陈 茜，石志锋

（中共太原市委党校，太原 030012）

2013年，习近平总书记在全国组织工作会议上提出新时代好干部的五个标准，其中之一就是“敢于担当”，自此“担当作为”进入干部选任评价的重要指标行列。习近平总书记在各类重要讲话中多次强调各级干部要担当作为，要建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍。基层干部身处改革发展主战场和服务群众最前沿，承担着政策执行和联系群众的重要任务。如何进一步激励基层干部担当作为，从而适应新时代改革发展各项事业的新要求，是全面建设社会主义现代化国家面临的重要问题之一。

当前关于干部行为的研究主要从两个方面展开，一是基于“经济人”模型来研究干部担当作为，以公共选择理论为代表，认为干部的行为选择与经济人在市场的行为选择类似，研究干部的行为选择不仅要关注行为选择的结果也要关注行为选择的成本。二是基于“公共人”模型来研究干部行为，肯定干部有利他动机，即公共服务动机，并以此为中介变量对影响干部行为的各项因素进行实证研究。

“公共人”模型为基层干部担当作为研究提供了关键视角和重要思路。然而，整体来看，相关文献的分析维度较为单一，尚未整合形成完整的分析框架，对各个因素如何共同作用于基层干部进而使其选择担当作为行为还缺乏全面的阐释。鉴于此，本文从行为公共管理学科视角，深入探讨基层干部担当作为的内涵要义与理论基础，梳理基层干部担当作为的影响因素，整合形成一个多维分析框架，解读基层干部担当作为的形成机理。在此基础上，提出激励基层干部担当作为的对策建议。

一、基层干部担当作为的内涵要求

分析习近平总书记关于干部担当作为的重要论述以及各地为落实中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》而出台的关于激励本地区干部担当作为的实施意见文本，从个人和组织两个层面，综合“担当作为”行为属性和结果属性，可以把基层干部担当作为的内涵要求概括为三个方面：愿担当、能担当和有作为。

一是愿担当，强调担当态度。担当态度包括对担当的认知、情感和行为倾向三种成分。担当认知就是要认识到自身肩负的政治责任：一方面要遵从党中央和上级党委的各项重大部署和重要安排；另一方面要结合当地实际，创造性地贯彻落实中央和上级党委的政策安排，主动灵活回应人民群众的诉求。担当情感就是对党和人民充满热爱，对党忠诚、为党分忧，有高度同理心，立志造福民众。担当行为倾向主要体现在担当的主动性，具体就是指不仅在面对日常工作时能以“钉钉子”精神尽责履责，主动干“重活”“累活”和“苦活”，而且在面对“非日常任务”时也能积极作为，敢于触及矛盾，迎难而上。

二是能担当，强调担当能力。担当能力主要包含战略思维能力和具体的工作能力。战略思维能力的核心是辩证思维能力，即能够在纷繁复杂的现实中把握本质、研判方向、找准路径的能力。战略思维能力主要通过“学中干”，即参加各种类型的培训或理论学习来提升。具体的工作能力主要是指工作技能，需要在“干中学”，即参加组织内外部的挂职交流活动来提升。

三是有作为，强调担当结果。担当结果主要从干部的政绩评估中体现，包括两个方面，一方面是指能用指标衡量的“显政绩”，如经济发展、生态环保等指标；另一方面指不能用外在的客观化指标衡量的“潜政绩”。相对于“显政绩”而言，“潜政绩”多是反映“地平线”以下的工作，能见度低。然而，“潜政绩”如同“地下工程”，是“显政绩”的基础，没有“潜政绩”的长期积累，“显政绩”就无从谈起。可以说，“显政绩”和“潜政绩”是对立统一的关系，二者有不同，但共同构成了对干部担当结果的评价。

综上所述，基层干部的担当作为是包含担当态度、担当能力和担当结果的一个整体，担当态度（愿担当）是核心、担当能力（能担当）是基础、担当结果（有作为）是目的，三者紧密联系，相辅相成。这其中担当态度（愿担当）最为关键，愿意担当的个体往往学习动机更强、能够主动担当，进而有所作为。

