民航快速发展的机遇，必须认真分析制约西藏民航发展因素，切实解决存在的问题，才能抓住机会，乘势而上。

（一）完善航线网络

1.拓展拉萨相关航线的宽度、加密航班厚度，强化拉萨区域性枢纽。相比国内其他区域枢纽，拉萨机场航线网络连通水平相对较低、国际化程度偏低。为此，还需要进一步完善航线网络，构建省会城市、区域经济中心城市、重点旅游城市为骨干的航线网络，巩固打造拉萨到成都、重庆、西安、昆明等市的航班航空快线。构建以航空快线为骨干，广覆盖、深通达的国内航线网络。

2.增加林芝航线的宽度，巩固林芝机场进出藏“第二条通道”地位。

3.增加拉萨的国际航线数量。紧跟西藏对外开放步伐，支撑西藏融入“一带一路”倡议，构建面向东南亚开放的空中通道，适时开通香港、南亚、新加坡等国际（地区）航线。

4.构建区内中转航线网络。在保持拉萨—坤沙、拉萨—邦达航线并加密航班的同时，着手拉萨—定日、拉萨—普兰航线开通的前期市场分析，做好开航准备；充分考虑各机场天气等运行因素，统筹航班时刻，构建区域内机场当日可以经拉萨中转的航线网络。同时，鉴于区内航线的班均旅客量偏低，应关注和支持小型机，如ARJ21飞机的投运工作。

5.增加基地公司数量。推进高高原运行实力强、经验丰富的基地航空公司引入工作，以助力拓展拉萨航线网络；有序引入通用航空、支线航空公司入驻，以助力拓展区内航线网络。

6.完善拉萨机场枢纽功能。增强拉萨贡嘎机场候机楼内服务功能，打造远程值机、行李快递、行李直挂等“出行即服务＂的服务体系；推出“空、地、铁、通”综合交通联运，打造“经拉飞”产品，提升拉萨贡嘎机场航空服务的辐射范围，助力拉萨区域枢纽建设。

（二）加强通用航空建设

由于西藏地域辽阔，经济和人员分布不均衡，应加快推动全区通用航空服务体系进一步完善，以改善偏远地区交通可达性，推进基本航空服务均等化；推动覆盖主要人口聚集区和灾害多发区的响应时间低于1小时的通用航空应急救援体系逐步形成，提升西藏应急处突能力。

1.构建通用航空监管机制。完善西藏区局监管职能，加强通用航空市场监管，规范通用航空市场秩序。重点管控载客类运行，放宽其他类运行的监管标准。

2.加快完善通航保障体系。推进拉萨航空应急救援基地、林芝波密通用机场建设，加快昌都、林芝察隅等地区通用机场选址工作。在国道沿线、主要景区、生态保护区、主要牧区、主要医疗点、交通枢纽节点、地质灾害多发区等布局直升机起降点。鼓励林芝、阿里、日喀则等地区利用已有机场通用航空功能区开展通航载客业务。建立运输机场与通用机场在导航、气象、维修、航油等资源方面的共享机制。鼓励支持面向高高原通用航空飞行器，如AC311A直升机、10～29座短途运输机型的研发与验证飞行。

3.建设通用航空服务体系。推进低空空域管理体制改革，释放非关键地区低空空域，打造“一站式”飞行服务平台。强化科技支撑，推进ADS-B、北斗导航、多点定位等新技术在通用航空领域的应用。建立支线机场通用航空运行指挥机制，实现精细化调配。

4.有序推进新建通航机场项目前期工作，推进形成布局合理、辐射全区的西藏通航机场群。

5.打造旅游观光、高端定制、医疗救护、航空摄影等通用航空产品，助力西藏旅游发展。

（三）加强机场基础设施及配套设施建设

1.加快建设拉萨机场航站区改扩建工程及第二跑道新建工程、昌都机场航站区改扩建工程，以有效缓解机场核心保障资源紧张局面；推进日喀则、阿里机场改扩建工程，提升基础设施保障水平；加强拉萨机场国际航站楼和口岸联检服务区建设，加快阿里机场航空口岸配套设施建设步伐，提升西藏航空口岸通关保障能力。

2.协同做好拉萨机场轨道交通线路、林芝机场和昌都机场与川藏铁路车站交通互联互通、昌都机场连通市区的高速公路研究。持续健全服务西藏机场群的公共交通服务网络，拓展航空旅客的辐射范围。

（四）提升空管保障能力

结合新建支线机场及拉萨机场新增跑道，持续优化空域资源及终端区空域结构。探索空域精细化管理工作思路，提升空域资源利用水平。加强人工智能、大数据、云计算等新技术在空域效能、辅助预警、协同运行等方面的应用，推进西藏机场远程塔台系统技术研究，提升机场管理智慧化水平。

（五）加强政策支持

1.深化军民融合发展。协同构建“统一规划、运行协同、资源共享”的西藏军民融合发展机制。推进基础设施规划建设和法规标准对接，构建机场运行和应急保障资源的共建共享机制。

2.争取国家部委支持。加快推进西藏的机场、空管等建设项目，加大对环境改善、技术改造等方面支持力度；争取时刻政策支持，西藏至西南地区航线不纳入时刻总量限制；争取将西藏航线纳入到“基本航空服务”计划，加大资金扶持力度；争取航权政策，支持拉萨有序拓展国际及地区航线；鉴于高高原机场运行成本高、淡旺季明显的特点，给予西藏航线运价的更大调整权，保障这些航线的盈利能力，以调动航空公司的积极性；严格执飞西藏航线航空公司的资格审查和数量控制，限制安全管理不佳的航空公司执飞。

3.争取西藏自治区政府支持。推进西藏自治区政府统筹相关部门，建立西藏民航发展联系会议制度，协调解决规划衔接、项目审批、资金扶持、人才引进等西藏民航建设发展的重大问题。重点加强对机场综合交通配套、专业人才引进、应急保障资源配置和警务协同等方面的支持力度。推进西藏自治区出台地方法规，保护机场发展土地空间、净空和电磁环境，建立机场周边建设项目联合审批机制。

4.加强航线的精准补贴。加大对基地公司、重点航线、区内支线、通用航空补贴力度，以完善航线网络；强化淡季补贴，由于西藏民航市场淡旺季明显，在淡季时，部分航空公司大幅减少运力投入，为此，应强化淡季精准补贴，保持航班的稳定；增加对于安全管理严格的航空公司进行专项奖励；取消对特定人群的票价优惠和执行此政策的航空公司的补贴，以解决旅客公平性问题，更好发挥市场决定性作用。

5.切实解决西藏民航“招人难”和“留人难”的问题。完善帮扶机制，构建制度化的对口援藏机制，切实解决人才资源瓶颈问题。由于西藏地处高原，工作环境恶劣，待遇相比于内地同等岗位不占优势，导致对内地民航人才的吸引力有所降低，西藏民航核心技术岗位“招人难”“留人更难”的问题凸显，建议在高原补贴、职业发展、福利政策等方面进行系统研究，出台更具有吸引力的政策，切实解决空管、气象、机务、通信导航等岗位技术人员难找且流失严重的问题，以确保西藏民航的健康、稳定发展。