宋博纳

【摘 要】 中国环境法经过几十年的发展，从无到有，内容结构从单一变为多元，发展到现今，已逐渐趋于完善。但与此同时，环境立法内容中还存在大量法律法规相互分散、重复、矛盾的情况，为进一步实现生态文明建设的可持续发展目标，还需建设更具系统化、一致性的环境法律体系。因此，就需要将环境法法典化。本文阐述了基于可持续发展原则的中国环境法法典化的必要性和可行性，然后对环境立法中存在的问题和阻碍环境法法典化进程的因素进行了分析，并由此提出了基于可持续发展原则的中国环境法法典化的构想。

【关键词】 可持续发展原则;环境法;法典化;系统性;气候变化

【中图分类号】 D922.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 2096-4102（2022）01-0073-05

可持续发展以保护自然环境和资源为基础，其与环境法法典化在某些方面具有一致性。近年来，随着我国环境立法进程的不断加快，法典化已成为环境法律研究领域中被重点讨论的议题。通过环境法法典化，充分发挥其统一协调的作用，从而进一步解决我国环境法律体系中各法规相互交叉、重叠的情况，并保障生态文明建设的可持续发展目标得以实现，以此进一步优化我国当前的自然资源环境保护路径，从而加快推进美丽中国的建设。

一、基于可持续发展原则的中国环境法法典化的必要性和可行性

（一）环境法法典化的必要性

从我国当前的环境法治情况来看，环境立法内容中存在较多重复、矛盾的地方，并且缺少可持续发展原则的确定性条款。因此，推进环境法法典化的进程很有必要。尽管环境法法典化的制定难度较大、耗时较长，但为了优化我国当前的环境法治水平，还需进一步加快推进我国环境法的法典化进程。下面将从三个方面对环境法法典化的必要性展开探究。

第一，环境法法典化有利于促进我国社会的稳定发展。环境法法典化对于营造安全稳定的法治环境有重要意义，能有效地保障我国当前经济社会的稳步发展，并且在一定程度上能解决社会发展需求与环境保护不相匹配的情况。《中国环境保护法》自1989年颁布以来，经过几十年的发展，从之前的不完善到现在逐渐完善的环境法治体系，在我国环境与自然资源保护领域发挥了重要的作用。尽管环境法的发展时间相较于宪法、刑法、民商法、经济法、行政法、诉讼法、社会法等七个部门法律要晚，但其发展速度比其他部门法律都要快。并且，随着近年来我党和国家在环境保护方面的力度加大，环境法在我国环境保护领域中越发重要。但与此同时，我国环境法还存在诸多问题亟待解决，要想达成生态文明建设和美丽中国建设的要求，还需不断优化和完善。

第二，法典化有助于提高环境法内部体系的协同性。在我国当前的环境法内部体系中，环境立法还存在分散、交叉、重叠等问题，由此就造成了环境法各法规之间相互存在冲突或重复的情况。我国环境法中的法律条款虽然已逐渐趋于完善，但各法律法规之间的协同性、系统性和一致性还存在不足。从我国当前的环境立法情况来看，主要还是以环境问题为导向，环境领域中的哪部分出现问题，就针对该问题着重出台相关法律法规，目的是解决当前环境中出现的问题，缺乏从协同性和系统性的角度去看待环境立法问题。因此，就造成了我国环境法内部体系中各法律法规之间出现重复、分散等不协调的情况，为环境法治建设的适用增加了难度。例如《水法》中规定抽调地下水要向水行政主管部门申请许可证，而《矿产资源法》中规定开采地下水这类矿产资源要向地质矿产主管部门申请许可证，由此就造成了两种法律法规的重复，为地下水开采工作增添了不必要的麻烦。因此，就需要通过环境法法典化的建设，将其规范统一，从而促进环境法内部体系的协同性。

第三，环境法法典化有助于提升我国的政治影响力。环境法法典化在一定程度上能提升我国的政治影响力，不论是对内还是对外都具有其政治意义。对内的政治意义主要体现在环境保护力度的加强上。因为，环境法法典化不仅是一项单纯的立法活动，同时还是我国在环境保护领域的政治愿景，表现了国家对环境保护的重视和政策倾向。对外的政治意义主要体现在我国环境法治软实力的提升上。环境法治体系是体现一个国家软实力水平的重要指标，更是体现该国家在环境保护领域是否具有担当性的重要考量标准。因为环境保护不仅仅是一个国家的问题，更是全球性的问题，应当成为全球各个国家共同关注的焦点。因此，如果我国推进环境法法典化的建设，将可持续发展原则融入到环境法典中，必定将对其他国家产生积极的影响，从而进一步提升我国的政治影响力。

