于守兵　李高仑　管春城等

关键词：生态保护修复;制度;黄河三角洲

中图分类号：TV148;TV882.1 文献标志码：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2022.03.016

引用格式：于守兵，李高仑，管春城，等.黄河三角洲生态保护修复制度研究[J].人民黄河，2022，44（3）：80-84，90.

1引言

黄河三角洲通常指1855年黄河在铜瓦厢决口流入渤海后经过9次大的流路变迁形成的新生陆地，与其概念类似的还有黄河河口。河口的内涵偏重河流与汇入水体的交汇处，而三角洲指的是泥沙沉积形成的地貌形态。通常情况下，两者因意义具有一定的相似性而经常替代使用。根据《黄河河口管理办法》，黄河河口指以山东省东营市垦利县宁海为顶点，北起徒骇河口，南至支脉沟口之间的扇形地域以及划定的容沙区范围（见图1）。目前黄河河口陆地面积约为5450km2，行政区划上主体隶属于东营市，小部分隶属于滨州市。

黄河三角洲是黄河入海泥沙的集中承泄区。三角洲沿岸海洋动力相对较弱，70%左右的来沙淤积在河口河道和近海浅水区。在受人类活动影响较小的时期流路长期处于淤积、延伸、摆动、改道的变化状态。自1855年至今，黄河入海流路在三角洲范围内已决口改道50余次，其中较大的变迁9次。黄河三角洲成陆时间短，土壤发育年轻，且受人類活动影响显著，生态脆弱。区域多年（1956—2016年）平均降水量为556mm，多年（1971—2016年）平均蒸发能力为1885mm，属自然缺水地区。境内入海河流众多，但地表径流年内分布不均且水质差，难以有效利用。因此，区域生活生产和生态保护高度依赖黄河水。

黄河三角洲水资源紧缺、生态脆弱，且长期以来存在多个管理主体，迫切需要制定相关制度，促进河流生态系统健康，提高生物多样性。早在1993年水利部就提出黄河立法建议，期望解决黄河流域存在的严重水危机[1-4]。由于当时流域管理思想未被广泛接受、立法理论和实践支撑不够等[5]，因此2009年以后立法工作基本停滞，但是黄河立法的研究工作仍在持续开展[6-8]。近些年来，随着黄河三角洲生态系统战略地位不断提高，生态立法逐渐得到重视。相关研究成果提出可持续发展的立法原则、生态系统管理思想、生态补偿制度等，以及提高执法效率、加强司法保护、强化生态破坏主体的法律责任等建议[9-12]。本文从黄河三角洲生态现状及保护成效出发，总结了经实践证明有效的水量调度等措施，分析了现有法规制度在生态保护方面存在的不适应、不完善情况，提出具体制度及配套措施建议。

2黄河三角洲生态保护现状

2.1生态概况

黄河三角洲生态依据区域位置可分为河流生态、陆域生态和近海生态。河流生态区即清水沟流路河道，主要水生物种包括以鲤科为主的河道淡水鱼类和鳗鲡、鱽鱼等河道洄游鱼类。由于大部分年份黄河非汛期流量较小，因此河道鱼类数量较少。陆域生态区主要指山东黄河三角洲国家级自然保护区及非保护区陆地。自然保护区分为清水沟片区和刁口河尾闾片区，总面积为15.3万hm。作为国际重要湿地，保护区保护对象以新生湿地生态系统和珍稀濒危鸟类为主。自然保护区以外的陆域生态主要位于黄河两岸的原神仙沟流域（即1953—1964年行河的神仙沟流路）和东营市中小河流流域。近海生态区主要指三角洲沿岸浅水区域，有浮游植物116种、浮游动物79种、底栖动物222种。

