◎曹现强，顾伟先

山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛266237

随着国家城市发展总体性战略的稳步推进和地方城市治理创新方面的积极探索，城市越来越成为国家、区域竞争力的重要载体和推进国家制度变革、地方治理能力提升的重要场域。基于自身的“空间性”和“社会性”，城市在发展过程中一方面会自觉地嵌入国家整体制度设计；另一方面，也要结合域内资源和发展阶段特征，适时适势地调整发展战略，激发主体活力，形成比较优势。在新一轮“放管服”体制改革的推动下，许多城市在简政放权、流程优化、压缩时限、精简材料等方面取得显著成效，改革进一步朝着体系化方向发展，打造“稳定、公平透明、可预期的营商环境”，提升城市营商品牌影响力和竞争力，成为城市发展与改革面临的首要问题。

“优化营商环境是以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也是党的十九大之后‘放管服’改革的重要取向”[1]，2018年以来，国家发改委先后进行了多轮城市营商环境评估，并逐步扩大评估范围。可以预见，营商环境建设将在下一阶段的国家治理制度创新和城市高质量发展中发挥“把手”的重要作用。本研究通过对X市的解剖分析，以期系统、翔实地揭示市域层面营商环境的障碍性因素及其作用机理，并提出可行性策略。

一、文献回顾

当前，国内学者基于不同的视角，采用多元分析方法、路径对营商环境限制性因素进行研究。一是从“整体主义”的视角，通过理论推演或叙述的方式宏观分析当前营商环境存在的问题。娄成武、张国勇认为，政府认识把握不足、合作治理机制尚未形成、治理方式落后、评估科学性不足是当前营商环境面临的主要问题[2]；王昌林、赵栩从微观层面提出，政府失信、行政审批改革不到位、地方保护主义、监管缺位、干部不良作风是当前我国营商环境建设面临的突出问题[3]；沈荣华探讨了良好营商环境的标准，认为我国在营商环境改革方面取得明显成效，但改革不平衡、制度性痛点堵点、信用体系不健全和法治保障不足是阻碍改革深化的主要障碍[4]。二是从政策借鉴、学习的视角，通过比较研究或案例研究，分析当前我国在营商环境改革领域的不足之处。宋林霖、张培敏通过比较中国与印度营商环境，认为印度在政务环境、信用监管和知识产权保护方面具有比较优势[5]；李颖、张玲研究了国外营商环境政府在线建设的经验，认为国内营商环境政府在线建设应加强标准化、用户导向、系统统筹和政府主导[6]；刘祺、马长俊通过对上海、广东等四地自贸区改革的实践，总结出当前自贸区改革面临权限之困、协同之困和保障之困，并提出扩大自贸区自主权、强化顶层协调和提高设计整体性等对策[7]。三是通过采用模型构建或计量统计的方式，对营商环境的影响因素进行分析。孙群力、陈海林通过构建营商环境的多指标多因模型(MIMIC)，发现税收负担、劳动力成本、政府腐败和犯罪是导致营商环境恶化的主要原因[8]；孙萍、陈诗怡基于结构方程模型，验证了公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为和基础设施服务构成了营商环境的主要要素，四个要素之间相互独立并相互作用[9]；郎玫、权一章基于门限模型对省级政府数据进行分析，发现营商环境与政府债务之间呈现“倒U型”关系，财政分权可以提高地方营商环境，而地方竞争则阻碍地区营商环境发展[10]。还有部分学者基于其他研究方法对营商环境进行了研究，如廖福崇基于模糊集研究方法对31省数据进行组态分析，发现降低行政负担在“互联网+政务服务”改善营商环境方面发挥了关键作用[11]。

整体来看，既有研究涉及了制约营商环境的多个方面，为后续研究提供了启发。同时，也可以看出，对营商环境的深入研究仍有较大空间：一是对城市在营商环境改革中的主体性重视度不够，对城市层面营商环境的解剖分析仍比较少；二是对营商环境制约性因素的分析，多采用叙述分析或模型构建加验证性分析的路径，从实证到理论的归纳研究偏少，存在理论回应性或研究系统性不足的风险。有鉴于此，本研究借助扎根理论，以X市为具体分析对象，以期在相关研究上有所弥补和拓展。