（二）环境法法典化的可行性

环境法法典化的可行性主要表现在环境法律体系框架基础、法典化的经验和技术累积、可持续发展原则呼应环境法法典化等三个方面上。具体论述如下：

第一，我国现有的环境法律体系框架为环境法法典化奠定了基础。我国当前的环境立法逐渐趋于完善，并且环境领域的基础研究也已是硕果累累，这些成果为我国环境法法典化提供了坚实的理论基础和实践基础。在1978年的十一届三中全会上首次明确了要保护自然环境和自然资源，并且在宪法中有了规定。在此宪法依据下，我国于1989年首次颁布了《中国环境保护法》，并于2014年进行了修订。我国的环境立法到今天，已经初具规模，制定的法律多达30多部，并且还有一大批的环保行政法规和规章。另外，地方上的环保法规和规章已达千余件。同时，出台的司法解释也是数量颇丰。这些环境立法为我国环境法法典的编纂打下了坚实基础。在环境领域的基础研究方面，已有了充足的理论研究储备，并且随着近年来我国对环境领域研究人才的培养力度加大，我国环境法律研究的人才队伍已具有了相当可观的规模。这些人才为我国环境法律学、环境政治学、环境社会学等方面的基础研究提供了大量的理论文献。另外，还有部分学者专事研究环境法法典化的研究。这些环境领域的基础研究文献，为我国环境法法典化提供了充足的保障。

第二，传统的法典编纂为环境法法典化提供了充足的经验和技术。自秦朝以来，我国历朝历代都有编纂法典的传统，两千多年来的法典编纂经验为我国环境法法典化提供了技术支持。从春秋战国时期的《法经》，到秦朝的《秦律》、汉朝的《九章律》、唐朝的《唐律》，再到后来的《大清律例》等，无论朝代怎样更迭，法典的编纂始终未停止。这些法典编纂的宝贵经验，是供我国当前学者参考和借鉴的宝贵财富。到当代，新中国成立以后，我国也相继进行了多部法典的编纂。《宪法》《刑法》《民法》等多部法典被陆陆续续编纂出来，虽然没有直接用“法典”来命名，但从呈现的形式来看，实质上都是采用了法典的形式。另外，2020年5月28日在十三屆全国人大三次会议上表决通过了《中华人民共和国民法典》，并将于2021年1月1日开始施行，这是新中国历史上第一部以“法典”命名的法律。有了这些法典的编纂经验和技术，我国环境法法典化可供参考借鉴的范本就有了充足的保障。

第三，可持续发展原则呼应环境法法典化。自进入工业时代以来，自然环境和自然资源的保护一直是全球重点关注的问题，并随之提出了可持续发展原则，目的是号召人类与自然和谐共处，形成良好的循环发展态势，可持续发展的基础是保护自然资源环境。近年来，自然资源环境的保护被我国提升到国家战略层面。自十八大以来，生态文明建设一直是我党重点关注的内容，党和国家领导人更是多次在公开场合强调保护自然资源环境对于生态文明建设的重要性。但为了更好地实现可持续发展的目标，还需加强环境法治方面的建设，通过更加全面系统的法律体系，为生态文明的建设提供保障。就我国当前的环境立法情况来看，面向可持续发展原则，还存在不相匹配、不相适应的情况。因此，为持续推进基于可持续发展原则的环境保护建设进程，还要加快建设以可持续发展原则为基础的环境法律体系。由上可知，在某种程度上可持续发展原则在呼应环境法法典化，同时，环境法法典化也有助于实现可持续发展目标，两者相互呼應。

二、中国环境立法中存在的问题

（一）环境立法内容不够完善

就我国当前的环境立法情况来看，有关环境保护的法律法规数目众多，环境保护的领域基本上都已被覆盖，大体上没有空白处。尽管环境立法的全面性上已没有太大的问题，但在环境立法的内容上还不够完善，很多领域的相关法律条款在环境法治建设中的适应性还比较低，不能满足实际的需要。另外，环境立法的内容还缺乏精细化等问题。究其原因，就是我国在环境立法上缺乏系统性和可持续性，往往是等实际的环境问题出现了，才开始环境立法，但到了那时往往补救起来相当困难。这是由于环境污染危害的潜藏期长的特殊性，往往要等较长的一段时间才会有明显的现象出现。因此，就更加需要环境立法具有一定的系统性和可持续性，可以随着自然的变化而增进自身的适应性。

