■ 程同顺 汪秀媛

一、问题的提出及文献综述

最近几年，要求为南方居民集中供暖的呼声越来越高。多数南方地区的居民认为，现有集中供暖分界线偏北，忽略了夏热冬冷的南方地区冬季供暖的需求。部分居民不断发出呼吁，希望政府改变现有集中供暖分界线，推动南方地区集中供暖。群众希望推动南方地区集中供暖，反映出南方群众对于提高冬季生活质量的需要，因此解决好南方供暖问题是回应中国人民对于美好生活向往的体现。就南方供暖问题，现有研究主要聚焦在两部分。

一是对于南方是否需要供暖的研究。就这一问题从各个角度开展的研究，基本形成南方夏热冬冷地区需要供暖的共识。龙惟定依据马斯洛需求层次理论，结合室温对健康影响、气候变化现状，认为南方需要供暖，推动南方供暖要体现“以人为本”[1]；张东凯等人通过问卷调研方式分析得到南方夏热冬冷地区民众对于南方集中供暖意愿很强烈，希望推动南方地区集中供暖[2]。房艳从南方冬季平均气温论证供暖线不合时宜，认为“温度不超过5℃”作为参考数据并不十分合适，应该推动南方供暖[3]。无论是从客观温度、主观意愿、原有政策合理性等多个角度的研究都说明，应该对“一刀切”的供暖分界线加以改变，推动南方供暖。

二是对于南方供暖方式的研究。关于是否在南方也采用像北方一样的集中供暖制度，多数学者认为应该因地制宜，而非照搬北方供暖模式，统一采用集中供暖。崔莹等人对长江中下游地区住宅冬季供暖发展趋势进行分析，从能耗和居民整体满意度角度提出南方供暖制度不应该完全照搬北方集中供热的发展模式[4]。晋晶等人基于中国家庭能源消费数据,运用断点回归方法，从居民支出和单位能耗方面得出，在南方推行可分户调节的集中供暖模式，而非传统集中供暖，是节约能耗、减少居民采暖支出的最优解[5]。此外，还有众多建筑工程、环境科学领域的学者设计出众多适宜南方取暖的设备和施工指标，为采用综合方案实现南方供暖提供了可能。

已有研究分别从多方面证明南方群众对于冬季供暖确有需求、现有供暖分界线确有不足，但是否在南方采用集中供暖则有待思考。总体来说，从政策方面进行有关南方供暖的研究并不多，且多为侧重问题分析以及从某一特定角度探讨是否应该在南方实行集中供暖制度，缺少将问题分析和政策方案相结合的综合性研究。

为了更好地解决南方供暖问题，推动提高人民群众生活质量和幸福指数，本研究在前人研究的基础上进一步研究现有集中供暖分界线本身的时代合理性，通过对南移集中供暖分界线的必要性、可能性以及不利影响的综合考虑，判断是否应该南移，并依据分析结果给出南方供暖的合理政策方案。

二、当前集中供暖分界线的成因

集中供暖指集中集团式供暖的一种形式，我国集中供暖区域主要是指有市政热力管网集中供热的地区。我国现有供暖分界线大致为秦岭—淮河一线，其提出是在20世纪50年代，以秦岭、淮河为界，划定北方集中供暖区，主要包括华北、东北、西北等地区（辽宁、吉林、黑龙江、北京、天津、河南、河北、山东、山西、甘肃、陕西、内蒙古、新疆、西藏、宁夏以及四川部分地区、江苏北部小部分地区）。其划定依据是，根据苏联的气候计算方法规定，室外温度5℃以下定义为冬天，因此累年日平均气温稳定低于或等于5℃的日数大于或等于90天的区域被界定为集中供暖区域[6]。