二、基于扎根理论的市域营商环境障碍性影响因素分析

(一)研究设计与数据收集

本研究采取半结构化焦点小组访谈的方式，对X市涉及营商环境的22个政府部门、8个区、2个县、8个功能区及9家企业进行调研(见表1)，形成文字材料36万余字，其中，访谈对象均为所在企业、部门主要负责人或熟悉业务的相关人员，并通过问题设置和资料匿名处理等技术手段打消访谈对象的顾虑。

围绕研究主题，针对政府和企业，分别设计访谈提纲。在访谈过程中，针对访谈对象的具体谈话内容和暴露出的问题，再针对性地作出开放性提问，以深化研究。在征得同意的情况下，对访谈过程进行录音，并逐句整理成文本记录，以便后期编码和研究分析。

表1访谈对象及编码

本文采用Strauss的程序化扎根理论分析路径，借助MAXQDA20.0.4Pro软件完成编码过程，主要分为开放式编码、主轴性编码和选择性编码等三个阶段。访谈文本各预留1份，以便后期进行理论饱和度检验。

(二)编码过程

1.开放式编码

编码是对原始资料逐渐概念化的过程，根据抽象化的程度，可以分为“低层次”概念和“高层次”概念。其中，高层次概念构成“范畴”(类属)，用以说明“一组低层次的概念所指向的或所代表的”[12]。开放式编码要求尽量贴近原文，以保证编码“鲜活”，尽可能描述原始资料，另外，还要“在盒子外思考”，使其具有一定的抽象概括性。在课题组充分讨论后，对出现频率低于2次、代表性不足的概念进行剔除，并进一步凝练，最终共得到48个有效概念和14个范畴(见下页表2)。

表2市域营商环境障碍因素开放式编码

2.主轴性编码

主轴编码是以更为抽象的概念，“人为”地将两个类属联系起来，从而形成“轴心”，归纳出主范畴。经过归纳和提炼，本研究共得到4个主范畴，分别是政策制度系统性、机制运行畅通性、环境友好支持性和政企互动有效性(见下页表3)。

表3市域营商环境障碍因素主轴编码

3.选择性编码

选择性编码是在轴心编码的基础上，对主范畴进行进一步的概念抽象，以发现核心范畴，并以“故事线”的形式得出二者间关系、结构的过程。结果显示，政策制度系统性、机制运行畅通性、环境友好支持性和政企互动有效性是构成市域营商环境的四个主要因素(见表4)。各因素之间既各成体系，又相互作用，任何一个因素的失败都会影响到其他因素，并直接导致市域营商环境质量的下降。据此，构建基于“制度—机制—环境—互动”的市域营商环境障碍模型(见图1)。

表4市域营商环境障碍因素选择性编码

图1 基于“制度—机制—环境—互动”的市域营商环境障碍模型

(三)理论饱和度检验

首先，由课题组其他两名成员分别对预留样本进行编码，并形成概念、范畴和主范畴，结果显示均未有新的范畴、主范畴出现；其次，将样本及编码过程结果呈交至两名专家审核，专家均未提出异议；最后，将编码过程、相关概念、范畴反馈给各隶属下1名随机抽取的访谈对象，共5人，得到反馈结果对研究结论无实质性影响。由此推断，该模型符合理论饱和度要求。

三、模型阐释

上述模型显示，低质量的市域营商环境既有可能是单因素失败导致，也有可能由多要素系统性失败造成。其中，政策制度系统性和机制运行畅通性是构成市域营商环境的内置驱动性因素，环境友好支持性是构成市域营商环境的外在保障性因素，而政企互动有效性是构成市域营商环境的催化性因素，任何一种因素对市域营商环境的作用路径、表现形式不一。