二、基层干部担当作为的理论基础

基层干部担当作为属于个体的一种行为选择，受到环境和个人因素的双重影响，基于此基层干部担当作为的理论主要包括新制度主义理论、自我决定理论和认同理论。

（一）新制度主义理论

新制度主义发端于结构功能主义，在继承批判制度主义的基础上于20世纪70年代提出，主要解释制度的性质和制度如何影响人的行为。新制度主义将“规制”“规范”和“文化认知”看作构成和维系制度的三个要素。其中，“规制”属于法律层面，包含法律、规则和惩奖等；“规范”属于道德层面，包含价值观、程序、准则等；“文化认知”属于文化层面，包含个人认知、社会传统、文化等。新制度主义理论认为一项制度只有在法律、道德、文化三个层面均被认可才可能被组织成员接受和遵守，起到调整人的行为的作用。具体到干部的担当作为行为，规制层面的一系列政策法规从正向激励和负向约束两个角度促进干部担当作为，如浙江省舟山市普陀区出台的《关于建立党员干部改革创新容错免责和不为乱为追责问责机制的实施意见》。干部所在的组织部门氛围、对上级和群众负责的要求等以规范层面的压力促进干部担当作为；干部对担当作为的认识、政治生态的净化构成文化认知层面的压力影响干部担当作为。

（二）自我决定理论

自我决定理论有力地解释了制度如何在微观层面对个体产生影响，厘清了个体选择特定行为的动机来源和类型。自我决定理论认为人的动机来源包含对自身基本的心理需求的满足和对外部经验、社会规则、社会要求、态度和价值观等的整合内化。对自身基本的心理需求的满足产生内部动机，对外部信息的内化整合产生外部动机，内部动机因为自主性成分最多，即个体对行为的掌控力最强，更容易让个体产生积极或愉悦的感觉，利于行为的产生和维持，所以对行为的影响效应最高。

内部动机也被称为内在调节，需要满足三种基本心理需求，即自主需求、胜任需求和归属需求得到满足才能产生的。自主需求是个体根据自己的意愿或兴趣自主选择从事某种活动的心理需求，这种自主性既不同于独立性也不同于自由意志，而是一种自我决定的潜能；这种需求被满足后个体在行动中会迸发出更强的主动性、积极性和创造性。胜任需求是指个体在从事某种活动时有胜任感或掌控感，这种需求被满足后个体会认为自己可以有效应对动态变化的环境，采取行动会更自信。归属需求是指个体有寻求他人或环境给予理解、支持和关爱的需要；归属需求得到满足时个体会认为自己是群体中的一员，应为群体作出贡献或维护群体利益，从而更多地选择利他行为。外部动机根据自我决定程度或内化程度的深浅，又可分为四种类型：整合调节、认同调节、内摄调节和外部调节。

综上，自我决定理论以自我决定成分的多少为轴线，将动机精细化后划分为内在调节、整合调节、认同调节、内摄调节、外在调节（按自我决定成分由多到少排列），清晰地解释了个体行为动机的形成过程，为基层干部担当行为的行为选择提供了理论依据。

（三）角色认同理论

角色认知理论认为在动机和行为之间还需要个体对关联特定行为的角色的认同。个体通过各种价值判断认同了什么样的角色，对应就会产生符合角色的特定行为，这种行为又进一步增强了个体的角色认同。此外，所处情景的支持也能进一步增强个人对角色的认同。个人的角色认同越集中，越愿意选择符合角色的行为。可以说角色认同在动机与行为中发挥了桥梁的作用。

三、多重理论视角下基层干部担当作为的影响因素和形成机制

个人的行为选择是一个涉及制度、所在组织环境和个人内在心理等多个要素的复杂系统，基层干部的担当作为也必然受这些因素的影响。制度因素和组织因素激发基层干部担当作为动机，各类强弱不同的动机经过基层干部内部整合形成担当作为角色认同，进而促使基层干部愿担当、能担当、有作为。因此，基层干部担当作为的形成机制可概括为如下模型：“外部环境”-“心理机制”-“担当作为”。