导致当时集中供暖分界线划分的原因有很多。

第一，经济水平落后，政府资金有限。这是最主要的限制条件。在二十世纪五六十年代，由于国民经济水平普遍较低，国民收入低，多数普通家庭仍在追求温饱，且当时以计划经济为主，难有社会资金、国外资本参与集中供暖建设，故而当时设想的集中供暖更多是社会福利性质，以政府投资为主。然而在当时我国经济发展落后的大背景下，我国在市政集中供暖设施建设中能够投入的财政资金十分有限。而集中供暖设备的建设成本会随覆盖面积增加而明显提高，因此在当时我国政府设定供暖分界线只能以满足相对寒冷的北方为主，其划定界限在今天看来则相对偏北。

第二，南方供热所需煤炭能源不足。在苏联援助建设集中供热设施的前提下，当时我国主要考虑的是借鉴苏联集中供热系统，建设热电厂和区域锅炉房，其主要的能源燃料是煤，其他种类燃料的应用在当时是难以纳入考虑范围的。我国煤炭资源的80%分布于北方，10%分布于西南，故而南方开展集中供暖的燃料仅仅依靠本地资源是不足的。同时，由于中华人民共和国成立初期交通运输能力十分有限，北煤南运式的大规模能源运输在当时并不现实。因此，在20世纪50年代出于煤炭等燃料的限制考虑，政府将供暖分界线划分相对偏北是合理的。

第三，当时南方群众冬季供暖需求较低。中华人民共和国成立初期，在国家经济水平普遍较低的情况下，人们的生活需求相对较低，更多需求仅停留在基本生存层次，生活在相对温暖的南方地区的群众对于冬季供暖的需求没有在相对寒冷的北方生活的群众迫切。而在分界线附近、冬季同样较为寒冷的南方地区群众，在当时环境保护要求较低的情况下，由于有南方薪柴林资源较为丰富的优势，可继续沿用炭火等取暖方式，能够基本满足冬季取暖需要。因此，在当时人们对于南方供暖的主观需求与呼声并不强烈。

其他原因还有南方地形多为丘陵山地，起伏较多，故而建设集中供暖设备的技术难度和经济成本更高；南方人群居住相对分散（特别在当时城市化水平低、农村居民大多分散居住的时期），难以集中建设大规模市政供电设施；全球环境尚未严重恶化，极端天气出现较少，南方冬季极端低温天气较少等。

总之，在20世纪50年代，我国政府将集中供暖分界线划定于秦岭—淮河一线附近，是兼顾客观条件与民众需求的较为科学合理的选择。

三、推动南方集中供暖的必要性

随着时代变化发展，集中供暖分界线在今天看来确有其不足之处，“一刀切”的划分方法使得南方夏热冬冷地区没有集中供暖。群众要求南移集中供暖分界线的根本原因是希望南方冬季也有供暖条件，因此推动南方供暖有必要性。

第一，人民对生活水平的需求提高。随着社会经济发展，人们对于生活质量提升的追求提高，近年来无论是在网络上，还是新闻媒体上，均出现越来越多的关于要求南方地区集中供暖的声音。如2012年的全国两会期间驻川全国政协委员张晓梅提出提案《将北方集中公共供暖延伸到南方》，2018年全国人大代表周洪宇建议沿长江重新划定南北方供暖分界线等，都体现南方群众要求集中供暖已经形成较强的呼声和趋势。

第二，南方冬季同样寒冷。一方面，“南方不冷”这一观念本身就有不合理之处。我国规划北方集中供暖区的依据是累年平均气温稳定低于或等于5℃的日数大于或等于90天，但供暖与否，更多应该从人本身对温度的感受出发，而非绝对的环境温度。特别是南北地区冬季空气湿度差异较大，在潮湿的南方地区冬季人们会感觉室内温度更低。有学者基于体感温度低于8℃天数大于90天作为标准，重新划分供暖区域，结果比现有集中供暖区域的面积增加21.1%，新增供暖区包括江苏、安徽、河南等省份大部分区域，界限明显南移[7]。如此考虑，南方冬季供暖同样必需。另一方面，随着全球气候变化，厄尔尼诺现象等导致极端气候频现，我国南方暴雪极端天气增多，南方多个省份较以往更容易出现低温、雨雪、冰冻等寒冷天气。此外，我国雨雪分界线早已推到长江以南，部分南方地区冬季室温常处于0℃。越发频繁的“凛冬”天气让南方地区群众，尤其是分界线附近以南区域的群众对于冬季供暖的需求越来越迫切。