2.2法规制度

有关黄河三角洲的现有法规制度已形成由行政法规、部门规章、规范性文件和地方性法规、规章组成的法规体系框架，为综合治理与生态保护修复提供了基本制度保障。重要的水资源法规有《中华人民共和国水法》（2016年修正）、《黄河水量调度条例》（2006年实施），重要的防洪及河道管理法规有《中华人民共和国防洪法》（2016年修正）、《中华人民共和国河道管理条例》（2017年修正）、《山东省黄河河道管理条例》（2018年修正）、《黄河河口管理办法》（2004年实施），重要的海洋法规有《中华人民共和国海洋环境保护法》（2017年修正）、《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年施行）、《山东省海洋环境保护条例》（2018年修正）、《山东省海域使用管理条例》（2004年修正），重要的生态环境法规有《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》（2017年修正）、《山东省环境保护条例》（2018年修正）、《山东省湿地保护办法》（2013年施行）。

2.3保护成效

黄河三角洲生态健康发展需要稳定的流路行河格局和适宜的生态水量，前者为黄河三角洲生态发展提供安全保障，后者是黄河三角洲生态发展不可或缺的关键资源。

（1）流路治理与生态安全。人民治黄以来，国家高度重视黄河河口流路治理，初步建成了河口防洪工程体系。1953年、1964年和1976年先后进行了3次人工干预改道。1974—1985年加高培厚两岸大堤，进行河道整治，修建险工、控导工程等，保障防洪安全。1988—1992年进行了以长期稳定黄河入海流路为目标的河口疏浚治理试验。1996年开始实施入海流路治理一期工程，加高帮宽堤防，新建、续建控导工程等。1996年5月在清8断面附近实施了人工出汊。1997—1998年、2001—2002年和2004年分3次进行了挖河疏浚。2011年汛前实施了清8汊河畸形河湾整治工程。

目前黄河河口管理局管辖设防堤防长207.5km，其中临黄堤长130.0km、北大堤长49.7km、防洪堤长27.8km。黄河河口管理局管辖区域内共有各类涵闸29座，设计引黄流量为505m/s。这些工程和措施，再加上小浪底水库的调度运用，使河口河段行洪能力显著增强。现行入海流路行河至今已有44a，彻底改变了河口地区过去“三年两决口”“十年一改道”的不稳定局面，为黄河三角洲生态发展提供了安全、稳定、和谐的环境。

（2）水量调度与生态保护。20世纪70年代至90年代末，黄河利津断面频繁出现断流，最严重的1997年断流达226d。为遏制生态系统不断恶化的趋势，修复和保护黄河三角洲生态环境，黄河水利委员会开展了水量统一调度、调水调沙、湿地生态补水和春季敏感期调度等生态保护措施。1999年开始实行全河水量统一调度，确保河口不断流[13]。2002—2015年连续进行了14a共19次小浪底水庫调水调沙。2008年开始实施清水沟片自然保护区湿地生态补水，2010年开始实施刁口河尾闾湿地生态补水。2017年起实施了黄河下游鱼类敏感期（4—6月）生态调度。2018—2019年黄河来水较多，实施了黄河三角洲自然保护区以外陆域生态系统应急调水。2019—2020年专门批准0.1亿m河道外生态用水，用于小清河地区地下水回注，涵养地下水。这些调度实践改善了黄河三角洲生态环境。

2008年以来黄河三角洲湿地补水量累计4.7亿m。现行清水沟流路累计补水2.26亿m，恢复退化湿地面积19666.67hm，增加水面面积5000hm。刁口河流路累计补水2.43亿m，湿地补水面积3666.67hm。自然保护区芦苇沼泽湿地面积2018年达到1.5万hm，已超过1992年水平[14]。生物多样性明显增强，鸟类由成立保护区时的187种增至2019年的368种。《中国海洋环境质量公报》显示，黄河口生态系统2006年由不健康恢复至亚健康。根据2018—2019年东营市河道外生态补水监测评估结果，生态补水综合效益成功度评估分值为65分，达到了预期效果。

3黄河三角洲生态保护制度存在的问题

3.1管理范围交叉重叠

目前黄河三角洲生态保护涉及的管理主体有黄河流域管理机构、地方政府、部队、石油部门，具体有山东黄河河务局、东营市人民政府、滨州市人民政府、中国人民解放军某部黄河三角洲综合训练基地、胜利石油管理局。这些管理主体依据不同的法规和制度形成了多头交叉管理的局面，而且这些法规制度的适用范围也存在重叠现象。