(一)作用路径一：政策制度缺乏系统性造成低质量的市域营商环境

政策制度缺乏系统性主要体现在政策协同度、政策合法性和政策创新度等三个维度。

政策协同度主要涉及政策碎片、政策竞争、政策打架和政策脱节。一是政策碎片，市域优化营商环境的各项政策规定，往往以各责任单位“指标分解”“任务目标”等形式下达，缺乏统一的制度规划与法规依据，造成市域营商政策体系化不够；二是政策竞争，在现有的考核体系下，各县区和功能区结合自身情况，制定出标准不一的优惠政策，争夺项目、无序竞争的情况时有发生，在一定程度上肢解了市域营商规划的总体布局，消耗了市域资源的竞争优势；三是政策打架，随着政府职能转型加快，一些新政策与旧政策之间存在冲突的情况尚未得到及时解决，给部门和基层工作人员造成困扰；四是政策脱节，由于一些政策不够清晰、培训不足、缺乏落实细则和配套制度(如信用体系建设)，造成政策衔接不够紧密。

政策合法性主要涉及与法冲突和不符合法的精神。与法冲突即当前营商环境改革还存在一些法律困境，表现为主体资格问题、审批环节违法问题、自由裁量权问题等。不符合法的精神表现为政策“一刀切”、政策不稳定和政策不公平。“政策一刀切”本质上仍是“惰政心态”和“过度避责”，在政策执行过程中对中小企业实际情况考虑欠佳；政策不稳定、政策不延续增加了企业生产、经营风险(如以土地使用税、营业税减免补贴企业房租)；政策不公平是相对而言，主要是中小企业反映的政策缺乏普惠性问题，规模越大、经营状况越好的企业越容易拿到优惠，而那些艰苦创业的小微企业往往难以获得需要的扶持。

政策创新度主要涉及创新意识、容错机制和避责心态。在调研中，多数企业结合在其他省市的经营情况表示，南北方城市在营商环境改革创新方面存在显著差异，南方城市改革步伐更大，企业需求导向更明显，政策创新更有针对性，而一些部门也表示改革步伐跟不上的首要原因是思想“不够解放”。另外，尽管建立了容错机制，但往往缺乏清晰明确的判定标准和执行规范，也未能充分结合基层工作的实际特点[13]，很难落实到位，认为“一旦出现问题，对于个人来讲是灾难性的，对这个部门来讲也是打击很大”(X0121)，限制了基层的创新积极性。

(二)作用路径二：机制运行缺乏畅通性造成低质量的市域营商环境

机制运行缺乏畅通性主要体现在组织完整度、权责明晰度、流程优化度和信息归集度等四个维度。

组织完整度主要包括机构设置和人员配置情况。从全市来看，虽有牵头部门，但尚无专门的市级领导机构，随着各项任务深入推进，“缺乏有效领导”“协调不畅”已成为制约各级各部门优化营商环境工作顺利开展的突出问题。从县和功能区层面来看，有的设置了专门行政审批部门，有的尚未设置，虽然采取了“跑腿代办”形式，但也增加了企业、基层政府的工作量和“时间成本”。另外，由于权责下放与资源匹配不同步，基层“承接力不足”的问题比较明显。

权责明晰度主要包括审批“集散”、审批“对齐”和“审管同步”。一是审批事项“集散”需优化。机构改革后，大多数审批事项集中划转到行政审批服务局，但个别部门由于专业性(如建设工程文物保护许可等)或其他原因仍保留了少量审批事项。随着改革不断深化，未划转的审批事项可能会影响实施主体的职能优化与审批权的集中管理。二是审批事项存在“上下左右收放不一致”的问题。以最新公示的权责清单为例，各区县集中划转到行政审批服务局的行政许可数量不一致；未集中划转的行政许可事项，各区县的实施主体存在不一致；市、区县均实施的行政许可事项，两级实施主体存在不一致。这些“不一致”阻碍了审批事项标准化，对企业群众在不同区域、不同层级办理业务造成了一定的困惑。三是审管协同机制不顺畅，由于行政审批局成立时间较短，一些跨部门的制度协同机制尚未成熟，审批部门与监管部门之间还存在职能和责任边界不清或者交叉重叠，造成后续追责主体不明确。