第三，南方地区原有取暖方式难以延续。一是随着环保要求的提高，砍伐薪柴和燃烧煤炭取暖等传统取暖方式将会逐渐被淘汰；二是由于城市生活主要居住在相对封闭的楼房中，炭火取暖容易造成一氧化碳中毒、火灾等危险，而且炭火储存本身需要空间，在住房相对紧张的大城市就更加难以实现。因此，在没有集中供暖的南方地区，现有的取暖方式更多是小型取暖器、空调与加厚棉衣的结合。小型取暖器与空调大量耗电，一般南方普通家庭为了减少电费更多选择偶尔开启，其代价便是穿着厚厚的棉衣而行动不便，只能靠自己的身体抵抗严寒以降低由于选择小型取暖器或空调造成的额外取暖费用，减轻经济压力。南方地区传统取暖方式在现代生活难以实现，现有取暖方式经济成本过高，实现南方地区冬季供暖成为南方地区群众的迫切需求。

由此可见，南方的确存在冬季寒冷需要供暖地区，而在原有划分方式下这一需求难以满足。因此，需要考虑是否应该南移集中供暖分界线，实现南方冬季供暖。

四、南方地区实施集中供暖的可能性

中国集中供暖分界线自划分至今已有70年左右的历史，到现在中国的社会经济和人民生活水平已经发生了巨大变化。中国社会经济的快速发展，使得政府在南方地区建设集中供暖设施的能力大大增强，集中供暖分界线向南移动成为可能。

第一，建设资金较充足。自20世纪50年代以来，我国经济水平有了巨大飞跃。在划定南北集中供暖分界线的20世纪50年代，我国国内生产总值仅为679亿元（1952年）[8]53，而2020年我国国内生产总值已经达到1008782.5亿元[9]79。随着国民经济的增长，政府的财政收入也大幅提高，从1950年的62.17亿元[8]255到2020年的182913.88亿元，同时2020年政府一般公共预算支出为245679.03亿元，其中一般公共服务支出为20061.10亿元[9]221,223。我国政府如果推动南方集中供暖设施建设，以当前的财政能力是不成问题的。同时，国民收入的提高使得人民群众能够在使用供暖设施时承担相应费用，有利于供暖体系的正常运营。而改革开放带动市场经济发展的结果，使更多的社会资本也可以参与集中供暖设施建设。总之，当前在南方地区建设集中供暖体系是有相对充裕的资金支持和保障的。

第二，技术水平提高。在20世纪50年代中国集中供暖技术还比较落后，但经过数十年的努力，我国供热事业已经进入迅速发展时期。而在今天，特别是在北方已有数十年集中供暖经验的基础上，我国已经有较高的技术能力来克服在当时难以避免的如地形、人口分布等问题，使得在南方地区建设集中供暖设施具有技术上的可行性。

第三，南方供暖能源限制条件减少。随着科技发展，集中供暖设施不再仅仅依靠煤炭作为燃料，天然气也可作为供暖燃料。虽然我国燃料能源分布北多南少的地理背景难以改变，但是随着铁路、海运等交通运输方式的发展，以及西气东输等大型能源运输工程的建设，我国燃料能源南运能力大幅提升，能源缺乏对南方供暖设施体系建设的限制作用大大减弱。

由此可见，在20世纪50年代划分集中供暖分界线时的限制因素，在今天都已经得到较好的解决，因此，在南方地区建设集中供暖设施有较高的可行性。但同时也应该注意到，推动南方集中供暖存在限制条件和不利影响，应该在综合考虑利弊的前提下提出解决南方冬季供暖问题的方案，不能盲目主张南移集中供暖分界线。

