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支配与转换:新制度主义视角下购买方与社工机构的互动关系个案研究

2022-04-14李侨明石柏林

关键词:互动关系

李侨明 石柏林

[摘要] 嵌入论、行政吸纳社会、分类控制、合作伙伴等理论从政府或社会组织的单一视角出发,强调中国当前社工机构的发展困境来自静态的结构性政社关系,这忽略了在项目实施过程中购买方与机构的互动关系变化。从新制度主义视角出发构建一个分析购买方与社工机构互动关系的阶段模型可以对其作补充解释。通过案例研究,我们发现在项目的不同阶段,购买方与机构之间呈现出支配与转换轮替的互动关系过程,而资源分配方式与仿科层化运作是导致双方关系变化的根本原因。机构在互动过程中的应对策略边界主要根据机构运营成本与工作承载量而进行动态调节。购买方与机构的互动关系过程具有制度形塑之特征,是资源、制度与行动者的共同产物。

[关键词] 转换能力  支配能力  新制度主义  社会工作机构  互动关系

[基金项目] 本文是2019年国家社会科学基金重点项目“新时代背景下的转型社区治理研究”(蓝宇蕴主持,编号为19ASH004)、2019年教育部人文社会科学研究青年基金项目“发展性社会工作介入农村弱势群体生计改善的案例研究:干预策略与结构性障碍”(何宇飞主持,编号为19YJC840015)的阶段性成果。

[作者简介] 李侨明,华南师范大学哲学与社会发展学院特聘副研究员,广东省社会科学研究基地“广东省减贫治理与乡村振兴研究院”兼职研究员,社会学(社会工作方向)博士,研究方向为社区营造、社工职业化、社会企业等;石柏林,厦门大学社会与人类学院社会学硕士研究生,研究方向为社区治理、政府购买社会工作服务等。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672(2022)01-0035-19

一、 问题的提出

购买方与机构的关系研究实质是“政社”关系理论的反映,与之相关的理论研究呈现出两大特征:第一,从借用西方理论转向从本土经验中孕育理论视角,并不断推陈出新。一开始借用西方现成的理论概念,如格兰诺维特的“嵌入”概念,来解释政社关系。后来,从中国的体制背景发展出“行政吸纳社会”与“分类控制”等概念。近年来,随着专业社会工作的发展,理论研究试图解决中国情境中西式“政社”合作伙伴理论的水土不服问题①,并将合作伙伴关系进行本土化改良,建构出调适性合作、策略性合作和有边界合作等具有中国特色的政社关系概念。第二,嵌入论、行政吸纳社会、分类控制以及合作伙伴这些理论围绕自由裁量权与街頭官僚等概念②在中国情境中展开研究,试图找到机构生存与专业自主性之间的平衡之道。

然而,上述理论视角从政府抑或从社会组织的单一视角出发,注重机构的结构性发展和困境③,忽略了购买方与社工机构的互动关系,无法涵盖实践的动态与多元化发展。在中国政府主导社会组织发展的背景下④,一方面我们难以否认现有研究的合理之处,另一方面由于它们假定制度因素是既定且难以更改的,强调宏观结构环境对社会组织的影响,对微观层面上的互动缺乏相应的关注,因此在既要关注宏观结构环境对组织的影响,也要聚焦于组织微观互动的情景时,新制度主义或许可以成为兼顾上述两方面的理论视角。新制度主义可被划分为理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义等三类。虽然三者关注组织的不同面向,但总体上三者共同以制度为分析基础,重视结构性因素,同时关注微观层面的权力分析。⑤

鉴于现有购买方与社工机构关系研究的局限,本文从新制度主义的视角出发,回应以下三个研究问题:购买方如何在互动中形塑社会工作机构的项目运作?社会工作机构如何在互动中反向影响购买方的理念与行为?双方互动关系的深层机制是什么?

二、 文献回顾与分析框架

(一) 文献回顾

改革开放以来,社会组织的规模不断壮大①。2006年,党的十六届六中全会后,社工机构(以下简称“机构”)得益于国家政策的支持,迎来了发展的“春天”。在中国情境中,购买方②与机构的互动关系对机构的生存与发展至关重要。基于此,学术界深入研究了购买方与机构的关系,形成了嵌入论、行政吸纳社会、分类控制、合作伙伴论等要观点。

首先,嵌入论认为,专业社会工作在中国的专业化过程需要主动嵌入原有的民政行政工作中。③随后,嵌入概念在社会工作的研究中得到进一步的扩展,发展出“层级嵌入”④“增量嵌入”⑤和“双重嵌入”⑥等概念。然而,在具体实践中,社会工作也许无法嵌入原有的行政体系⑦,反而是政府反向嵌入机构中以加强对机构的监管与控制⑧,从而使得机构可能会出现“外部服务行政化、内部治理官僚化、专业建制化”⑨和“社会治理内卷化”⑩的现象。值得一提的是,政府与机构并非一个整体,单纯视政府与机构为统一整体已然无法解释机构之间的嵌入差异情况。11