（一）外部环境影响因素

外部环境因素对基层干部担当作为的影响有两个层面，一是宏观层面的制度因素；二是中观层面的组织因素。

宏观层面的制度因素不仅包括对基层干部担当作为进行激励或约束的法律法规条例等政策因素，如《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，以及各地区为激励地方干部担当作为而下发的容错纠错办法等，也包括政治文化因素，如风清气正的政治生态和社会对干部担当作为的关注，这些因素以规制压力和文化认知压力的方式对基层干部担当作为的行为选择起到正向的促进作用。中观层面的组织因素包括基层干部所在的部门氛围以及部门领导的领导风格，中观层面的组织因素主要包括部门氛围和领导风格。实证研究表明，高组织支持感对基层干部担当作为有显著的正向影响，因为干部感受到了所在组织或部门对自己的高度支持和肯定，进一步激发了干部积极工作的主动性，从而促使干部作出担当行为。领导的行事风格和管理实践也对基层干部担当作为有影响，实证研究表面基层领导干部担当作为显著正向影响下属基层干部担当作为，说明在引领基层政府组织集体担当作为中领导风格起着关键作用。

（二）内部心理影响因素

外部环境因素对干部担当作为产生正向影响还需要特定的心理机制。基层干部在外部制度因素和组织因素的影响下，首先形成担当作为动机，在调和自身动机的基础上产生担当作为角色认同感，进而担当作为。

1.担当作为动机类型。基层干部担当作为动机根据自主性成分的多少可分为五个维度。

担当作为内在调节，指基层干部因担当作为本身满足了个体的自主、胜任和归属需求而产生的动机。内在调节的自主成分最大，可以说是在这一动机的驱使下，个体选择特定行为完全自主。具体来说就是指基层干部在具备自主权、专业能力以及得到组织支持的条件下，主动承担起艰巨任务，积极作为，创造性地完成工作，并在工作中感受到极大的乐趣。

担当作为整合调节，指基层干部因为认同担当作为的重要性和背后的价值观而产生的动机。整合调节的自主性较多，实现了对外部环境要求的完全内化。但整合调节和内在调节仍有不同，内在调节是由内在兴趣驱动，而整合调节是由外部环境或任务驱动。具体到基层干部的担当作为，是指基层干部是通过外部环境（如组织对当担作为的要求、对当担作为典型的宣传）认识到担当作为符合自己的价值观或做人准则进而选择担当作为，而不是基于担当作为这一行为本身带来的愉悦和满足而选择担当作为。

担当作为认同调节，指基层干部经过自我内部评价认为担当作为对自己有利而作出主动选择的动机。认同调节虽然也有一定的自主性，但相比内在调节和整合调节不伴随内在的满足和愉悦。具体到基层干部的担当作为，就是指基层干部从组织大力选任提拔担当作为的干部的举动中认识到担当作为是进步或晋升的必要条件，进而主动作出担当作为的选择。

担当作为内摄调节，指基层干部为了避免内疚羞愧或获得自我肯定而选择担当作为的动机。内摄调节是个体在自尊的基础上通过自我觉知而产生的动机，自主性略少，有了一定的受控性。具体到基层干部的担当作为，是指干部选择担当作为是为了消除自己因不担当不作为产生的羞愧，或为了避免自己与担当作为的环境不融洽而产生自我否定，本质上是为了求得内心的平衡。

担当作为外部调节，指基层干部个体为了避免惩罚或得到奖励而选择担当作为的动机。外部调节的自主成分低、受控成分高。具体到基层干部的担当作为，是指干部选择担当作为是为了避免制度或组织环境对不担当作为干部的负向惩戒或为了得到组织的奖励，一旦制度或组织对担当作为不作强调，即对不担当、不作为干部不作惩戒或对担当作为干部不作奖励，就失去了担当作为的动力。

2.担当作为动机的影响效应。由于自主决定程度的不同，上述五种动机对行为的影响效应也不尽相同。基层干部担当作为动机中，首先为“担当作为内在调节”，因为自主性成分最多，对担当作为的影响效应最大，具备内在调节动机的干部越不容易受外界影响。其次为“担当作为整合调节”，基层干部对担当作为价值观内化程度越高，也就越可能做出担当作为的行为。再次为“担当作为认同调节”，基层干部越认为担当作为有用、有意义，就越可能做出担当作为的行为。最后为“担当作为内摄调节”和“担当作为外在调节”。虽然基层干部因为内部的自责内疚程度强或外部对担当作为惩罚的压力大而选择担当作为，但由于二者的自我决定成分在递减，对担当作为行为的影响效应比其他五种动机更低。