（1）河道管理范围与海洋管理范围。2005年，《全国人大环资委关于〈中华人民共和国海域使用管理法〉实施情况的检查调研报告》指出，从地理范围来看，水行政主管部门防洪管理范围和海洋行政主管部门海域权属管理范围在河口海域有交叉重叠。《黄河河口管理办法》第十二条规定了清水沟流路末端和刁口河流路末端没有堤防的河道管理范围即容沙区的划定标准。容沙区是指黄河河口综合治理规划或者黄河入海流路规划确定的无堤防控制河道至浅海区需要沉沙的区域。浅海区由山东省海洋行政主管部门和黄河水利委员会所属的黄河河口管理机构共同划定，并报经山东省人民政府批准。目前，容沙区范围仍未划定。

根据《中华人民共和国海域使用管理法》《山东省海域使用管理条例》，领海基线向陆地一侧至海岸线的海域由海洋部门管理，但是没有明确海岸线划定标准。《关于开展我国海域行政区域界线勘定工作的请示》指出，海域勘界以陆海分界线即平均大潮高潮线为起点。据此，平均大潮高潮线以下的流路沙嘴、潮间带等归海洋部门管辖。

（2）河道管理范围与自然保护区管理范围。根据《黄河河口管理办法》，黄河水利委员会及其所属的黄河河口管理机构负责黄河入海河道管理范围内治理开发活动的统一管理和监督检查工作。黄河河口管理机构防汛执法、监督检查和基础设施建设等活动需要经常进出自然保护区。黄河水文部门承担现行清水沟流路、刁口河备用流路河道断面监测任务，口门河段河势监测任务，以及水文监测基础设施规划建设工作，其主要工作区域也在自然保护区内。

根据《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》《山东黄河三角洲国家级自然保护区详细规划》，保护区主体位于现行清水沟流路管理范围和刁口河备用流路管理范围内;黄河三角洲国家级自然保护区管理机构统一管理自然保护区，应当加强对进出自然保护区人员、车辆的管理。依此，黄河河口管理机构和水文部门正常工作的开展需要事先向自然保护区管理机构申请报备，给这些部门的正常履责造成不便。

（3）河道管理范围与部队、油田管理范围。根据《中华人民共和国土地管理法》《黄河河口管理办法》，黄河河口入海流路淤积延伸出的土地属于国家所有，由县级以上地方人民政府根据黄河河口综合治理规划或者黄河入海流路规划统一管理。现行流路和备用流路部分土地归中国人民解放军黄河三角洲综合训练基地使用管理。

黄河三角洲河口河道（含故道、河口）油气资源丰

富，油气产量占胜利油田的80%以上，油气开采基础设施大量分布。其中，清水沟流路和刁口河备用流路管理范围是石油高产区，其他矿产资源亦十分丰富。

油气资源由胜利石油管理局统一开发和管理。

（4）自然保护区管理范围与海洋管理范围。根据自然保护区相关规定，保护区向海方向边界至3m等深线。《山东省湿地保护办法》中的湿地指向海方向至低潮时水深不超过6m的海域。两者中关于湿地向海范围标准不一致，且规定的范围与海洋部门采用的平均大潮高潮线范围有重叠。

3.2生态用水保障较弱

《黄河水量调度条例》规定，实施黄河水量调度应当首先满足城乡居民生活用水需要，合理安排农业、工业、生态环境用水，防止黄河断流。对于河流生态而言，《黄河水量调度条例》提供的制度保障主要是不断流。《黄河水量调度条例实施细则（试行）》确定的利津断面预警流量为30m/s，远低于河流生态关键物种要求的适宜流量[15-16]。《黄河水量调度条例》第八条规定，制定黄河水量分配方案应科学确定河道输沙入海水量和可供水量。河道输沙主要在汛期，而近海生物繁殖发育的关键时期春季入海水量没有保障。小浪底水库运用实践表明，约有一半年份春季入海水量达不到适宜水量[16-17]。