其次,“行政吸纳社会”与“分类控制”作为本土化的理论能够分析国家对不同组织的态度与做法12,弥补了嵌入论无法解释的差异现象。行政吸纳社会理论认为,政府通过“限制、功能替代和优先满足强者利益”的手段实现国家与社会关系之间的平衡。13同时,政府对社会组织还存在控制性手段,在不同的组织中使用不同的控制手段14,从而形成了分类控制的理论概念。在分类控制体系中,实施控制的强度与政府的利益诉求、社会组织的挑战能力以及组织提供的社会功能有着密切关系。①随后,分类控制概念得到进一步延伸,出现“利益契合”②和“浮动控制”③等分析框架。总体而言,行政吸纳社会与分类控制两个理论概念重视既定结构对组织的影响,以及“政府对社会组织的偏好和策略”,缺乏对社会组织能动性的关注,带有浓厚的结构主义色彩。通常情况下,其对政府的分析是抽象的,在社会组织对于“政府行政系统的作用层面上的讨论较为简单”。④

最后,随着社会工作专业化程度的提高和社会认可度的增加,购买方与机构的关系定位也发生了相应的变化,“调适性合作”⑤、“策略性合作”⑥和“有边界的合作”⑦等合作伙伴观点逐步兴起。合作伙伴的理论视角认为,机构与购买方的关系是一种附带条件的伙伴关系,但是对双方在互动过程中的矛盾和工作目标、理念的冲突关注较少,忽略了本身权力不对称带来的制度性困境。

组织的制度化过程是被环境建构和不断变化的。新制度主义认为,外部环境施加于组织的影响使得组织得以制度化和实现合法性认定,这个过程事实上暗含着权力关系在互动中的变化与作用,这或许能够为购买方与机构的互动关系研究提供新启示。新制度主义理论关注环境对组织的影响,在具体的研究對象上,西方学者与中国学者有着明显的区别。西方学者的研究对象主要是社会组织、企业,后转向政府等公权力部门⑧,而中国学者从政府和企业的研究对象扩展至社会组织①。中西方研究对象的差异现象与中国的改革方向和进程密切相关。②就新制度主义而言,组织获得合法性对于组织的生存和发展至关重要。现有研究更多的是重宏观轻微观、重制度结构轻组织能动性,将组织间的互动关系放置于研究的背景中或者暗含于分析的逻辑中而不加检视,因此需认识到组织制度化的过程更多的是在微观的互动过程之中被建构起来的。

(二) 分析框架

新制度主义具体包括三大类,即“历史制度主义、理性选择制度主义与社会学制度主义”③,三者的区别与分歧主要是对制度这一关键变量的界定。历史制度主义认为,制度主要是指正式与非正式的规则,伴随有路径依赖和非预期后果的过程④;理性选择制度主义将制度、程序与规则等同,具有外延性约束和博弈方式的选择机制⑤;一直以来,在国内的研究中,“社会学制度主义并未得到应有的重视”⑥,其对制度的理解较前者更为宽泛,其中包括正式的规则、程序或规范、符号系统、认知脚本等⑦。因此,新制度主义相较于传统制度主义而言,包括但不限于以下三点突破:第一,在环境范围方面,新制度主义涵盖了原有的技术环境,同时还将制度环境纳入研究考虑范围,认为环境是广义概念,面对新问题需要新理论解释;第二,在制度概念上,新制度主义扩展了制度的概念外延,将制度作为分析的核心,关注其过程与变迁,将意识形态、文化等要素作为制度形成与变迁的重要变量,强调权力在其中的支配作用;第三,在行动者层面,组织或个体不再被动适应制度约束,而是具有一定的调节能力,在制度化过程中拥有能动性。总体上,新制度主义以制度为分析基础,认为宏观的结构环境对组织具有约束性,并且也认同权力在组织的微观制度化过程中发挥着重要作用。因此,新制度主义视角对本研究有以下启示:要想探讨购买方与机构的互动关系,需要考虑技术环境与制度环境对互动关系的宏观影响⑧,同时也需要考虑除正式制度之外,非正式关系尤其是其中暗含的权力要素在双方互动关系中扮演的角色与作用①,并且还要试图跳脱原有的单一主体视角,转变为购买方和机构双方主体视角加以检视与分析。

新制度主义认为,合法性机制是宏观环境对组织影响的主要因素②,合法性来源于两个方面:一方面强调制度对组织行为的强力约束,认为组织将制度化的产品、服务、技术和政策等“神话化”,并仪式性地采纳与运用③;另一方面则是强调环境与组织的互动过程,认为组织之间通过强制、模仿与规范达到合法性目标与组织生存发展的目的。④进一步而言,社会组织对于环境的反应有主动性与被动性两种特征;反之,环境对社会组织则具有促成性与约制性。⑤环境对于组织的影响需要载体和互动,而组织为了自身的生存、发展必须与外在环境发生和维持互动关系。

新制度主义认为,环境对组织的影响主要依赖于合法性机制,而权力在组织合法性机制获得上发挥着至关重要的作用。组织在获得合法性过程中具有的强制性与能动性⑥,需要在组织间的互动中获得,即权力在组织间的微观互动中形塑着组织。组织的合法性获得更多地集中于弱意义上,组织间的互动是组织合法性的重要来源。互动状态与过程实际上反映了组织间权力的交换与博弈。尽管理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义都不同程度地关注权力在组织中的作用,但是也存在着差异。社会学制度主义更多地集中于对合法性机制的讨论,权力则在历史制度主义研究中被集中探讨,理性选择制度主义更多的是补充了权力的意义。⑦因此,新制度主义在探讨购买方与机构之间的互动关系时,一方面需要关注在社会学制度主义中合法性机制对双方之间的形塑作用,另一方面也需要聚焦历史制度主义中权力因素在组织诞生与发展过程中的重要作用。总体而言,新制度主义一直以来重宏观轻微观的研究取向难以反映权力关系变化对组织的影响,因此本文需要对新制度主义中关于权力关系的部分进行深入分析。