3.角色认同的中介作用。在现实场景中，基层干部作出担当作为选择并非基于单一动机，可能五种动机都有，也可能只是在某几种动机的驱动下选择了担当作为。从动机到行为还需要个体进行角色认同，即个体对产生的各类程度不同的动机依据对自身角色的认识定位进行整合，角色定位越集中，认同程度越强，越有可能选择相应的行为。具体到基层干部的担当作为，就是指基层干部在“担当作为内在调节”“担当作为整合调节”“担当作为认同调节”担当作为内摄调节”和“担当作为外在调节”五种动机不同程度的作用下，产生了担当作为干部角色的定位，这个定位越集中，越能促进基层干部选择担当作为的行为。

三、激励基层干部担当作为的策略

通过对基层干部担当作为的影响因素和形成机制的分析可知，基层干部担当作为的心理机制是担当作为产生的关键，尤其是担当作为动机，是外部环境和个体行为的中间桥梁。因此，激励基层干部担当作为可从激发担当作为动机入手，通过满足基本心理需求来激发担当作为自主动机，通过加强制度建设来引导担当作为动机内化；此外，也要通过完善选人用人机制来识别出有担当作为动机的干部，促进干部队伍集体担当作为。

（一）立足基本心理需要，激发担当作为自主动机

由于“担当作为内在调节”包含的自主性成分最多，对担当作为的影响效应也最大，因此激发基层干部的担当作为内在调节动机可有效激励干部担当作为。根据自我决定理论，激发某一行为的内在调节动机可从满足个体的自主性、胜任感和归属感等基本心理需要入手。对于基层干部来说，就是要减轻干部负担，为干部发挥自主性创造条件；提升干部担当作为能力，让干部在工作中更有胜任感；发挥党建的引领作用，让干部更有归属感。

第一，持续为基层干部减压减负。基层干部一方面肩负着贯彻落实政策文件以及上级指示要求的任务；另一方面还面临基层各类突发性的应急任务，工作压力大，自主性空间小。因此，要增强基层干部担当作为的自主性，就需要为自主性的发挥留出空间。关键是要杜绝形式主义，一方面精简文件会议，让干部不要把时间都用填写表格文件和参加各种会议上，而要让他们把精力放在怎么解决实际问题上；另一方面，要统筹规范督导检查，避免多头管理，与此同时也要提高检查效率，让基层干部不再被条目繁多的考核督查所累，可以把更多的精力投入到解决群众急难愁盼的问题上来。

第二，提升基层干部担当能力。担当作为内在调节动机的形成除了需要干部具备自主性外，还需要让其在担当作为中有胜任感，这就要提升干部的担当能力。对基层干部来说，担当作为的能力更多体现为贯彻落实政策的能力和应急处突的能力。贯彻落实好各项政策，需要结合所在地区的实际情况，不能为了贯彻而贯彻，表面上按照文件规定处理问题，实际上却违背了为人民服务的宗旨原则，给人民群众造成不便和损失。贯彻落实各项政策的能力，不仅考验基层干部对政策文件精神的领悟能力，更考验基层干部对现实情况和群众情况的把握能力。应急处突的能力也必不可少，不同地区复杂的治理难题对基层干部日常工作中的能力要求更高，必须要干部具备忧患意识和风险意识，要在事情出现前就有所觉察。提高基层干部贯彻落实政策的能力和应急处突的能力，一方面需要基层干部个人在实践中学习，通过实践的不断反馈调整认知结构、丰富知识储备；另一方面也需要组织部门为基层干部创造学习培训交流的机会和平台，不仅让基层干部参与理论知识的培训学习，也要鼓励基层干部参加跨岗位甚至区域的实践锻炼。

第三，发挥基层党建的引领作用。基层党组织要充分发挥凝心聚力的功能，让干部体会到党组织的支持，有归属感。一方面要通过丰富多彩的党性教育活动培育干部的职业精神，尤其是参与公共决策的兴趣和服务群众的热情，进一步增强他们在工作中的责任感、使命感与奉献精神；另一方面还应通过部门党建、廉政文化建设以及荣誉奖励等方式营造一种乐于担当的氛围。深入挖掘工作中实绩突出或敢于完成急难险重任务的好干部，大力宣传优秀干部的敢担当善作为，不断树立“担当作为”典型，并进一步提升典型的影响力，不仅让担当作为的干部感受到组织的支持和温暖，进而迸发出更大的热情和更强的创造力，也使担当作为潜移默化地融入每一个干部的心中，进而促使其付诸于行动。

