罗施福

(集美大学,福建 厦门 361021)

更好地发挥人民政协专门协商机构的作用,是新时代政协工作必须深切考量的课题。政协委员是政协工作的主体,梳理我国现行政协委员选荐、考评与退出机制,并根据新时代的特质与要求对政协委员选荐、考评与退出机制进行改革与优化,具有积极的意义。

一、优化政协委员选荐、考核与退出机制的逻辑理据

人民政协是政协委员反映、表达社会各阶层对我国政治生活与社会治理等各方面诉求、意愿与意见的组织、平台与载体。政协委员主体作用的发挥是人民政协作用发挥的关键因素。

政协委员是经过多方多层协商选荐而产生的各党派、无党派人士、人民团体和各族各界的优秀代表,在人民政协工作中具有显著的优势。第一,政协委员具有较高的政治地位,有着较多的话语权。第二,政协委员来源的广泛性与代表性,有利于其更广泛地倾听民情、了解民意、掌握民声,充分提炼与反映各行业各阶层各民族的共同性利益诉求。第三,政协委员大多数是社会各界的业务精英,通常具有专业知识、智力与经验优势,能洞察涉及国家发展与社会治理的重要问题与发展趋向,并为党和政府决策提供智力支持。第四,政协委员具有较为超然的政治地位与观察视角。第五,政协委员作为各界优秀代表,是获得其所在界别广泛认可的人员,其话语与行为对于其所在界别的其他人员而言具有较强的示范意义。正因为政协委员所具有的特点与优势,人民政协才能成为各阶层大团结大联合的组织,成为党和政府联系群众、各界共通共融的重要桥梁与纽带,是反映各方共同利益诉求与凝聚各方共识的重要平台与载体。[1]

从当前专门协商机构作用发挥的角度看,政协委员能力不足与主体意识欠缺,已成为制约专门协商机构作用发挥的重要因素。[2]例如,极个别政协委员把其身份当成保护个人利益的政治资本,缺乏履职尽责的社会责任感;少数政协委员不联系群众,不了解民情,不会或不敢建言献策,等等。要改变这种状况,关键在于优化现行政协委员的选荐、考评与退出机制,强化政协委员主体责任意识,调动其履职积极性。

二、政协委员选荐、考核与退出机制优化的制度设计

当前,我国政协委员选荐、考评与退出的主要依据是《中国人民政治协商会议章程》《中国共产党统一战线工作条例》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。如《中国人民政治协商会议章程》第30条是关于政协委员资质(适格性)规定;第34至37条是关于政协委员考评的规定。梳理这些规定,可以发现我国当前暂无政协委员选荐、考评与退出的专门性规定。因此,制定政协委员选荐、考评与退出的专门性规范将有利于保障政协委员选荐、考评与退出工作的规范化与公开化。

制定政协委员选荐、考评与退出的专门性规定,需要考虑由哪个机构来制定。根据其调节社会秩序与行为的功能强弱,学术界将制度规范区分为“硬法规范”与“软法规范”。“硬法规范”是指以国家强制力保障实施的法律规范体系。“软法规范”则是指那些“规定了行动样式,但不具有直接可强制性的行动指针、政策形势声明或者章程”,也包括各种行业标准、自治组织的决议与行为守则等。[3]两者最大的区别在于是否有国家强制力作保障。[4]

借鉴“硬法规范”与“软法规范”的思路,制定政协委员选荐与考核的专门性规定也有两种选择。具体而言,“硬法”路径即指由全国人大制定与颁布涉政协委员的选荐、考评与退出规范或专门法律。在性质上,这一规定可类比于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。“软法”路径即指由全国政协制定与颁布涉及政协委员的选荐、考评与退出规则。从当前实践看,我国政协委员选荐、考评与退出机制应属于“软法”之治。

从人民政协作为专门协商机构的定性以及制度实践习性看,以全国政协名义制定颁布政协委员选荐、考评及退出的专项规范应当是优选。有学者建议由组织部、统战部、纪委和政协党组联合出台有关政协委员任期管理相关办法,对政协委员的动态管理作出详细规定。[5]该建议具有合理性,也比较契合我国当前的实际情况,但这些部门更多是党务部门,由党务部门制定政协委员的管理办法,不具有充分的法理依据。“软法治理”的突出特点在于强调公共主体和私人主体之间的对话、协商与合作,关注多元利益诉求,推崇合意和共识的特质及其实现过程,可以重构国家、社会、公民三者之间的互动关系,实现国家治理体系的有序化和持续化运转。[6]考虑各省市在民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等方面存在的差异性,各省市政协可以在全国政协授权或者未明确规定的情况下制定符合地方实际情况的实施细则。

