高戈

摘   要：旅游服务贸易对于一国的经济发展水平起着越来越重要的作用。作为强政策支持型产业，要想使旅游服务贸易业在国际上具有一定的竞争力，就必须具有强力而有效的政策支持，尤其是与入境游相关的政策和环境保护政策支持。因此，从我国旅游服务贸易政策视角进行分析，借鉴发达国家旅游政策，得出我国旅游服务贸易提升竞争力的政策路径。

关键词：旅游服务贸易;政策;竞争力

中图分类号：F592;F752.1      文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2022）08-0063-03

引言

我国的旅游服务贸易虽经过数十年的发展仍缺乏完善的政策支持，尤其是入境游相关的政策，现阶段我国还处于空白状态。作为强政策支持型的旅游服务贸易，政策的缺失直接导致我国旅游服务贸易国际竞争优势不够明显，甚至处于弱势地位，这与我国丰富的旅游资源是不匹配的。我国现有旅游政策仅处于开发资源、扩大和满足内需的状态，相关政策未能有效引起外需，带动旅游服务贸易外汇收入能力低，致使旅游服务贸易外汇逆差巨大。

一、我国旅游服务贸易政策存在的问题及与发达国家旅游政策的对比分析

（一）入境游站位需提升，入境游上位法亟待完善

旅游服务贸易强弱一般体现在旅游服务贸易收入，而旅游服务贸易收入直接来源于入境游的游客，因此，完善入境游上位法，为入境游客提供强有力的政策支持成为发展入境游必不可少的条件。相比旅游服务贸易较发达的几个国家，美国国家旅游政策法在1981年颁布，该法案详细规定了美国旅游的相关政策法规，为旅游业的上位法，是美国旅游政策开始逐步完善的标志。2003年日本开始实行旅游立国的计划，并于2006年通过《旅游立国推进基本法》，首次将旅游作为日本的支柱产业，将旅游战略计划上升到国家战略层面。20世纪70年代，韩国以增强入境旅游吸引力为导向，成立旅游业主管部门，并且制定了在这一时期的国家旅游基础法案。1975年韩国议会将旅游业定为国家战略性产业，许多政策都开始向旅游业倾斜。通过制定入境游上位法，设定旅游服务贸易相关目标，提升入境游战略地位，已成为旅游服务贸易发展必不可少的条件。

（二）签证便利有待进一步提升

不难发现，与我国有签证便利往来的国家大部分都是第三世界国家，发展都比较落后，其经济水平难以支持居民出国游。从最新的亨氏护照指数排行榜来看，亚洲国家取得了较高的指数排行，日本位居榜首，韩国和新加坡分列第二、第三名。可见，我国护照免签指数相比临近的旅游业发达国家还比较低，而且从排名上看，护照便利程度进度还比较缓慢，跟日韩相比存在相当的距离。所以在护照办理方面，应该更多开展双边合作，简化护照办理流程，实行落地签甚至免签，加强我国对外国游客的吸引力。日本入境游政策从签证下手，对签证限制进行放宽处理，相应的签证办理手续也得到了很大的简化。比如，从2017年5月开始，日本方面进一步放宽了我国居民赴日旅游的签证条件。因此，有针对性地提升签证便利化程度，对于外国游客入境能够极大提升吸引力。

（三）入境游政策有待细化

作为我国发展的纲领性文件，文化和旅游部发布的《“十四五”文化和旅游发展规划》将入境游作为完善现代旅游业体系重点任务之一，其目标是统筹推进国内旅游和出入境旅游发展，特别强调加强国内旅游，振兴入境旅游，促進境外消费回流。但是未对入境游相关指标做出明确要求，针对入境游相关的任务和措施也尚在拟定中，入境游仍作为下属于旅游服务业的部分之一，而未将其单独作为发展目标。美国的旅游政策法案从各个角度充分阐述了入境游的重要性，包括其经济地位、面临的机遇与挑战，详细规划了近期的任务和保障措施等等。该文件明确了美国旅游业的五大任务，分别为提升美国的旅游形象、宣传美国的旅游，促进美国入境游和国内旅游，提供世界级的客户服务及访客体验，协调各政府部门和组织的旅游职能，进行研究并评估结果。日本于2007年、2012年、2017年制定了三次基本计划。为实现旅游立国战略目标，日本规定了大方向上的方针政策，以及具体目标和政策措施。2017年的《旅游立国基本计划》将目标设定为到2020年实现访日外国游客数突破4 000万人，消费金额达到8兆日元等目标，以及相应采取的政策等。入境游作为旅游服务贸易中最为重要的一个环节，其任务目标及地位的重要性有待在国家规划文件中进一步提出。