权力是社会科学中的重要分析概念,其中吉登斯的控制辩证法中的权力观,兼顾了结构环境的约束性与行动者的能动性,弥补了新制度主义视角过于重宏观的研究路径,成为深入分析新制度主义权力关系的工具。具体而言,吉登斯的权力概念认为权力存在两种能力:“转换能力” (transformative capability)与“支配能力”(domination)。①转换能力与支配能力并不是对立面,它们之间通过资源进行联结,其中资源又分为权威性资源与配置性资源。②从对权力概念的分析中,我们可以得出以下对本文的启示:第一,行动者未必是个体③,同时不同行动者在场域中的能动性是存在差异的④;第二,支配者与被支配者具有相对性,支配者与被支配者是在互动中根据主体能动员资源的多寡而分类的,并通过行动与实践联结;第三,作为互动要素的权力需要在日常互动中加以检视存在的“势差”。

综上所述,本文根据权力的结构约束性,即支配能力,从积极支配与消极支配两个维度进行分析,又根据权力的转换能力即组织的能动性与自主性,采用强自主与弱自主的理想类型(ideal type)进行分析。因此,购买方与机构的互动关系可以形成四种互动阶段:放权—自决阶段、集权—强博弈阶段、放权—弱博弈阶段与集权服从阶段(如图1和表1所示)。

图1   购买方与机构互动关系的解释框架

首先,积极支配与消极支配的能力是反映组织对环境的依赖性与环境的约束性,尤其关注购买方对机构的形塑方式。积极支配主要是指互动过程中双方遵循规则、程序等的要求而进行沟通、互动与解决冲突的方式。消极支配是指互动过程中,购买方或机构采用的强制或威胁手段,试图达到自身目的的方式,主要凸显互动过程中购买方的强制性要求与行为。

其次,强自主与弱自主的能力主要是回应环境影响下组织的能动性情况,尤其聚焦在组织的行为上。强自主是指组织在回应环境的要求时拥有自己的主动性,可以通过各种方式回应,如协商、共谋、讨价还价、不予回应等行为。弱自主是指环境对组织影响较为强大,组织必须回应或遵循,不然无法获得合法性。强自主与弱自主的情况与互动主体的“权力差”大小和动员资源的多寡有着密切关系。

通过积极支配与消极支配、强自主与弱自主的多个维度的分析,我们可以发现四种互动关系过程并不是相互对立的,而是存在相互转化的条件的。购买方与机构的资源控制力是四种过程相互转化的核心条件。第一,当机构对资源的掌控力上升而购买方掌控力相对下降时,购买方采用激励手段,互动关系更多表现为一种“放权—自决”的阶段特征。购买方放松对决策权的掌控,只要购买方能够提供令其满意的解决方案或解释,能够解决购买方需要解决的问题,就会交给机构“自决”处理。第二,若购买方发现机构提供的“自决”方案偏离预期,则倾向于缩小机构的自主范围,使互动关系进入“放权—弱博弈”的阶段。在这个阶段,机构由于仍然掌控着相对的资源优势,尤其是专业上的信息不对称,使得机构仍旧具有讨价还价的空间。第三,随着项目的进程推进,当机构与购买方的资源优势在一定程度上相当时,也就进入了“集权—强博弈”的阶段。此时,购买方开始重新掌握主导权,但机构试图维持其资源优势与生存发展的基础,从而采用沉默,甚至是直接拒绝等方式回应购买方的要求。第四,当购买方完全掌握项目主要资源时,机构为了生存与发展,只能采用策略性服从的方式应对。此时双方的关系进入了“集权—服从”的阶段。需要说明的是,购买方与机构的“权力差”在互动过程中一直存在着,阶段的划分是基于双方的行动类型进行选择,是一种理想型的说明。现实中,这四个阶段也并非直线型变化。由于购买方掌握着的更多的是经费划拨、监管与评估等资源,而机构则掌握着服务对象的需求、专业知识等资源,因而资源的差异性质进一步产生双方互动策略组合,从而决定了其互动关系的阶段性特征及其变化。

总而言之,根据转换能力与支配能力分类构建的研究框架,一方面克服了原有理论从单一主体出发的局限,并且能够通过双方互动关系反映更深层次的互动关系机制,另一方面能够弥补新制度主义视角一直备受诟病的宏观结构分析局限,借用吉登斯的权力概念尝试深入微观的互动研究之中,扩展了该视角的理论解释边界。

(三) 资料来源与研究方法

本研究选择珠海市J机构作为研究对象①,采用参与观察法和半结构访谈法收集资料。参与观察集中于2020年8—10月,观察地点包括社区居委会与J机构的社区项目点、镇残联与J机构签订的康园项目点、镇妇女之家项目和镇创美庭院项目点等。同时,观察对象包括但不限于以下对象:镇妇联主席与副主席、Q社区和D社区购买方负责人、机构总干事、机构副总干事、机构行政工作者、机构驻点社会工作者等。参与观察的方式是利用本文第二作者实习生的身份进入机构项目点中进行观察,此种方法个人参与度高,能够收集到有效性和条理性较高的资料,有助于深入分析双方互动中的形塑作用与影响因素。访谈则集中于2020年9月与2021年1月、3月期间,访谈对象包括社区购买方、机构总干事、一线社会工作者等,访谈内容包括但不限于购买方与机构在项目运行中的作用与角色、购买方对社会工作的看法与定位、机构运营的困境、购买方与机构的互动方式等。②利用半结构访谈法收集资料,可以在一定程度上弥补参与观察所带来的个人主观判断色彩,能够将材料形成相互印证的逻辑,并且能够进一步分析互动关系中的深层原因,提高本研究的可靠性与推广性。