《黄河水量调度条例》第八条规定，可供水量是多年平均天然年径流量中，除必需的河道输沙入海水量外，可供城乡居民生活、农业、工业及河道外生态环境用水的最大水量。《黄河可供水量分配方案》中分配给河口地区的河道外可供水量为7.28亿m，其中生态用水指标只有0.22亿m。河道外生态用水未得到优先满足。2018—2019年度和2019—2020年度实施的河道外生态补水仅是应急补水，而且恰逢2018年、2019年黄河来水较丰，年均水量为2003—2017年多年平均水量173亿m的约2倍。另外，黄河两岸原神仙沟和东营市中小河流水系与黄河水系不连通，这些河流水质因土壤盐渍化严重而难以满足改善保护区以外的陆域生态用水需求。亟待探索黄河入海流路并行机制，使黄河宝贵的水资源在入海之前发挥更大的生态效益[18]。

3.3流路保护效力偏低

流路保护问题突出表现在刁口河故道。国务院批复的《黄河入海流路规划》《黄河流域综合规划》和2011年水利部水利水电规划设计总院审查通过的《黄河河口综合治理规划》（尚未批复）均将刁口河作为优先启用的备用流路，明确加强刁口河备用流路保护和管理。

刁口河流路1976年停止行河，2010年作为生态调水通道恢复过流，但每年过流时间只有十几天且最大过流流量仅30m/s。由于河道管理范围内土地、油气等资源丰富，因此地方政府、胜利油田和部队逐渐将经济建设的重点转向该区域。各管理主体相继开垦了部分滩地用于种植，修建了东港高速公路、海港码头、防潮海堤以及生产油区等大量工业基础设施，建设了“东营市临港工业园区”“山东河口蓝色经济产业园”。目前，罗家屋子以下建有横跨河道交通道路6条，穿越主河槽拦河坝12道，极大地阻碍了刁口河故道启用后的行水过洪。2010年至2019年刁口河年均补水2430万m，远不满足《黄河河口综合治理规划》提出的保护区淡水湿地5400万m的补水量要求，限制了刁口河故道湿地的生态修复。

确定刁口河备用流路保护范围的主要依据是《黄河河口管理办法》第十一条和第十二条，该办法是2004年水利部颁布的，效力偏低，无法有效约束河道管理范围内特别是备用流路范围的相关违规事项，也无法协调地方政府、部队、油田的相关活动。

3.4相关治理规划滞后

《黄河河口管理办法》中河道管理范围、河口规划、河道保护、整治建设和工程管理维护等条款涉及《黄河河口综合治理规划》。特别是第六条规定，黄河河口综合治理规划是黄河河口治理、开发和保护的基本依据。因此，《黄河河口综合治理规划》的制定与实施直接影响着《黄河河口管理办法》的有效执行。

《黄河河口综合治理规划》已通过水利部审查，但目前仍未得到正式批复。尽管《黄河河口管理办法》中提出，《黄河河口综合治理规划》批准前，经批准的《黄河入海流路规划》是黄河河口治理、开发和保护的依据，但《黄河入海流路规划》是国家计委1992年批复的，其内容仅是综合治理规划中的一部分，而且随着黄河河口经济和社会的发展，当时的内容涵盖面难以适应目前管理现状。

3.5配套標准有待统一

黄河入海水流泥沙挟带的污染物是近海生态的主要污染源。目前地表水与海水水质指标不一致，水环境污染难治理。《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）确定的河流水质基本项目有溶解氧、化学需氧量（COD）、五日生化需氧量（BOD5）、氨氮（NH3-N）、总磷、重金属元素等，《海水水质标准》（GB3097—1997）基本项目有溶解氧、化学需氧量（COD）、五日生化需氧量（BOD5）、无机氮、非离子氮、活性磷酸盐、重金属元素等，两者磷氮指标存在差别。