（四）缺乏入境游专门管理机构

作为我国旅游业最高管理机关的文化和旅游部，下辖有政策法规司、公共服务司、资源开发司、市场管理司等15个司局级单位，各司局又下辖不同数量的处室，但无论司局级还是各处室都没有对入境游进行单独管理的办公机构，这也是由于入境游相关政策法规缺失所导致的。美国国家旅游政策法在颁布之后，美国商务部旅游局获得授权制订了美国旅游业发展战略，并且组建了专门的计划执行组织。2012年日本旅游主管部门新设入境旅游政策推进事务局，作为入境旅游的专管部门。为了能使该局充分发挥作用，日本旅游主管部门进一步增设了科室，负责入境旅游宣传等工作。入境游涉及面广、人员众多、工作难度大，因此入境游的高质量发展，还需要设立专门机构进行专门管理。

（五）环保政策与入境游政策配套性不强

出境旅客在选择旅游目的地时，往往首先考虑该地自然地理环境，因此有效的环境保护政策显得尤为重要。我国的环境主管部门为生态环境部，在最近几年的环境保护中成效显著。但是，环境因素对旅游业的影响极为显著，把环境保护政策纳入入境游政策考量中，对于统一协调入境游政策、改善入境游客服务体验尤为重要，而且当今世界各类旅游评估都把环境因素作为重要参考条件，旅游政策与环境政策的结合势在必行。2017世界经济论坛发布了“世界旅游业竞争力报告”，共有136个参评国家，其中我国的环境可持续性指标排第132名，排名倒数第5。由此可见，我国的环境问题仍是阻碍我国旅游业发展的一大因素，而环境因素往往会成为游客选择目的地的重要考虑因素。但是在我国，城市空气污染问题还没有彻底得到解决，时常会有雾霾等重度污染天气，环境污染、空气质量差等影响成为阻碍外国游客入境的一大障碍。数据表明，橙色雾霾天气期间，故宫参观人数比平时会减少70%以上。另外，一些地区由于掠夺性开发自然资源，发生一系列次生自然问题，空气质量下降、水资源问题持续恶化、绿化面积降低。国内许多著名旅游景点也遭到严重破坏，一些湖泊富营养化，导致藻类繁殖污染，绮丽风光被破坏殆尽。而美国通过建立国家公园对旅游资源和环境进行保护，使得园区内独特的自然景观保持了原有风貌，形成了良好的环境保护机制。美国自19世纪70年代，为了保护土地和自然资源不被破坏，开始建立国家公园。目前，美国共建立了58个国家公园，其中14个被列入世界文化遗产名录。美国大部分国家公园和景点不仅控制游客的数量，还有长达半年的休园期，使得园区内的生态环境能够实现自我恢复，以消除旅游活动和其他人为活动对生态环境带来的影响。工业化的进程逼迫美国建立相关的环境保护法案，早早在煤烟、空气、动物、资源、环境等方面制定相关法案。目前我国仍未将环境保护政策与旅游政策相结合，想要给入境游客良好体验，就必须把环境政策与旅游政策相结合，设立国家公园，加大对自然保护区的保护和旅游开发利用。

（六）配套服务产业有待提升

旅游服务贸易属于服务贸易大类中的一部分，所以旅游服务贸易是否强势，与本国各类服务贸易的发展是息息相关的。目前我国的服务贸易中，旅游服务贸易占比重过大，其竞争力强弱直接影响到服务贸易外汇收入水平，而其他种类的服务贸易则很难抵消旅游服务贸易逆差带来的影响，与旅游相关的服务贸易产业应该得到进一步关注和发展，使服务贸易与旅游实现协调发展。韩国从2001年起就开始注意到服务业对于旅游业和国民经济的重要性，为提高服务业的国际竞争力，对相关的法律法规进行了完善和制定。2003年大力发展提升服务业附加值，2004年以服务业为核心大幅削减相关障碍性政策，2005年制定了近30个现代服务产业的发展规划，2006年颁布服务业促进措施，2008年又颁布了三个阶段的服务贸易促进方案，为进一步提升服务业竞争力提供了政策支持。强大的服务业支持，也是吸引外来游客入境的一大因素。