三、 购买方与机构的互动关系过程分析

由于地方政策和当地官员的激励③,J机构成立于2015年,是当地第一家正式注册的社会工作机构。J机构主要从事妇女、长者和身心障碍者等领域的服务工作,购买方主要是区、镇妇联,社区居委会以及镇残联等。J机构一直致力于当地社会工作专业服务能力的提升,获得珠海市“5A”机构的评定,如今是当地规模大、专业程度高的服务机构之一。机构从成立以来不断完善自身组织制度结构,通过增设项目主管、副部长④等职位形成层级结构,承担机构的日常运营,但是在项目实际运营过程中,项目设计与计划常常受到购买方的介入与干预。例如,在机构承接的婚姻调解项目中,机构的社会工作者本身在镇妇女之家驻点,这便于婚姻调解工作的开展,也能够借用妇女之家的隐蔽空间保护服务对象的隐私权利。然而,当购买方单位的人员变动导致镇政府办公室空缺时,驻点社会工作者需要在規定时间内将办公地点搬至政府办公室,在表面上弥补购买方内部的人员空缺问题。这也反映出机构的计划设计并非一成不变或难以改变,而是在与购买方的互动中不断调整与适应的。因此,项目运营中的机构并不是独立状态,而是需要和购买方不断互动,在互动中建构出一套行为模式。我们要分析购买方与机构的互动关系,就需要将双方主体放入项目运行过程中进行分析。

(一) “放权—自决”阶段

一方面,购买方更多地采用口头指令的非正式互动方式来指导机构项目的开展。尽管非正式互动手段并不如正式互动形式所蕴含的权力与权威强度,购买方善于通过话语发挥权力的指向作用,传达者通过语气、表情、语速等方面形塑着机构的执行过程。在这个过程中具有积极支配的特征,是购买方在互动过程中的放权行为。另一方面,机构在项目运营过程中,由于掌握了项目活动的主导权和直接接触服务对象的权力,可以利用自身的服务专业性和服务对象的满意度来获得购买方下放的部分权力,反映在具体互动关系中则是出现了自主执行项目活动形式与时间的强自主现象,并且这种机构的强自主模式通常是利用非正式的互动方式达成的。

该阶段的互动关系,可以从购买方以“制造幽默”的方式传达指令、向机构员工传达“笑果”的场景中窥见一斑。2020年,机构承接了镇残联的康园项目,在项目实施一段时间后,镇残联领导向机构和社会工作者提出培训服务对象参加区组织的比赛的要求,并希望其取得较好的成绩。在领导告知社会工作者时,其语气、表情与语速都比较平缓,通过提高声调、改变表情以及添加语助词,以“制造幽默”的方式表达——“唔好到时候摞个倒数第一返来喔(不要到时候拿个倒数第一名回来)”(观察资料:GCLXS4)。这令在场的人员都为之发笑,一方面表现出在场人员对领导采用幽默方式传达非正式指令的默契同意,另一方面更为重要的是,轻松、幽默的场景氛围也反映出机构在这次任务中拥有一定自决权力,包括但不限于设置舞蹈呈现形式、参与人数和舞蹈效果等。

在此阶段,购买方并不熟悉机构的具体服务形式和内容,但是他们对于机构在社会治理创新中帮助他们达到“政绩目标”寄予厚望。因此,在不了解机构和社会工作专业的情况下,购买方将资源和权力交由社会工作者自主筹划实施,以便达到期望的目标。而机构在此时可以充分利用专业的不对称性,将专业服务与领导的口头指令融合在服务和活动的过程中。

(二) “放权—弱博弈”阶段

购买方一方面延续了“放权—自决”阶段中的权力下放行为,另一方面这种权力下放行为是伴随着消极支配性的手段,尤其体现口头指令的另一面向,即口头指令带有的强制性属性。然而,机构在该阶段中仍占据专业理念、服务对象需求等方面的信息资源优势,可以针对购买方的口头指令采用“换汤不换药”的隐蔽方式弱博弈回应。

项目执行过程中,购买方一再提醒项目指标的完成情况是否能达到评估标准,并频繁要求机构开展项目活动,这带有一定的强制性特征。但是,购买方通常会延续项目过程中的非正式互动形式。在“妇女之家”的妇女干部提升课程末期,妇联领导在课程后会跟社会工作者谈到评估的呈现形式,“可以多开几场,做出点成果,这样子评估就会比较好看”(观察资料:GCDNS3)。妇联领导的这句话有两层意思,其一是表达对本次干部提升课程的肯定,其二是对机构项目的指导和计划安排。此外,当机构服务的人数不够理想时,妇联领导也会向机构反映,“这样子是不行的,我尽量动员多一点的人来参与,不然评估就麻烦”(观察资料:GCDNS3)。这句话着重反映了妇联领导对机构该项目的要求,“不行”“麻烦”等用词其实暗含了购买方妇联对机构该项目在招募方面的批评,同时在场言语中较为用力的语调也改变了原有幽默的风格,这表现出一种指令性的特征。