流程优化度主要包括个别事项办理“审批链不闭合”和“环节冗余”。其中，审批链不闭合表现为“放权不到位”和“集中不到位”。前者如工程项目建设审批中的土地、规划审批事项留在市级，业务办理仍需在两级部门间流转；后者如行政审批局成立后，一些部门的部分非核心审批事项并未完全集中，本来一个窗口可以办完的事项，现在却要两个窗口来完成。环节冗余背后反映的仍是营商环境中政府与市场的关系问题，如政府图审环节在一些城市已经取消，而在X市仍然保留，这不仅增加了审批流程和企业成本，也使得企业对这一环节的合法性质疑。

信息归集度主要包括信息的收集、整合与共享等三个环节。从信息收集来看，由于系统设计的原因，基层政务大厅窗口工作人员需要向多个系统重复录入数据，降低了基层及窗口的工作效率；从信息整合来看，由于数据录入缺乏标准和录入不规范，导致不同端口的录入数据差异较大，数据整合工作量大、整合难度高；从信息共享来看，各部门间“数据烟囱”“数据竖井”现象仍然存在，特别是一些基础性的数据并没有向其他部门与社会公众开放，导致政府其他端口、企业不能及时有效地获取相关信息。另外，企业在网上进行设立变更等事项时，系统时常“掉线”，数据系统不稳定也造成了群众办事的极大不便。

(三)作用路径三：环境友好缺乏支持性造成低质量的市域营商环境

从环境友好支持性上看，营商环境改革远不止“最后一公里”，集中表现为品牌认可度、设施配套度、人才支持度和融资难易度等四个维度。

品牌认可度是指企业对城市在一定时期内综合思想认识、工作风格、工作效率等因素而形成的营商口碑的接受程度。在调研中，“南北差异”“酒席文化”“领导关系/支持/协调/指示”“当地文化”等词语在企业座谈中多次出现。虽然领导协调、“一事一议”在一定程度上为一些大企业解决了临时困难，但也给企业留下了市场机制不规范的印象，同时，还给企业落地后的服务衔接埋下隐患。另外，调研发现，城市营销策略对优化城市营商环境非常必要。调研中多个部门表示，由于未及时形成综合深入的系统总结，加上对上、对下、对内、对外宣传不到位，导致X市在第一轮营商环境品牌竞争中处于不利地位。

设施配套度是指地方政府为企业正常生产、运营活动所配备的硬件设施的完善程度。在调研中，多数政府部门与企业表示，硬件设施不配套在功能区中普遍存在，集中表现为水热气暖、排污管网、通信、交通、消防、土地供应等不足，以及功能区土地开发使用过于单一。配套设施不足不仅增加了企业的生产运营成本，而且导致一些大型签约项目迟迟不能落地，有县区表示因为土地供应不足导致的企业流失率甚至达到50%。

人才支持度是城市为企业、行业发展提供所需人才或人才保障的程度。人才支持度不足在X市表现比较明显，呈现一定的系统性特征。首先，从人才供给来看，高层次、专业性人才非常紧缺，当前X市高校人才流出率超过50%，部分产业专业性人才全部依靠外地高校输入。其次，人才保障制度缺乏竞争力，表现为人才政策吸引力不足。在调研中，企业反映，本土高层次人才留下发展更多是出于一种“乡土情怀”和“家乡热爱”，由于地方不能很好地解决其在子女教育、父母养老、疾病就医等方面的期望，使得人才在工作地和家庭之间来回奔波，而外来专家在申报流程、条件设置、所得税减免等环节也存在不少障碍，政策诚意略显不足；人才落地流程过于烦琐，其中，政府“过度干预”和偏离企业需求导向是企业反馈比较集中的问题；人才认定脱离实际，主要表现为人才政策的覆盖面偏窄、认定门槛较高、偏好“学术型”人才，难以适应企业对人才的多样化需求。再次，人才退出机制缺失。在调研中，有部门反馈，X市人才离职撤资率达到28%，而相应的人才退出机制却尚未建立起来，“人才能进不能出”不仅不利于人才集聚和人才成长，也给城市发展造成一定的负面影响。