（二）环境法结构失衡

在我国当前的环境法律内部体系中存在结构失衡和各法律法规之间不协调的问题。在我国的环境法律体系中主要包括三大部分，一是污染防治法，二是自然资源管理和保护法，三是生态保护法。这三者属于环境法内部结构的组成部分，各有各对应的法律法规，也就是这三个结构之间相互存在着失衡的情况，并且这三大结构中的环境立法内容还存在交叉、重叠和矛盾等问题，缺乏一致性和协调性。其中污染防治法由于施行较早，经过长期的发展，已经逐渐趋于完善。而自然资源管理和保护法以及生态保护法相较于污染防治法，在很多方面都未完善，发展水平还处于较低的水准。尤其是生态保护法，更是如此，生态保护法是环境法三个内部结构中最薄弱的部分。因此，就造成了环境法律内部体系中结构失衡和环境立法内容不协调的现象发生。为提高我国环境法律内部体系的一致性和协调性，上述结构失衡等问题还需进一步改善。

（三）环境法缺乏整体性

自我国1989年颁布并施行《环境保护法》以来，在环境保护领域中主要还是以环境污染防治为侧重点，而缺少对自然资源环境保护应有的关注。尽管在2014年对《环境保护法》进行了修订，针对自然资源环境保护制定了不少的法律法规，但该内容的完善程度相较于环境污染防治方面来说还是显得较为简单，难以满足生态文明建设的可持续发展目标。由此可知，我国的环境法缺乏一定的整体性，污染防治、自然资源管理和保护以及生态保护这三个部分是相互串联，并相互影响的。《环境保护法》侧重环境污染防治的情况无法解决环境法律内部体系中三大结构失衡的问题。另外，由于环境法整体性的缺乏，导致环境法在环境领域难以发挥其协调一致的作用。因此，在环境立法中还应加紧这三部分内容的联系，通过环境法法典化的制定强化这三部分内容的协调性和一致性。

三、基于可持续发展原则的中国环境法法典化的阻碍因素

（一）法典的滞后性与可持续发展目标难统一

在环境法法典化的过程中，法典的滞后性与生态文明建设的可持续发展目标存在一定的矛盾，因为环境是极具变化性的，要想切实保障可持续发展目标得以实现，还需在法典的前瞻性上加以强化。有部分学者针对法典化提出“法典不易修改，不能跟随社会的变化而改变”的论点。这主要是由于法典具有很强的逻辑严密性，并且制定的程序繁复，由此就增强了法典修改的难度。另外，经常性的修改还会使法典的权威性得到降低。生态环境在岁月的长河中会不断发生新的变化，由此就产生了很多全新的环境问题，随着新型环境问题的出现，就需要进行不断的调整和更新。但由于法律的滞后性特点，决定了法律在制定时起就已具备了滞后的特征，这似乎造成了环境法法典化与环境持续发展变化间不可避免的矛盾。但也不能因为这一问题，就推迟环境法法典化的进程。因此，就要求我国在环境法法典化的制定过程中，除了要保持其内在的逻辑严密性外，还要保持环境法典的前瞻性和开放性，勇于应对时代变迁的考验，并制定科学合理的机制，可定期进行环境法典内容的优化，如此才能与时俱进，从而使环境法典达成可持续发展的目标。

（二）环境法法典化的难度性较大

法典的编纂工作一直以来是一项难度系数较高、工程量较大、覆盖范围较广的重大立法活动，更何况对于环境法这一“年轻”的部门法律而言，其难度性更是不言而喻的。因此，就对相关的立法者提出了更高的标准。环境法律的内部体系经过长时间的发展，已经逐渐形成了颇具规模且种类繁杂的法律体系，通过法典化将其内部结构进行统一协调，从而使环境法律内部体系更具系统性、协调性和一致性。要达成这一目标，需要更多先进的立法技术作为保障，并且由于法典编纂范围广的特点，需要众多的部门进行相应的配合，由此造成的任务难度性是相当大的。

（三）环境法法典化的耗时长

法典编纂具有耗时长的特点，一是由于法典编纂的难度较大，且结构严密、内容复杂，短时间内无法完成;二是法典在编纂的过程中，需要经过长时间的构思，不断调整不断优化，由此确保法典的严密性和系统性。以瑞典和法国为例，瑞典环境法典的编纂总共历时6年，而法国的环境法典编纂则花费了10年之久。就我国当前的环境法治建设水平和环境法的繁复程度，相较于瑞典和法国这两个国家而言还存在一定的差距，若要制定出一部高质量、高水准的环境法典，所需耗费的编纂时间必定会比瑞典和法国这两个国家的编纂时间长。另外，随着新型环境问题的出现，在法典编纂的过程中还需根据这一问题进行实时的内容调整，由此造成了环境法法典化耗时长的特征。