二、从政策视角对我国旅游服务贸易提升的建议

（一）完善入境游相关立法，加强旅游服务贸易政策建设

我国的旅游服务贸易长期处于逆差阶段，其原因是复杂的。要想实现我国旅游服务贸易国际竞争力的提升，首先要实现入境游的发展，而入境游应从政策和立法的角度去考虑。当前我国对于入境游的相关政策和法规都还处于空白状态，而纵观世界其他旅游业尤其是旅游服务贸易处于优势地位的发达国家，在发展旅游服务贸易时就将入境游的相关法律和政策提上日程，并确定其战略地位，通过上位法的制定、入境游任务目标的细化、专管部门的建立、入境手续便利化、宣传、环保等多方面的协调促进入境游的发展。我国当前正面临百年未有之大变局，综合实力需进一步提升，其中提高旅游服务贸易竞争力的重要性不言而喻，可以说，要想改变我国旅游服务贸易逆差巨大的现状，必须从旅游服务贸易政策入手。

（二）加速服务业对外开放，辅助旅游服务贸易发展

我国在日趋激烈的国际竞争背景下，同样也应该加速服务业对外开放，借助进一步的改革开放加强我国旅游业在世界上的地位，这应该是国内国际双循环背景下发展新阶段。服务业的发展需要以下三个环节。

1.制度环节

在2018年的博鳌亚洲论坛上，我国宣布了新一轮的金融领域开放措施和领域。2019年“两会”对外商投资法进行了进一步的完善和更改，由决策层规定了服务业对外开放的基本规则。虽然我国的服务业开放在政策制度层面上进行了明确规定，但是还需要紧随环境变化进行调整。

2.营商环境

允许国外资本进入后，其盈利问题、消费者占有问题，成为关乎整个社会和文化发展的重要问题，尤其是在群众的接纳度上。中国银行业外资占比曾经最高达到是3%;到2019年只占中国银行业总资产的1.2%，净利润占国内银行利润总额的1.08%。可见，外资在我国银行业中的占比本来就不高，现在更是在逐渐缩小。主要原因是因为外资入场我国银行后很难开展业务，比较严格的国内营商环境使得外资无法适应。此外，严格的资本项目管控使得外商银行无法在国内广泛开展业务。

3.监管环节

服务业与制造业存在巨大差别，制造业的质量可见可测，而在服務业中我们越来越强调的满意度却不能转化为具体的纸面指标。在旅游业中，随着越来越多新业态的发展，监管在某些程度上并没有适时跟进，没有国家层面的统一管理规定，多由地方各地自主管理，随之导致各地政策千差万别，甚至朝令夕改时有发生。目前监管层面比较缺失，面对市场风险暗流涌动，加之旅游服务贸易“摸不着、看不到”，监管感受到了巨大的挑战。

参考文献：

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[2]   廖万红.后金融危机时代我国旅游服务贸易逆差产生的原因及对策[J].商业经济研究，2015，（27）：34-36.

[3]   赵若锦.旅游贸易逆差成因与改善[J].重庆社会科学，2016，（4）：19-25.

On the Promotion Path of China’s Tourism Service Trade from the Perspective of Policy

GAO Ge

（School of grammar and economics， Wuhan University of science and technology， Wuhan 430065， China）

Abstract：Tourism service trade plays an increasingly important role in a country’s economic development level. As a strong policy supporting industry， in order to make tourism service trade competitive in the world， there must be strong and effective policy support， especially the relevant support policies and environmental protection policies for inbound tourism. This paper analyzes from the perspective of China’s tourism service trade policy， draws lessons from the tourism policies of developed countries， and obtains the policy path of improving the competitiveness of China’s tourism service trade.

Key words：tourism service trade; policy; competitive power

[责任编辑   柯   黎]