融资难易度主要体现为融资困难。融资困难主要包括政银合作不畅、政府担保力度不够、融资平台不足和政府创新落地困难，难以为中小微企业成长壮大提供有利的融资环境。在当前金融环境偏紧的背景下，相对于大型企业，中小微企业大多是轻资产，很难从“嫌贫爱富”的银行中获得贷款，在企业发展快速上升期或某些特定阶段会面临较大的资金缺口。目前，X市在企业融资方面仍存在较多障碍，包括：受限于垂直管理，政银联动性差，城市的一些政策创新难以推动；政府性担保潜力挖掘不够，与GDP体量和政府财政相比比例失调；融资平台数量偏少，融资渠道比较单一；政府的一些创新政策缺乏针对性和可操作性，如给企业发放的“创新券”，企业反映兑现过于复杂，落实太难。

(四)作用路径四：政企互动缺乏有效性造成低质量的市域营商环境

政企互动有效性主要体现在政策宣讲覆盖度、企业参与度和渠道易达度等三个维度。虽然政府部门内部会通过定期的业务单分析、调研座谈等形式改进政府工作，但规范、便捷、双向互动的长效沟通机制仍不可或缺。尤其是在政府注意力有限、企业数量庞大、企业需求多样的情况下，良好的政策反馈不仅有利于企业及时了解相关政策和申报流程，减少政府重复性工作，而且可以在政策设计优化与实施间起到催化的作用。从政策宣讲覆盖度来看，一是宣传内容单一，主要集中在优化审批服务的具体措施、优惠政策等方面，较少顾及民生保障、公共服务等领域；二是宣传受众面窄，主要对象是企业，针对各地高校毕业生及其他社会各界的宣传较少。从企业参与度来看，不同企业的参与认知与参与积极性不同，相对而言，大中型企业认知度较高，企业参与更加积极，而数量庞大的小微企业由于人员不足、认知度不高，参与积极性较弱，成为政策宣讲的“洼地”。从渠道易达度来看，目前X市政策宣传主要采取开宣讲会、挂网站、发微信群等传统方式，相对该市100余万户的市场主体而言，受众比较有限，且部分政府门户网站信息完整度、稳定性不高，政策针对性、易读性、互动性也较差，导致宣讲效果不好。

四、讨论与展望

(一)理论价值与实践启示

本研究基于扎根理论的方法，以X市为例，对市域微观层面的营商环境障碍性因素展开分析，构建了市域营商环境障碍分析模型，并阐述其作用机理。研究的理论意义主要在于：从实证出发，归纳提炼出市域营商环境的主要障碍性因素。其中，政策制度系统性和机制运行畅通性为内置性因素，在一定程度上对既有叙述性成果作出证实与丰富；环境友好支持性为外在保障性因素，包括品牌认可度、设施配套度、人才支持度、融资难易度等四个范畴；在既有研究较少涉及的品牌认可度维度方面，地方文化、领导关系、政府工作作风等对市域营商环境优化具有双面效应；政企互动有效性为市域营商环境的催化性因素，包括政策宣讲覆盖度、企业参与度和沟通易达度等三个范畴，弥补了现有营商环境领域研究的空缺。从政策过程理论来看，本研究构建了市域营商环境障碍研究“输入—输出—反馈—优化”的完整分析框架。