三、政协委员选荐机制的优化路径

根据《中国人民政治协商会议章程》《中国共产党统一战线工作条例》等规定,政协委员的选荐机制主要体现在两个层面:政协委员的适格性与选荐程序问题。

政协委员的适格性条件主要有:赞成《中国人民政治协商会议章程》;应热爱祖国,拥护中国共产党的领导和社会主义事业,维护民族团结和国家统一,遵守国家的宪法和法律,保守国家秘密,廉洁自律;在本界别中有代表性,有社会影响和参政议政能力;严重损害国家和人民利益,或者因严重违纪违法被给予组织处理、处分或被判刑,以及涉嫌违纪违法正在接受调查处理的,或者在身份上弄虚作假的人员不得入选为政协委员。

政协委员选荐程序主要是:坚持广泛协商;党内的政协委员由组织部门提名,党外的政协委员由统战部门提名,其中的民主党派成员、民营经济人士应当在提名前与民主党派、工商联协商,继续提名的各界别政协委员应当听取政协党组意见;建议名单由统战部门汇总并征求有关方面意见后,由组织部门报同级党委审定;全国政协委员由全国政协常务委员会协商决定;地方政协委员由各级地方委员会常务委员会协商决定。

我国关于政协委员选荐机制是经过长期实践探索形成的,契合我国的政体国体,能够较好地发挥政协委员的主体作用,但从制度应然性角度而言,尚有进一步优化的空间。这主要表现在:一是政协委员适格性条件缺乏更为明确的可操作性标准。二是政协委员的选荐具有一定的封闭性,也即政协委员的选荐,包括数量、界别、民族、性别等方面的安排,是在有关主管部门之间内部协商形成,而普通公民难有参与或进行监督的制度空间。三是政协委员自身成为政协委员的主动性与积极性难以体现。政协委员的选荐一般是基于有关组织的提名。这种情况可能容易导致个别政协委员缺乏发挥主体作用的自主性、自觉性与行动力。[7](P41)四是政协机构在政协委员选荐的前期参与程度不高,不利于政协机构选荐更契合其功能与职责定位的政协委员。为此,政协委员选荐机制宜从以下三个层面进行优化。

第一,政协委员的适格性方面,宜进一步增加以下限定条件:一是政协委员须为完全行为能力人,也即未成年人与精神病人等不能被选荐为政协委员。二是因存在卖淫嫖娼、打架斗殴违法乱纪或损害国家利益等严重问题而被追究行政责任的人员,不能被选荐为政协委员。如果是普通的行政违法行为,则不宜被列入被否定的范围。三是如果某些人员被纳入失信被执行人名单,不宜被选荐为政协委员。四是因自身问题而被动退出政协以及其他政府单位的人员,如被开除、被责令辞职等情形,也不宜被选荐为政协委员。

第二,创设竞争性选荐机制。即除了现行的协商选荐方式外,明确规定一定比例的政协委员通过竞争性选荐机制产生。如,深圳已经在十多年前开始探索具有竞争性的政协委员选荐机制,但略有遗憾的是,该机制未在全国推广。[8]为避免竞争性选荐机制可能存在的不确定问题,可以考虑在特定领域或界别如律师或者会计师等中先行先试。竞争性选荐机制主要从以下方面进行规范:一是坚持民主、公开、公正、公平原则,以个人自荐为主,其他公民推荐为辅。二是在“海选”阶段,不限名额。三是在入围竞选的名单确定后,须向社会公开公示。四是经公示无异议的竞选人员需公开述职,并由群众进行网络投票。公开述职的视频必须在政协官网上公开展示,并且在投票的相关网络页面或者投票APP中展示。五是党组织与政协机构考核,即对于通过网络投票排名前列的人员,列为拟入选名单,并进行二次公示。同时,由党组织与政协机构组成的联合考核小组进行对拟入选人员进行综合考察。