在这个阶段中,机构仍然对项目运行具有专业知识上的优势,对待购买方的要求并非一味顺从,而是通过“换汤不换药”方式加以回应。应该承认的是,购买方的意见和态度会直接影响评估成绩,机构更多的时候会根据购买方的要求来调整课程设置与开展频率。机构总干事在日常的会议中,也会对社会工作者说,“快评估,提早准备好资料,跟妇联和社区那边搞好关系,尽量不要出问题,有不顺心的就忍忍,等评估过去了就会轻松很多”(观察资料:GCHNS7)。

然而,在项目的实际运行过程中,社会工作者经常采取选择性执行的策略。在妇联干部提升课程中,妇联领导对开展形式和招募人数都提出了要求,并希望通过“专家授课”方式来达到妇女干部能力提升的目标。但是,机构从妇女干部的反馈中得知,“专家授课”模式无法满足妇女干部的需求,很多妇女干部对于“专家授课”没有足够兴趣,参与动机不足。如此,该课程招募到的成员自然就比较少了。针对妇联领导要求与实际服务对象需求的矛盾,机构形式上遵循领导的要求,采用授课形式,但是实际活动开展中还是遵循机构原有项目目标开展园艺或花茶活动,通过园艺授课一方面可以遵循妇联领导的要求,即通过授课方式达到妇女干部能力提升目标,另一方面也可以满足妇女干部的需求。

机构与购买方之间的“权力差”在该阶段中出现了微妙的变化。机构逐步呈现出自身的转换能力,反向影响购买方,即机构通过非强制的理念输出,形塑着购买方的互动行为。购买方与机构之间天然的“权力差”使得机构无法像购买方一样采用消极支配的形式来影响购买方,然而机构会通过非强制性的理念输入来形塑购买方的行为。机构采用的非强制理念输入有两种形式。第一,输出专业服务理念。专业性可以促进机构与购买方的互动关系,获得更多的支持①,具体而言,机构在与购买方日常互动中不断强调自身服务的专业性,使得购买方获得一套关于服务工作的专业化理念。观察中发现,购买方在项目活动中也经常提到专业性,这证明机构的专业服务理念影响到购买方的话语体系,形塑着购买方的具体行为。机构总干事常在培训会议或者平时闲谈时跟镇妇联主席讲到社会工作的专业性。后来,镇妇联主席也在不同的妇女培训课程和评比中强调服务的专业性,虽并未提及专业性是什么,不过这也反映出机构强化自身专业性并潜移默化影响了购买方的态度与话语体系。第二,利用机构与购买方的同质特征,借由重申与购买方“同坐一条船”的关系,机构将服务设想与服务对象的需求反映给购买方。此种方式能够拉近与购买方的距离,购买方会认为机构是值得信赖的执行方。但于机构而言,这是一种生存发展策略,通过拉近双方的距离来实现自身之价值。在2020年的一次机构总干事与镇妇联领导的聚会时,总干事在阐述机构计划时强调机构与妇联的关系,认为机构承接妇联的诸多工作,项目的主要出发点是缓解妇联的工作压力。总干事也进一步主动说明了妇联项目的进展与服务对象的反馈,提出机构未来的方向,希望得到妇联的支持。妇联领导也表示对机构的理解,一方面强调妇联资金存在的困境,另一方面也希望妇联跟机构的合作深化,期待根据服务对象需求不断推动项目创新。

综上所述,由于购买方掌握项目资金的主导权,在项目实施过程中,购买方下放部分权力,给予机构一定的自主性,但购买方有时候仍处于支配者角色,积极支配的激励策略和消极支配的强制手段交替使用,使得机构在项目中的位置与角色处于尴尬位置。正如机构总干事所言,“机构更像是一个中介,链接购买方与社会工作者,实际上并没有多少权力”(访谈资料:202101JGH1)。换言之,机构在互动中对于购买方而言更多的是一种软性的形塑作用。由于J机构与购买方处于权力不对等的关系中,属于权力关系中的弱势主体,所以机构形塑购买方的过程无法采用强制性的方式,而是选择一种潜移默化式的价值输入来实现的。机构的价值输入具有非强制性特征,通常是一种机构生存策略。

(三) “集权—强博弈”阶段

购买方试图将权力上收,通过项目的运行加强对机构的管理与控制,讓机构发展和项目运行更加符合购买方的意愿。在该阶段中,购买方会提出超出项目方案的任务与安排,对机构的正常运作产生较大的影响,促使机构选择“强博弈”方式应对购买方的任务与安排。由于自身生存的考虑与保持项目中资源的优势,机构在面对购买方的越界任务时并不是一味服从执行,而是可能采用沉默或直接拒绝等“强博弈”策略。机构采用“强博弈”行为时是基于多方面的考虑,通常情况下若购买方的要求不超出机构的承受能力,机构不会选择“强博弈”方式进行互动。因此,该阶段可以被看作购买方与机构互动过程中的特殊阶段。为了更清晰地展示“集权—强博弈”阶段中的购买方与机构的互动过程,本文选取区妇联妇女之家项目作为观察案例,该项目是观察中发现的仅有的带有“集权—强博弈”阶段特征的案例。购买方与机构双方互动关系以机构的强硬拒绝和威胁而结束,属于特殊案例,对该案例的剖析可以进一步探索购买方与机构的互动关系过程的丰富性。

