广东东莞市市场监管局 孔 迪

案情简介

近期，G市市场监管部门接到外省J市市场监管局移送的案件线索，反映辖区内一家D检测公司为J市某企业提供计量器具校准服务；J市监管部门对该企业日常检查时发现，D公司在2021年12月曾为一台“红外碳氢仪（碳氢元素分析仪）”出具了计量校准证书，校准依据为JJF1321-2011《元素分析仪校准规范》，涉及“碳”“氢”元素的示值误差和测量重复性，结论为符合技术要求。经查D公司取得的《实验室认可证书》（CNAS）中经认可的可校准测量仪器中虽然有“元素分析仪”，但只包括“氧”“氮”和“氢”元素浓度分析，不涉及“碳”元素，J市监管部门据此认为D公司超出能力范围进行校准并出具校准证书，按属地移送G市监管部门。

一、“计量校准”的定义

“计量校准”这个说法实际已经存在很多年了，笔者查到最早应该在原卫生部1981年发布的《医学科研仪器设备管理暂行办法》第23条“器材部门应建立仪器定期计量校准制度，经常保证准确无误”，其他部委在上世纪八九十年代的部门规章或规范性文件中也曾使用过“计量校准”的表述。原国家技术监督局早在上世纪九十年代就陆续发布了一批专门用于“校准”的计量技术规范例如JJF1047-1994《磁耦合直流电流测量变换器校准规范》、JJF1048-1995《数据采集系统校准规范》等；原国家质量技术监督局在2000年发布了JJF1071-2000《国家计量校准规范编写规则》，在2001年“国家计量技术法规制定、修订计划项目协调会”中又提出“原则上对用于非强制检定的计量器具，一般制定国家计量校准规范，对于强制检定计量器具制定国家计量检定规程”；而市场监管总局2019年10月发布的《关于发布实施强制管理的计量器具目录的公告》中规定“（未列入强制管理目录的）其他计量器具不再实施强制检定，使用者可自行选择非强制检定或者校准的方式，保证量值准确”，再次明确了“计量校准”这种方式的合法性和适用范围。

但不知为何，几十年间在现行国家层面的法律、法规和规章中均未对“计量校准”作出明确解释，仅有部分省市在地方性立法时做了尝试，目前查到最早是2001年1月实行的《上海市计量监督管理条例》第42条“计量器具校准，是指确定被校准计量器具与对应的计量标准器具量值关系的相关活动”的解释；更详细点的就是2010年10月施行的《广东省实施<计量法>办法》附则中的解释“是指在规定条件下，为确定测量仪器或测量系统所指示的量值，或实物量具或参考物质所代表的量值，与对应的由标准所复现的量值之间关系的一组操作”，这其实是引用了JJF1001-1998《通用计量术语及定义》中的“校准”定义。直至2020年6月市场监管总局官网发布了《计量校准管理办法（征求意见稿）》，才将“计量校准”进一步解释为“是量值溯源的一种方式，是指在规定的条件下，为确定计量器具的示值与对应的计量标准提供的量值之间关系的活动”，但可惜该《办法》从原质检总局2017年计划再到市场监管总局2020年公开征求意见，之后一直再无实质性进展。

二、开展“计量校准”需要什么资质

前面已经说过，现行国家层面法律、法规和规章中均未对“计量校准”作出明确解释，所以在国家层面一直未对开展“计量校准”业务设定统一的资质要求；上述征求意见稿也只规定“计量校准机构应当具备与其开展计量校准服务相适应的计量标准、场所、设施、人员、环境条件和测量方法……在开展相应计量校准服务前，应当在国家市场监督管理总局指定的计量校准信息公共服务平台向社会公开声明其计量校准能力……计量标准应当溯源至国家计量基准或社会公用计量标准”，同样也没有对此设置硬性资质要求，征求意见稿的起草说明中直接写到“根据市场经济原则，以及国务院关于加强事中事后监管，淡化市场准入的要求，对计量校准服务这种低社会风险的市场活动，不适合设置强制性的准入规定，因此拟对计量校准机构实行自我声明制度”。至于检验检测机构资质认定（CMA）更是跟校准没有任何关系，总局认可与检验检测监管司曾在总局网站留言咨询中明确答复“检验检测机构从事计量校准活动,无需取得检验检测机构资质认定 (CMA)”。

目前从事“校准”业务的机构大致分为两类：一类是依法设置或者授权建立并经考核合格的法定计量检定机构（如各省、市级计量院），根据《法定计量检定机构监督管理办法》（2001年原国家质量技术监督局第15号令）第13条规定，法定计量检定机构依法履行的职责包括了“执行强制检定和法律规定的其他检定、测试任务”和“开展校准工作”；而另一类则是未取得法定计量检定资格的社会企业，他们往往会向中国合格评定国家认可委员会（CNAS）申请办理《实验室认可证书》，证明其校准能力符合ISO/IEC17025《检测和校准实验室能力的通用要求》和CNAS特定认可要求，这类社会企业在对外宣传时往往会声称其取得的CNAS证书就是从事“计量校准”的必备资质，但实际上了解“认可”的实质概念后，就会知道CNAS证书只是由企业自愿申请、对其检测校准能力的一种合格评定，但并非从事校准的强制资质要求。

