辽宁大连市市场监管局 隋键成

行政处罚立案前能否实施查封扣押？立案是否是行政机关实施查封扣押的先决条件？对此问题，目前还存在一些争议，笔者认为，立案并非查封扣押的先决条件，也就是说，行政机关是可以在立案前采取查封扣押的行政强制措施的，理由分析如下。

一、什么是立案？立案属于行政处罚过程中的内部程序也是必经程序，对于案件查办来说，一经立案即意味着案件调查的正式启动。《行政处罚法》第五十四条第二款规定“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”。什么是查封扣押？《行政强制法》第九条规定“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”

二、《行政强制法》第二条第二款规定“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”查封扣押作为行政强制措施，是行政机关在行政管理过程中实施的具体行政行为。行政管理包括但不限于行政处罚，实施查封扣押与行政处罚是否立案并无直接必然联系。

三、《行政强制法》对行政机关采取查封扣押措施的目的、条件、程序等均作出了清晰明确的规定,同时赋予了当事人陈述、申辩权和救济途径。行政机关对当事人财物实施查封扣押，当事人依法享有陈述、申辩的权利以及申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，因行政机关违法实施行政强制受到损害的，当事人也有依法要求赔偿的权利。这些法定权利的设定，足以及时保障当事人的正当合法权益。

四、《药品管理法》及《药品管理法实施条例》对此作出了明确规定，立案前可以采取查封扣押措施。《药品管理法》第一百条第二款规定：“对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料，药品监督管理部门可以查封、扣押，并在七日内作出行政处理决定；药品需要检验的，应当自检验报告书发出之日起十五日内作出行政处理决定。”《药品管理法实施条例》第五十五条规定：“药品监督管理部门依法对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关证据材料采取查封、扣押的行政强制措施的，应当自采取行政强制措施之日起7日内作出是否立案的决定；需要检验的，应当自检验报告书发出之日起15日内作出是否立案的决定；不符合立案条件的，应当解除行政强制措施；......”

五、也许有人会说，立案前如果需要对当事人财物实施暂时性控制可以采取先行登记保存措施。事实并非如此。先行登记保存与查封扣押目的、作用等均不相同，彼此并不能完全替代。先行登记保存的目的是在证据可能灭失或以后难以取得的情况下采取的证据收集和保全行为。只要能够固定证据，先行登记保存即达到目的，至于违法财物是否会流向社会，危害是否会发生，危险是否会扩大，并非先行登记保存的作用和目的。而查封扣押作为行政强制措施，实施查封扣押的目的，既可能是为防止证据损毁又可能是为避免危害发生、控制危险扩大等。因此不能将二者混为一谈或以先行登记保存替代查封扣押。

因此，行政机关何时实施查封扣押主要取决于两点，一是有没有法律、法规的明确规定，二是面临的紧急程度是否足以达到必需采取查封扣押行政强制措施的程度。立案是行政处罚的必经程序，但并非实施查封扣押的先行程序和先决条件。