杨复卫，温 涛

一、问题的提出

近年来，我国人口老龄化问题越发严重，引发社会各界普遍忧虑，国家对此进行了积极回应。2013年，国办印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(后文简称“35号文”)，就“完善投融资政策”提出通过金融政策工具支持养老产业发展方案，包括“金融信贷”“保险投资”和“地方债券”等工具类型。而后商务部出台的《关于推动养老产业发展的指导意见》和财政部、商务部共同印发的《关于开展以市场化方式发展养老产业试点的通知》(后文简称“48号文”)还提到了通过产业引导基金与多重信贷政策支持养老产业发展。2016年央行等五部门出台了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》(后文简称“65号文”)，扩展了金融政策工具类型，但地方政府并未及时跟进。直到2019年国办发布了《关于推进养老服务发展的意见》(后文简称“5号文”)，中央部门和地方政府才开始发力，较短时间内出台了多项支持地区养老服务和养老产业发展的政策文本。2020年国办印发的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》(后文简称“52号文”)在继承和发扬“5号文”精神的基础上，还进一步扩充了金融政策“工具箱”的内容。这也是多地在2020年针对养老产业发展密集发文的原因。

养老产业发展重心已从社会共识性的“应当发展”过渡为实践性的“如何发展”，越发依赖金融政策工具的促进作用。如2020年印发的《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出健全养老服务体系金融支持政策，引导金融资本进入养老服务业。……