第三,政协机构提前介入选荐工作。在政协委员换届或者更替时,由政协机构(或政协党组)、组织部门、统战部门等单位组成换届工作组。政协机构代表在工作组的工作中有权充分表达意见。当工作组对政协委员的提名或选荐名单有争议时,实行少数服从多数的投票决策机制。

四、政协委员考评机制的优化路径

我国政协委员考评机制主要规定于《中国人民政治协商会议章程》《全国政协关于强化政协委员责任担当的意见》以及各省市的专项考评文件中。

这些规范性文件主要从以下层面规范政协委员的考评:第一,考评内容,包括履职考评与非履职考评。履职考评内容包括纪律考评如参加政协会议、政协学习活动等,提案考评如提案数量、质量、频次等,反映社情民意、联系界别群众等方面。非履职考评内容主要是政协委员是否存在实施严重损害国家和人民利益的行为,或者违反社会道德或存在与委员身份不符的行为等。第二,考评的频次,则根据考评内容与对象有所区别,如年度考评、专项考评等。第三,考评结果运用,如《中国人民政治协商会议章程》规定政协委员存在违反社会道德或存在与委员身份不符行为的情形,应当及时约谈或函询,经提醒仍不改正的,应当责令其辞去委员。[9]

从这些规范性文件以及考评实践看,政协委员的考评机制对于促进政协委员发挥主体作用,强化其履职责任发挥着积极作用。但现行的政协委员考评机制仍有一定的缺失。这主要表现在:一是考评内容的体系化与规范化不够。二是负责考评的责任主体不够清晰明确,如有些省市的考评工作由专门委员会负责,有些省市则由政协常委会负责,有些省市由考核领导小组负责。[10]三是政协委员考评程序的公开程度不够。四是政协委员考评后果的规定体系化不够且刚性不足。五是政协委员对考评结果的救济程序不充分。如《中国人民政治协商会议章程》第28条仅规定对撤销等意见不服,可以申请复议,但应当如何复议没有明确规定。借鉴人大代表等考评机制,我国政协委员考评机制宜从以下角度进一步优化。

第一,强化考评内容的体系化。主要从两个层面考评:一是履职情况,包括纪律考评、提案考评、反映社情民意、联系界别群众、参加专项工作等。二是品行考评,包括政治素质(含言论与行为导向)、道德素养(如是否违反公序良俗的情形)、个人职业等。政协委员履职情况的考评是重心,品行考评是前提。

第二,考评方式坚持自评与他评、公开考评与封闭考评相结合。自评主要是由政协委员在年末与届末填写自评报告;他评是由政协机关的考评部门、专家以及群众构成。专家考评主要针对政协委员的提案与建言献策方面的内容;群众测评主要针对政协委员的品行、提案与建言献策方面。为了保障考评的客观性与公平性,专家考评与群众考评均实行双向匿名制,且以网络APP考评为主。

第三,进一步明晰与分类规范考评后果及其处置措施。考评结果可以从四个层面考量:一是作为政协委员是否适合继续担任委员职务的重要依据。二是作为政协委员被选荐或任职其他岗位的重要依据。三是作为政协委员表彰与惩戒的重要依据。四是如果有违法乱纪等严重违法违规情形,则依法依规追究其刑事、行政责任与党纪责任。对于考评结果的处置措施主要是劝勉、辞退与撤销委员资格。如果政协委员履职情况不合格,则由政协党组负责对其进行劝勉;经过劝勉仍然不能良好地履职,则应劝勉其辞职或者由政协机构依照章程规定辞退。如果政协委员的政治素质与道德素养有较大瑕疵,或者依法被追究刑事责任等情形,则依照规定程序剥夺(撤销)其政协委员资格。

五、政协委员退出机制的优化路径

政协委员的退出机制,是指政协委员在任期届满前基于其意愿或者其他特殊事由而退出人民政协的一种动态管理机制。《中国人民政治协商会议章程》对政协委员的退出机制作出了原则性规定,如,参加人民政协的单位和个人有声明退出的自由;严重违反人民政协会议章程以及有关决议的单位与个人,应当撤销其资格;对违纪违法的委员应当依照法律和有关规定作出相应处理。[9]在程序上,如果是政协委员提出辞职,先由有关部门负责审核,政协机关党组研究,政协主席会议审议、政协常委委员会会议审议,并向全体会议报告;如果是撤销或取消政协委员,则由有关方面提出建议,并由政协主席会议审议后,提交政协常委会审议通过。[11]