四、基于可持续发展原则的中国环境法法典化的构想

（一）环境法典的框架

结合我国当前的环境法律内部体系现状，以及单行法的体例结构，我国环境法典的框架应采取“总则-分则”的形式。环境法典的总则应基于可持续发展、全局指导性的基本原则，内容结构上应包含基本制度、环境法律的权利与义务、环境质量标准等普遍适用性的规定，这在一定程度上也要求其具备高度的总结性和归纳性。另外，环境法典要有别于其他的部门法，因此需要在总则部分适当合理地加入一些环境标准。环境法典的分则应基于稳固性和开放性的基本原则，内容结构主要由不同类别的篇章组成，包括生态保护篇、污染防治篇、自然资源管理和保护篇、可再生能源和资源的综合利用篇，以及法律责任篇等。其中生态保护篇主要包含湿地自然保护、海洋生态保护、草原保护、荒漠化防治、野生动物保护、野生植物保护、风景名胜区保护、国家公园保护、生物安全等;污染防治篇主要包含大气污染防治、土壤污染防治、水体污染防治、化学污染防治、放射性污染防治、生物污染防治、固体废物污染防治、液体废物污染防治、噪音污染防治等;自然资源管理和保护篇主要包含水资源、土地资源、森林资源、矿产资源、草原资源、渔业资源、海底资源，以及生物遗传资源;可再生能源和资源的综合利用篇主要包含清洁生产、能源节约和保护、循环经济和废弃物质综合利用;法律责任篇主要包含刑事责任、行政责任、民事责任，以及生态修复责任。

（二）环境法典的内容

在环境法典内容的涵盖上应遵循前瞻性、创造性和可持续发展的原则，通过以上几点基本原则，进行环境法典内容的制定。在现有的《环境保护法》基础上进行内容的延伸，除了那些已逐渐成型的环境内容外，还要适当性地添加一些新的环境内容。在我国现有的环境法典内容讨论中，最具争议的就是，是否将气候纳入到环境法典内容中，讨论的结果呈两极化的现象，有的学者主张纳入，有的学者认为目前将气候纳入到环境法典内容中还不够成熟，应等其足够成熟后才进行考虑。以法国的环境法典为例，其在法典内容中将“温室效应”等气候变化问题纳入到了环境法典内容中。我国的环境法典内容中是否应该纳入气候变化，应从可持续发展原则出发，认定气候变化是否影响生态的可持续发展。气候变化笼罩的范围是全球化的，包括人类和生态自然，气候作为人类和生态自然中动植物赖以生存的环境，其变化产生的后果直接影响人类和自然的生存与发展。由此可知，理应将气候变化纳入到环境法典的内容中。但由于我国针对气候变化尚未有成熟的环境法律，且具有较大的争议性。因此，在短时间内不宜将其纳入到环境法典内容中，待气候变化方面的环境立法逐渐成熟后，再进行添加也无妨。

（三）規范环境法典的纠纷解决程序

在环境法典中，面向纠纷解决程序应包含三个模块：一是环境行政复议程序，二是环境诉讼程序，三是环境仲裁程序。其中环境诉讼程序包括行政诉讼、私益诉讼、公益诉讼这三部分。我国当前的环境立法情况基本上能满足环境法律纠纷解决程序规范的需求，一些较为特殊的制度除外，比如环境公益诉讼程序制度，其当前还缺乏具体性的程序规范。另外，在大量的环境法律领域中针对行政管理措施还没有相应的程序规范。基于此，我国在进行环境法典编纂时，还需对环境纠纷解决程序加以全面的考量。多参考借鉴一些国外先进的环境法典中针对纠纷解决程序规范的经验，比如《瑞典环境法典》《法国环境法典》中都有专门的章节讲环境纠纷解决程序。在我国的环境法典制定中，也可以采用分章、分节的形式将纠纷解决程序作出相应的规定，如此，既确保了环境纠纷解决程序的多元性和复杂性，又便于公众查询和阅读相关内容。

五、结语

从我国当前的环境法律建设情况来看，环境立法内容还需进行进一步的梳理，将重叠、交叉以及矛盾的各项法律法规进行统一协调，从而营造更具系统性、一致性的环境法律内部体系。因此，就需要持续推动我国环境法法典化的进程，基于可持续发展原则，通过持续性的构想一步步落实环境法典的内容，从而制定出一部符合我国国情，并且具有高质量、高水准的环境法典。

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