虽然国家层面从未单独对“计量校准”设定硬性资质要求，但其实《计量法实施细则》第10条早已有概括规定“企业、事业单位建立本单位各项最高计量标准，须向与其主管部门同级的人民政府计量行政部门申请考核……经考核符合本细则第七条规定条件并取得考核合格证的，企业、事业单位方可使用，并向其主管部门备案”。而部分省市地方性立法时做了细化，比如前述2001年《上海市计量监督管理条例》第26条规定“开展计量器具校准业务的机构，应当经市质量技监局资质认定，取得相关资质证书后，方可开展计量器具校准服务”，即需要申办资质认定；2010年《广东省实施<计量法>办法》第10条规定“企业建立的本单位使用的各项最高计量标准，应当依法考核合格，取得计量标准考核证书后，方可用于计量检定和计量校准工作”，须取得计量标准考核证书；2013年《浙江省计量监督管理条例》第23条规定“向社会提供计量校准服务的机构应当依法建立相关计量标准，经工商登记机关或者事业单位登记机关的同级计量主管部门考核合格……考核合格的，核发计量标准考核证书”，同样要经考核合格。所以核查某社会企业是否可以开展“计量校准”，主要看是否符合其开展业务地区的地方性规定（如通过计量标准考核），而不是只看是否取得CNAS证书，即使取得CNAS证书但未达到地方性立法设定资质，其开展“计量校准”同样违法。不过近年来随着“放管服”逐步推进，部分地区也有放宽资质要求的趋势，比如2018年1月《国务院关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》中就明确要求“改革计量校准实验室资质认定。取消《上海市计量监督管理条例》设立的计量校准实验室资质认定”，之后没过多久上海计量条例就进行了修订。

三、本案涉及的违法行为

根据前面的分析可以看出，D公司取得的CNAS证书并不能证明其具有开展“计量校准”的资质。据调查，该公司在省内和外省J市都有开展“计量校准”业务，在省内已经按照《广东省实施<计量法>办法》的规定，办理了几十份《计量标准考核证书》；在外省J市开展业务时也已按照该省地方性法规要求，将其在广东取得计量标准考核证书的相关资料向当地省级市场监管部门做了备案。这样看来似乎D公司在资质方面没有什么问题，但办案人员仔细核对了D公司已取得的几十份《计量标准考核证书》，发现其经考核合格的几十项计量标准中均未涉及“红外碳氢仪（碳氢元素分析仪）”，是不是因为该仪器目前尚无相应规范而无法建标呢？通过D公司出具的涉案校准证书来看，依据为JJF1321-2011《元素分析仪校准规范》，即有正式校准规范；再根据该规范名称在JJF1022-2014《计量标准命名与分类编码》附录中进行查询，发现早就已经有“元素分析仪校准装置”的计量标准名称，代码为46118200，也就是说完全可以申请该类仪器的计量标准考核证书，只不过是D公司故意未申请（或遗漏了申请）此类证书。调查至此案情已经明了，D公司在未取得“元素分析仪”这类仪器对应的计量考核证书的情况下，违规对这类仪器进行校准并出具了校准证书。

四、管辖权的考虑

因为涉案校准证书上明确标注校准地点是在“委托方实验室”，代表D公司派出校准人员上门到外省J市企业进行现场校准（人员确有出差证明），在两省的地方性法规对“未建标并经考核合格、擅自从事校准服务”的违法行为均有罚则的情况下，应由哪方市场监管部门查处呢？乍一看似乎应该由J市监管部门立案处罚，毕竟现场校准活动发生在该局辖区。但仔细想想前面“计量校准”的解释，可以看出校准是“一系列的关联性活动”而非“单独的某项实际操作”，D公司派出技术人员到J市企业上门校准，只是对仪器外观、示值误差和测量重复性进行检查和量测，现场只测试和记录数据，一般不直接出具校准结论，实际只是“计量校准”的一个环节；而在上门校准后，技术人员会将记录数据甚至校准用到的设备发回D公司总部，由总部审核人员再对数据、设备等进行核验后，得出“所校项目是否符合技术要求”的结论；该结论还须经过总部技术负责人再次审核并批准签发后，D公司才会发出正式校准证书寄给企业；从法律意义上说，完成校准是以出具校准证书为准，可见“核验”、“批准”和“出具证书”程序同样属于“计量校准”中的重要环节。照此来看，对D公司违规校准的行为，从违法行为发生地的角度考虑，J市、G市监管部门实际都可以管辖；但因调查中发现D公司在广东省内也有对“元素分析仪”违规校准并出具校准证书的情形，从管辖便利度和执法效率方面考虑，两地协商后认为还是由D公司属地的G市监管部门查处为宜，最终依据《广东省实施<计量法>办法》对D公司“未依法取得（涉及元素分析仪）计量标准考核证书、开展计量校准并出具证书”的违法行为作出罚款并没收违法所得。