各省市针对地方政协委员管理的特殊情况也规定了形式或类型不一的政协委员退出机制。如,福建省政协规定:政协委员三次全程不能参加全体会议的,应按程序劝其辞去委员职务;常务委员连续三年没有同界别群众开展专题谈心谈话的,按程序劝其辞去委员职务。[12]云南省玉溪市华宁县政协规定:对于因工作变动等原因,不能在原有界别发挥作用的政协委员,应当进行劝退;因无故缺席政协全会的委员,则取消其委员资格。[13]

从这些规定看,我国政协委员退出机制仍存在一些缺漏。这主要表现在:一是各省市对政协委员退出的具体事由与情形规定不一,尚未形成体系化的规范。如有些省市仅规定了违法违纪退出的情形,有些省市规定了身份变动、考评不合格以及违法违纪退出的情形。此外,政协委员的退出机制散见于不同的规范性文件中,常导致退出依据适用的不便捷。二是退出机制的规范化程度不够。例如,有些省市规定对于考核不合格的委员应撤销其资格,有些省市采取的处置措施是取消其委员资格,有些省市规定是采取劝退措施。[14]显然,“撤销”“取消”“劝退”等含义是不相同的,应进行区分。三是退出机制的责任部门不够明确,例如,政协委员声明退出应由哪个部门负责?政协委员身份变化,不再适合在原界别发挥作用,应向哪个部门提出辞退申请?四是对委员退出的救济程序不够明确具体。例如,政协委员若对违法违纪而被撤销委员资格的意见不服,则应如何救济?为此可从以下方面优化。

第一,明确规定政协委员退出的具体事由与情形。政协委员的退出可分为意愿性退出与强制性退出。意愿性退出,是指在尊重政协委员自主意愿的基础上而由其本人在任期届满之前提出退出申请。意愿性退出又可以包括:自由性退出,即对本人不想继续担当委员职责,由本人提出退出申请。疾病性退出,对因本人患病或残疾等类似原因不能正常履行委员职责,通过沟通与协商而由本人提出退出申请。代表性退出,即对因工作变动、退休等原因而导致政协委员失去界别代表性的,而由有关部门建议其提出退出申请。[5]强制性退出,即政协委员的退出不是基于其自主意愿,而是由人民政协依职责权限强制性剥夺其政协委员资格的情形。强制性退出包括:考评不合格而被强制性退出;因违反政协章程与决议而被强制性退出;因违法而被强制性退出;因疾病或代表性问题而不宜再担任政协委员,但其本人又拒绝主动提出退出申请,则经协商劝退无效后而实施的强制性退出;因丧失行为能力而退出;死因退出。

第二,规范退出机制的有关术语。例如,对于意愿性退出,宜采用“请辞”术语。该术语不具有否定性评价,并且具有对政协委员意愿充分尊重的意思。对于强制性退出,宜采用“撤销”“辞退”两种术语。“撤销”类似于“开除”,具有否定性评价,主要适用于强制性退出的第一、二、三种情形。“辞退”的评价性介于“请辞”与“撤销”之间,主要适用于强制性退出的第四、五、六种情形。

第三,明确具体的责任部门。对于意愿性退出,则由界别或地区工作委员会办公室或者类似的机构负责受理与审核。对于强制性退出,则宜由纪检监察组负责受理与审核。政协委员退出的最终决议,如是在全体会议召开期间,则宜由全体会议审议通过;如果不是在全体会议召开期间,则宜由常务委员会审议通过,并以通讯方式向全体政协委员报告。

第四,明确规定政协委员退出的救济程序。与政协委员考评结果及其处理措施的救济相衔接,宜明确规定政协委员对于强制性退出的决议或意见不服,可以向上一级政协机构提出或复核申请。鉴于政协委员的相关机制是“软法治理”,对于上一级复议意见不服的,不得再进行法律诉讼等程序救济。为了避免该复核程序与行政复议相混同,也为了体现其不再适用其他法律诉讼救济的规范性意义,宜采用“复核”,而不采用“复议”术语。