4黄河三角洲生态保护制度及措施建议

4.1制度建设

（1）建立黄河三角洲生态协调机构，负责统筹协调、指导、监督黄河三角洲生态保护工作;统筹协调、协商山东黄河河务局、东营市人民政府、滨州市人民政府、中国人民解放军黄河三角洲综合训练基地和胜利石油管理局之间的管理工作;组织建立完善黄河三角洲相关标准、监测、风险预警、评估评价、信息共享等体系，并负责各体系运行的统筹协调。重组自然保护区管理机构，将黄河河口管理机构与水文监测部门纳入自然保护区管理机构。

（2）建立黄河三角洲生态用水保障制度。国务院水行政主管部门会同国务院其他有关部门提出黄河干流利津断面的生态流量、水量和水位管控指标。黄河水行政主管部门应当将生态水量纳入年度水量调度计划，保障关键指示物种各生长发育时期的生态用水，统筹河道外生态用水。国家实施黄河三角洲河湖水系连通修复工程，通过工程措施和非工程措施，保障刁口河常态化过水，发挥黄河三角洲地方河流生态廊道作用，改善湿地水系横向连通状况。

（3）建立严格的黄河入海河道管理保护制度。国务院水行政主管部门指导黄河入海河道管理保护工作。黄河水行政主管部门会同地方人民政府负责划定河道管理范围及外延容沙区范围，实行严格的黄河入海河道保护制度，禁止非法侵占河湖水域，确保河湖水域面积不减少，已经侵占的，按照有关规定逐步退出。在黄河入海河道管理范围内，《黄河法》、防洪及水文监测等相关法律的效力等级高于环境、湿地和旅游等法律法规的。

（4）建立黄河三角洲生态综合监测制度。黄河三角洲生态协调机构应当组织有关部门在已经建立的相关台站和监测项目基础上，建立健全黄河三角洲相关生态、环境、资源、水文、自然灾害等监测网络体系，按照陆海统筹、河海联动的要求，加强对水、沙、水质、盐、潮滩、生物种群的综合监测，采取有效措施防止海水入侵和倒灌。

4.2配套措施

加强水利部、生态环境部、自然资源部、地方政府、部队、油田等部门的沟通，推动《黄河河口综合治理规划》批复。建议黄河三角洲容沙区范围为河道管理范围边界自然延伸至黄海2m等深线，由黄河水行政主管部门管理。建议浅海区管理范围自黄海2m等深线自然延伸至15m等深线，为黄河水行政主管部门和海洋行政主管部门共同管理区域。黄河水文部门负责测验并定期公布黄海2、15m等深线范围。统筹考虑河流、湖库、近海水质，针对黄河流域自然条件和人类活动特点，制定统一的水质监测标准，有效保护黄河三角洲水质。

5结语

黄河三角洲生态可分为河流生态、陆域生态和近海生态。人民治黄以来，黄河河口初步建成了较完善的防洪工程体系，保障了生态安全。1999年开始的黄河水量统一调度有效改善了河口的生态环境状况。黄河三角洲现有法规制度已初步形成体系框架，为综合治理与生态保护提供了制度保障。然而这些制度存在管理范围交叉重叠，生态用水保障较弱，流路保护效力偏低，配套规划滞后和标准有待统一等问题。

为加强黄河三角洲生态保护和推动高质量发展，建议确立相关制度和采取配套措施。建立黄河三角洲生态协调机制，统筹协调各管理主体开展生态保护工作，将黄河河口管理机构与水文监测部门纳入自然保护区管理机构。建立黄河三角洲生态用水保障制度，满足关键指示物种各生长发育时期生态用水需求，实施河湖水系连通修复工程。建立严格的入海河道管理保护制度，明确《黄河法》的地位，强化备用流路管理。建立黄河三角洲生态综合监测制度，按照陆海统筹、河海联动的要求，加强综合监测。作为配套措施，加快推动《黄河河口综合治理规划》的批复，划定容沙区范围，制定地表水和海水统一的水质监测标准。

【责任编辑 吕艳梅】