2020年,机构承接了区妇联的妇女之家项目,配备了一名社会工作者主要开展妇女儿童项目。尽管该社会工作者在日常工作中尽心尽职,得到了购买方与机构的赞赏,但是随着项目评估的来临,完成项目指标成了机构与该社会工作者的主要工作目标。这时,购买方不断增加项目方案之外的要求,并且对项目内容加强了管理与控制,如增加活动次数、多次修改活动计划,以及增加额外活动内容等,让社会工作者承担部分购买方自身需要完成的任务。这意味着购买方凭借着强势的主导权,希望通过购买的项目来减轻自身的工作压力。然而,项目中配备的社会工作者无法承担起工作任务,社会工作者只能频繁向机构反映,“一个人真的忙不来,除非多给我一个人”(观察资料:GCXNS12),这反映出该社会工作者兼顾项目计划和计划外购买方任务而不得的无奈。机构本身人员短缺,无法调配其他社会工作者参与项目,故机构难以应对购买方提出的严苛要求,从而机构与购买方的矛盾爆发,机构负责人直接告知购买方,若这么增加活动并要求严苛的话,机构不能在下一年度继续承接区妇联项目,也不再有其他机构承接项目(观察资料:GCHNS7)。这是机构经过多方面考虑后做出的行为,购买方的要求与任务已经超出机构的承受限度,无论是活动内容还是社会工作者配备,都难以继续满足购买方的需求。若机构继续承担,则可能影响机构自身的生存,其他的项目运作也会出现问题。除此之外,机构也同样在项目中兼顾机构的专业性。专业性是机构在互动过程中的协商资源,当购买方的任务与要求已经超出了社会工作者的专业范围,机构可能拒绝甚至威胁购买方,以换取在未来项目中继续保持互动过程中的专业资源优势,保持在项目过程中一定的自主性。

(四) “集权—服从”阶段

掌握经费划拨和项目“拍板”的购买方与承接服务的机构,从一开始就存在着权力差。大多数时候,购买方掌握绝对性权力,手握机构生存和发展的重要资源——项目经费;机构作为服务的承接方,为了在竞争市场中生存,只能被迫接受购买方的诸多要求与安排,这部分要求大多未在项目方案中被提及。在“集权—服从”阶段中,“集权”是指购买方的消极支配,利用强制性的命令来达到自身目的;“服从”则是反映出机构基于生存发展考虑被迫接受购买方的要求和安排。“集权—服从”是购买方与机构互动关系的主轴,在项目运行的整个过程中,包括购买协商、执行、评估阶段都可以观察到购买方的强制性要求与机构被迫执行的互动行为。

购买方通过强制项目内容设定、指标增减以及资金的使用等消极支配方式达到约束机构的目的。购买方与J机构实际上并未通过项目形成契约意义上的互动关系,使得合作一直处于非稳定状态。在此期间,J机构的生存取决于项目的多寡,而购买方掌控着项目的“生杀大权”,其态度和看法成为机构关注的焦点。机构的项目方案设计需要根据购买方的意愿调整与修改,实现购买方的意愿变成了机构的难点与重点工作。因此,从设计项目开始时,机构与购买方之间就形成了极大的“权力差”。购买方经常运用这种“权力差”实现对机构的影响与控制。2020年,J机构承接镇妇联的创美庭院项目,J机构先根据珠海市妇联《珠海市“创美庭院”巾帼行动项目指导手册》(以下简称《手册》)的要求草拟一份项目书,递交镇妇联审核,然后根据镇妇联领导之意见进行修改。让人意外的是,镇妇联领导向J机构所提出的修改建议,与《手册》的文件精神相悖。例如,根据文件要求,J机构只承担10~15户的居民庭院改造指标,达到《手册》所言的“庭院美、妇女美、家风美、乡风美”的目标即可。然而,镇妇联根据划拨资金进行重新分配,添加文件要求之外的活动指标,将部分资金挪用到举办镇“最美庭院”的评选活动上面。根据《手册》中的指引,镇项目协调小组的职能是监督项目资金的使用情况,并没有指示下级妇联修改项目设计方案的权力。购买方在创美庭院项目的方案设计过程中掌握了主导权,J机构更多地充当“写手”。在双方讨论方案内容和细节、活动形式时,购买方的行为更多地带有一种消极支配的强制性特征,把机构当成其下级部门,以方便完成下达的工作任务。

实际上,购买方与机构在项目前期的互动关系方面已经带有上下级之间“任务分配”的意味。“任务分配”具体体现在购买方领导严肃的传达指令之中。镇妇联领导在场点评庭院改造效果时通过提高语速、加强语气和严肃的表情等方式施加压力给机构,从而实现购买方对庭院具体改造的意愿。镇妇联副主席当时提出“拿出一部分钱来办,庭院的项目不需要那么多钱的,只是办一个花园比赛而已”(观察资料:GCDNS3)。在此种情景下,购买方显然是在用严肃的语气和语调强制要求机构执行,机构只能遵照购买方的要求举办镇“最美花园”比赛。一般而言,在组织关系当中,一个组织对另一个组织的资源依赖性越强,其组织结构、氛围和行为就与另一个组织越趋同。①因此,我们可以看到,在“集权—服从”的互动关系中,购买方对机构的要求直接塑造了机构在项目执行中的行动策略。

四、 互动关系过程的因素分析与转换机制

购买方与机构的互动过程反映出组织在权力关系层面上的支配能力与转换能力的变化。一方面,存在着权力差,购买方相较于机构而言拥有较大的权力,其更多地处于主导的地位。购买方为了实現自身的利益最大化,最有效率的选择是采用消极支配的强制手段,而机构则在互动关系中处于弱势的位置,无法应对购买方较强的支配能力,从而出现被迫接受购买方意见的非自决情况。另一方面,权力差是在特定情境的互动过程中出现的,机构并非一直处于被支配的位置。尽管机构具有的专业资源相对于购买方而言比较弱小,但是仍然可以通过“换汤不换药”、沉默、直接拒绝等策略改善权力差的情况。购买方与机构的互动关系是权力在其中发挥关键作用,需要进一步探析的问题是,什么因素影响了购买方与机构在互动过程中的权力关系和行动策略?促使互动关系变化的机制又是什么?