本研究对市域层面营商环境策略调整具有一定的实践启发意义。

第一，以“产业集群”为导向，兼顾政策创新与激活政策存量，提高区域政策竞合力。一是以形成区域产业集群、突出产业特色为目标，加快营商环境政策与城市总体发展规划和产业政策的嵌套与融合，突出政策设计、制定的整体性、层次性、联动性；二是加快全域营商环境政策梳理，推进营商环境政策立改废释的步伐，杜绝部门割裂、区域无序竞争等政策内耗行为；三是加快市域规章制度和评估体系建设，避免过度问责、过度避责，支持地方积极稳妥地推进政策制度创新，消除政策隐形门槛，确保企业政策优惠“应享尽享”。

第二，以“线上线下”为依托，优化业务流程与数据归集能力，提高政府统筹联动性。一是借鉴其他城市经验，在不增加编制的情况下整合各部门人力资源配置，在市级层面建立营商环境工作统合的专门机构，在县区、功能区层面对各责任主体规格、隶属关系、职能设置等进行科学规范的配置，探索“分布式政务服务”模式；二是进一步完善“责任清单”“负面清单”等制度，厘清部门权限，落实责任主体，为部门和区域联动、审管协同提供基础；三是持续深化简政放权，推进审批权集中，在压缩办理时限、精简办理材料的同时，结合企业实际需求与监管要求，研究以“最优办理时限”代替“最短办理时限”，避免审管脱钩；四是重点推动各端口、各类数据的互联互通，加强上传数据的规范性和数据安全建设，破除“数据壁垒”及其后的“权力壁垒”“利益壁垒”，充分发挥“大数据”和“互联网+”的支撑作用。

第三，以“友好完善”为标准，注重城市营销与设施配套服务，提高企业归属获得感。在当下企业、人才争夺日趋激烈的情况下，“超前服务”“周到服务”“平等服务”等对城市营商环境的形成竞争力尤为重要。一方面要加强市域内硬件设施建设，包括土地供应、水电气暖污、交通、住房等，最大限度地降低企业运营成本和时间成本；另一方面，也要加强市域软件配套服务建设，包括城市品牌营销、人才引进、人才保障、企业融资(尤其面向中小微型企业的融资)等，让城市留得住企业、留得住人才。

第四，以“双向互动”为支撑，加强政策宣介与沟通平台建设，提高政企互动有效性。政企互动有效性建设的目的有三点：一是提高政策宣讲覆盖度和精准度，保证市域各类企业都能方便、快捷、翔实、准确地了解到相关优惠政策信息和办理渠道、流程；二是提高企业认知度和参与度，让企业切身感受到优惠政策就在身边，提高企业获得感；三是在正常业务沟通之外，建立更加灵活、高效的对话交流渠道，以便快速识别域内企业的多样化需求。结合研究发现与其他城市经验可知，城市可以通过多种途径来强化政企互动：一是通过政策宣传方式创新，如新媒体、短视频、移动终端等形式加强政策解读，用企业和市民看得懂、听得明白的表述来提高政策知晓度和应用度；二是通过平台建设，如第三方合作平台、整合性的政策数据库平台等，尽量避免政策覆盖不周或政府过度干预问题的出现；三是加快大数据分析技术的运用，强化对各类渠道企业、社会反馈信息的收集、分析，提高政府回应能力和政策前瞻性。

(二)研究展望

尽管在研究过程中，研究者通过多种方式解决了样本饱和度、理论饱和度、先入之见等问题，但研究仍存在一定局限和拓展空间。本研究以X市为例分析市域营商环境的障碍性因素，但城市本身在行政级别、体量等方面存在差异性，这也决定了城市在获取政治资源等方面的能力不同(如审批权)。另外，不同城市在营商环境改革方面的进展程度、方式途径、侧重方面等也不尽统一，从这一角度来看，基于扎根理论的单案例分析，其结论存在一定的适用性问题。结合扎根理论的研究前沿，未来可以通过结合结构方程模型对大、中规模样本数据分析，或通过结合QCA方法对典型案例小样本组态分析等方式，对扎根结论证实或证伪，以提高研究的拓展性和理论的解释度。