（二）加强制度建设，引导担当作为动机内化

虽然基于基本心理需要满足的担当作为自主动机对比受外界环境影响的担当作为受控动机对干部担当作为的影响效益更大，但个体的动机并不是一成不变的，且个体的动机有复杂性，所以激励干部担当作为，既要重视自主动机的激发也要关注动机的内化。具体到基层干部，就是要通过打造立体化的制度环境让容错、问责、激励三方形成“合力”，引导干部将担当作为动机内化。

第一，优化容错纠错机制，消除基层干部担当作为的后顾之忧。首先，合理延伸容错内涵。在坚持“三个区分开来”基础上从时间和空间两个维度适当延伸容错的内涵。从时间维度看，要正确对待因历史政策导致的问题，坚持实事求是的原则，充分考虑当时条件下的合理性、正当性，只要不涉及大是大非的原则性问题应该应容尽容，不搞扩大化；从空间维度看，既要把干部个人作为容错对象，综合干部失误发生时的客观条件、主观意愿、实际结果以及平时表现等进行研判，也要把组织作为容错对象，因为一些干部的失误不只是个人因素，更有组织决策偏差的因素。其次，要细化容错正面清单和负面清单。不仅要分类细化“容错”的范围，也要细化“不得容错”的范围，也就是结合资源型地区实际情况，明确不得纳入容错免责的“重大决策失误”“重大程序违规”和“重大生命财产损失”事项。最后，要坚持容错与纠错并行。鼓励干部担当，既要适当容错，也要守底线、讲原则，建立完善预防和纠错机制。一方面建立决策失误监督机制，组织部门要及时提醒干部认识到自己的失误倾向并自觉纠错；另一方面，要做好失误补救方案，最大化降低由于干部或组织的失误导致的对人民群众的损害，让组织、干部个人和群众形成互相包容促进的关系，而非对立冲突。

第二，优化考核评价机制，倒逼基层干部担当作为。一方面，要优化考核内容，既注重对“显绩”的评价，也不能忽视对“潜绩”的评价。综合定量评价与定性评价、指标打分与群众意见，采用历史纵向对比、区域横向比较、内外环境同期分析等方法，仔细核准考核对象所做的重当前与利长远的事情。另一方面，要用好考核结果，既要通过考核区分优劣，也要通过考核提升干部工作能力。考核结果既是干部选任晋升或追责惩罚的重要依据，也是干部获得工作能力提升的重要途径。及时向干部个人反馈考核结果，可使干部在改进工作中的不足时更有针对性，进一步提升干部干事创业的积极性，激励干部勇担当、善作为。

（三）完善选人用人机制，识别担当作为动机

第一，要制定科学的干部选拔任用方案，识别出担当作为内在动机强的个体充实到干部队伍中。在基层干部的招聘晋升环节要树立正确的选人用人导向：公平公正，不唯学历论、资历论。在具体的招聘或遴选环节，要在全面了解和考察的基础上正确评价候选人的德才，坚持德才兼备、德才统一、以德为先。对“德”的评价包括公德和私德，尤其要评价是否能够全心全意为人民服务；对“才”的评价则包括知识能力、工作作风等。总之，既要看实际的工作能力和水平，也要看具体的工作态度。

第二，完善基层干部推荐机制，让担当作为的干部更能脱颖而出。一方面，在坚持党管干部原则基础上，大力推行实名推荐干部制度。对一些重要岗位或特殊需要的职位，可以由主管单位党组织主要负责同志或领导干部个人名义实名推荐，前提是要让领导干部行使举荐权力的同时也承担起相关责任。另一方面，要广泛听取民意，将民主推荐和民主测评落到实处，畅通民主监督的渠道。在识别担当作为干部的过程中，既要综合上级领导、部门同事和下级员工的评价，又要通过第三方民意测评、舆情大数据等各种形式收集普通群众对于干部重大施政政策的评价和口碑。