(一) 互动关系的影响要素

由于双方在互动中的权力是变化的,因而购买方与机构的互动关系是动态多样的。双方互动关系的形成基于资源与仿科层化两大因素的相互作用。

第一,资源的多寡与分配是互动关系形成的根本因素。资源是权力能够实施的媒介①,不同行动者动员资源的能力是不尽相同的,掌握资源的多寡形成互动中权力的落差,即“行动者能够获得资源的绝对性产生了权力的转换性一面,而资源动员能力的差异性则导致了行动者权力之间的支配性一面”。②在购买方与机构的互动中,两者的资源差异主要体现在配置性资源层面。购买方作为项目甲方,拥有资金资源上的优势,能够利用资金资源优势所形成的权力落差对机构发挥支配性作用。在项目实施的过程中,机构在配置性资源如专业的社会工作实务技术、活动成果的产出方面较购买方拥有资源优势,购买方下放权力,机构自主性增加,拥有对项目部分的自行决定权力。但是,在项目后期,出于项目评估与未来合作等方面考虑,购买方在资金资源和话语权方面拥有优势,故购买方的支配性一面凸显,机构对项目的介入与改变的转换能力收缩。

第二,购买方所主导的互动是一个“仿科层化”过程。仿科层化是指购买方通过购买社会服务项目将其公共职能外部化(externalization),但项目运作过程把承接项目的机构视为替自身完成工作任务的下级部门,延续运用“领导指令”等方式促成工作目标的实现。一般情况下,购买方是地方政府或群团组织,拥有稳定的科层结构,通过从上至下的任务安排来实现工作目标,在具体实践中遵循政绩导向的逻辑。在压力型体制下,其工作目标是应对上一级政府的考核。③我们可以从上述四种互动阶段类型中发现,购买方依然遵循其体制惯性,从而可以看到在项目的不同阶段,购买方都不同程度地采用积极与消极支配的行动策略,不断地将其内部的工作任务“加塞”到不属于购买项目内容的项目执行过程之中。面对这种情况,机构如何确定这种弹性工作范畴的关系边界呢?

(二) 机构的应对策略边界:运营成本与工作承载量的协商

从新制度主义的视角出发,合法性机制支撑着组织的生存与发展。组织的生存归根结底就是适应环境的问题,但是组织之间仍具有差异性。组织与环境的交流互动也并不是完全受环境的约束,它们也具有能动性。总体而言,购买方与机构的互动关系已然形成一种制度化的互动过程,这个过程受到制度因素和执行制度中行动者的双重影响。对于机构而言,如何把握与购买方之间的互动边界成了生存发展的关键问题。机构的生存依赖项目的运营,而项目对于机构而言就是项目成本与工作承载量的问题。“政绩导向”是购买方在与机构互动中的动力,而机构的运营成本与工作承载量成为其与购买方互动关系的边界。

机构运营成本主要是指维持机构及其项目日常运作的最低资金水平。机构根据项目经费来开展服务和维持日常运作。与主导方的策略相对应,机构也会采取不同的回应策略。面对购买方的强制支配方式,机构会重新评估项目资金,尤其是关注机构从项目中的获益情况。故在机构盘点项目资金后会出现两种互动情形:其一,当机构仍能够获得收益或者基本上维持资金平衡时,为了不得罪购买方,为下一年度项目做准备①,机构遵循购买方的要求,继续实施项目服务。其二,当机构衡量资金情况和收益预期后发现收支悬殊时,则可能直接拒绝购买方的要求,或者以不断强调自身资金的困境向相关方求援②。因此,机构的运营成本是机构生存发展的根本因素,采取的互动策略根据项目的资源和收益而定。

工作承载量则是影响互动情况的又一重要因素。工作承载量具体是指项目运作过程中所需人力资源和工具资源的最低水平。若工作承载量超过机构的承受限度,机构可能会拒绝购买方的要求,甚至会“威胁”购买方。上述区妇联妇女之家项目中,面对购买方的任务与要求,项目所配备的一名社会工作者难以承担项目之外的诸多活动,而机构也难以应对工作承载量增加的问题,从而机构与购买方互动出现障碍,最终机构拒绝了购买方的要求。换言之,就是机构终止了与购买方的互动状态。此时,互动的边界被打破,双方走向了矛盾与冲突。

