曹宗平，黄海阳

一、问题的提出

2004—2017年连续14年，中央一号文件都在谋划破解“三农”问题，该议题在顶层设计中所处的地位不言而喻。然而，令人遗憾的是，尽管各级政府投入了大量人力、物力和财力，一定程度上缓解了当前严峻的情势，但是该问题依然未能妥善解决。尤其是2017年10月，为了回应新时代社会主要矛盾根本性改变所带来的挑战，习近平总书记在党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，并强调必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。可见，实施乡村振兴战略已经成为当前和未来农业农村工作的根本遵循。

据农业农村部初步测算，要实现乡村振兴战略5年规划的目标，至少要投资7 万亿元①何凡.农业农村部韩俊：落实乡村振兴战略规划需要投资逾7 万亿元［EB/OL］.（2019-01-12）［2021-06-17］.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1622441147413762130&wfr=spider&for=pc.。如此巨量的资金需求，单靠政府的投入是远远不够的，尤其在目前外循环不太顺畅和内循环不甚兴旺的双重困境下。近些年来，全球市场需求低迷，世界经济复苏乏力，新冠肺炎疫情的意外冲击进一步恶化了全球经济贸易形势，我国作为外贸依存度较高的国家，其影响程度可想而知。我国经济进入新常态后，宏观经济下行压力加大，公共财政收入总体增速下滑，财政支出日益吃紧，赤字逐年上升，地方债务余额持续上涨，相关风险骤然增加（见图1、图2）。尤为紧迫的是，随着国家土地管理政策的根本性调整，各级政府曾长期依赖的土地财政不复存在，因地生财的传统发展模式就此告一段落。……