五、 结论与讨论

本文从新制度主义视角出发,构建了一个关于购买方与机构互动过程的阶段分析模型,并通过珠海J机构的案例验证了这个模型。研究发现:第一,在“放权—自决”阶段,购买方下放权力,通过制造幽默等口头指令方式给予机构自主性,机构利用自身专业性资源和对服务对象需求的掌握自主开展活动。第二,在“放权—弱博弈”阶段,购买方兼用积极支配的激励方式监管项目实施情况,机构具有一定的自主性,能自行决定项目的活动形式与内容,同时机构也通过积极支配的非强制方式输出专业理念,反向形塑购买方的态度与行为,呈现出弱自主的特征。第三,“集权—强博弈”阶段是购买方与机构互动过程中的特殊阶段,购买方将主导权收回,要求增加活动次数、改变活动计划,而机构则无力满足购买方的要求,难以完成任務,从而拒绝甚至“威胁”购买方。第四,“集权—服从”阶段特征是购买方与机构互动过程的常态,购买方主要采用消极支配的强制方式改变项目的实际运作情况。购买方运用消极支配方式监管项目的实施,将项目主导权集中掌控。机构受制于评估与延续项目合作的动机,被动执行购买方的意志。因此互动关系被双方掌握资源的多寡、项目仿科层化运作机制所形塑。从整个项目过程来看,尽管购买方一直维持着主导的优势,但是当其任务指令远超出机构的运营成本与工作承载量时,机构仍然有可能选择以结束合作作为拒绝策略。

购买方与机构的互动关系类型带有制度形塑的特点。购买方作为国家政权之代表或者国家权力的延伸,注意到了社会组织的双重属性——一方面提供公共服务功能,另一方面挑战权威①,从而采用“借道”②或采用行政化手段管理社会工作机构,将其作为自身的下设机构或准下设机构。换句话说,这是一种扬长避短的策略,主要目的是推动机构之服务功能,弱化其挑战权威的能力。③不可否认,目前购买方对机构的管理方式或许能够促使社会工作处于一个相对较好的发展位置,获得较好的资源和合法性。④然而,机构自身定位于并非购买方的下设机构,其期待是与购买方建立一种具有共同目标与相互信任尊重的协作关系。⑤因此,购买方约束机构的行为与机构自身发展之间形成张力,也就是说,社会工作本身的社会使命与现有科层制度运行之间存在着相互调适的空间。从中国社会工作大规模职业化以来,嵌入论认为社会工作作为西方舶来品与现存政府体制之间存在理想和现实的缝隙,期望通过专业社会工作嵌入传统民政服务体制使社会工作获得在中国生存的合法性。然而,这种观点很容易忽略制度建构本身存在的路径依赖的惯性力量。社会工作作为弱势的一方主动嵌入力量强大的体制内,最终可能事与愿违,现有的研究早已发现嵌入论只是一种过于理想的观点。分类控制与行政吸纳社会的理论关注政府对社会组织的行为,强调政府在资源分配中的控制作用,该部分研究关注到政府体制对社会组织的形塑作用,暗示社会组织难以获得自主性,只能成为国家政府的下设机构与组织。然而,本研究发现该理论存在过度化约之倾向,将政府与社会组织的关系简单化约为政府对社会组织的管理与控制关系。事实上,社工机构作为社会组织的一类,在不同的项目运作情境之中仍具有自主性特征。毫无疑问,合作伙伴的观点注重社会组织或社工机构自主性的讨论,但是难以与制度结构产生联系,理论解释力只能局限于部分社会影响力较大的社会组织或社会工作机构之中,难以进行大范围验证与推论。因此,本文的理论贡献是,对社会工作嵌入发展、分类控制、行政吸纳与合作伙伴论等观点做出重要的补充,强调在不同的项目运作情境中,购买方与机构之互动关系不仅是由购买机制和科层制等制度环境所形塑的,也是由资源与行动者策略变化共同建构的(如图2所示)。

首先,资源是双方互动关系类型形成的关键因素。掌握资源的多寡是产生权力差的核心条件。权力差所形成的互动关系主要体现为购买方的支配能力与机构转换能力及其变化过程。购买方不但掌握资源优势和处于权力的主导位置,借助机构实现自身的工作目标,而且调控机构的目标与行为,使机构在自身目标范围内发展。而处于资源与权力劣势一方的机构出于生存和获得合法性的考虑,在大部分时候充当国家代理人与社会行动者的角色①,双方形成权宜的共生关系(contingent symbiosis)②。其次,动员资源的能力与制度因素息息相关,制度政策的设计影响到资源的分配,资源分配的差异导致权力间的差异,购买方拥有较强的资源控制能力,机构拥有专业知识方面的资源,双方都拥有对方难以获得的资源,在互动中发挥着不同的比较优势③,呈现出购买方控制与赋权并行的特点④,以及机构影响购买方内部工作方法与运作逻辑的现象⑤。最后,动员资源的能力和制度的执行都离不开在场的行动者。购买方领导与机构领导在双方互动关系中发挥重要作用⑥,这是在统一制度政策背景下不同购买方与机构互动关系出现差异的重要原因。购买方领导与机构领导的性格特质和做事风格都对机构项目运营产生微妙的化学反应。我们通过观察发现,社区居委负责人不止一次谈到J机构的负责人“不会做人”(观察资料:GCZNS5、GCWNS6),换而言之则是机构负责人对“人情世故”的把握影响了项目的运转与互动关系。

篇幅所限,本文仍有部分问题值得继续探讨。第一,社会工作机构存在官办与非官办的类型①,不同类型的机构与购买方的互动关系是否有所差异?第二,如果购买方存在层级差异②,那么不同层级的购买方是否会对机构的互动关系产生不同结果?第三,随着购买方与机构合作时间周期和频次的变化,双方的互动关系是否会发生变化?这些问题有待在今后的实证研究中进一步考察。

(责任编辑:徐枫)

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