五、当前南方地区实施集中供暖的制约因素

将我国现有集中供暖分界线南移，在南方地区普遍建设集中供暖设施在当前仍然存在很多制约因素。这些制约因素至少有以下几个方面。

第一，南方能源限制和能源运输压力较大。大规模开展南方集中供暖会导致天然气需求剧增。而南方各地区天然气调配量在现今已经相对固定，在天然气总量没有明显提升的前提下，如果增加南方配额，则会压缩北方各地区天然气能源供应，导致北方供暖不足。同时，增加调配也会提高对气运管道等基础设施的要求，加剧损耗，增加安全隐患。例如，2006年武汉启动“冬暖夏凉”工程，但由于能源供给不足，导致“冬暖夏凉”工程的三次失败，直到2012年才供暖成功。因此，南方地区集中供暖对于政府调配、扩充天然气等能源的能力仍然是巨大挑战。

第二，建设改造成本太高。集中供暖要求建设锅炉房，在占用一定土地面积的同时，还与周围楼栋有安全距离的要求。这对于人口众多、土地紧张的南方地区来说空间成本太高，且不便政府进行城市规划。而且，南方城市目前多已形成基本格局，拆迁已有房屋建筑来建设集中供暖设施会明显加大政府的财政压力，施工过程也会给群众生活带来不便，容易引发民众不满，较难实施。除此之外，要满足集中供暖的要求，南方地区必须进行大规模热源、输送管道建设以及房屋改造。对大多没有集中供暖设计的南方城市楼盘进行改造，其工程量大，施工成本极高，给地方政府、居民造成巨大压力。

第三，容易产生资源浪费。大规模集中供暖设备的特点在于前期建设成本高，但具体运营时资源、资金成本较低，故而十分适合需要长期供暖的北方地区。南方由于其地域特点，虽然在冬季存在湿冷难耐的时期，但是真正需要供暖的时期在部分地区甚至不到60天。在较短运营期下，集中供暖设施的建设成本及由于南方地下水位高导致的管网高损害率的维护成本就显得十分高昂，总体来看经济收益低。此外，由于南方建筑普遍保温水平较低，加之南方冬季还有除湿的需求，需要大量暖气供暖才能达到提高室温的效果，造成能源消耗较大而利用率低。且由于集中供暖不可中断的特点，在室温过高或者南方回温较早的时期，群众只能通过开窗降温，造成不必要的资源浪费。

第四，可能造成新的环境污染。集中供暖消耗大量天然气，在天然气供应不足时还需要煤炭补充，其燃烧会造成大量空气污染和二氧化碳排放。以北方地区为例，集中供暖的开始直接导致北方地区冬季多种空气污染物浓度显著上升，特别是二氧化硫及造成雾霾的首要因素PM2.5的浓度受其显著影响[10]。类比到南方，煤炭燃烧会导致雾霾等空气污染，降低南方空气质量，造成新的重污染区。同时，在全球变暖的大背景下，我国提出将采取更加有力的政策和措施控制碳排放量，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。而南方集中供暖可能会带来大量二氧化碳排放，显然与这一目标相冲突，不符合我国走绿色可持续发展道路的战略目标。

由此可见，当前在南方地区实施集中供暖仍然存在很多制约因素。综合考虑将集中供暖分界线南移的有利条件与限制条件，恐怕南移分界线普遍实施集中供暖暂时并非政府推动南方冬季供暖的最佳方案。因此，在现阶段，具体实施南方集中供暖仍然需要政府仔细斟酌，权衡利弊。媒体应该引导民众理性思考，科学看待南方地区供暖问题，汇集民智提出解决方案。

六、南方供暖的可行性选择方案

供暖作为居民基本生活条件之一，本身应该是相对公平和普惠的，然而在当前条件下，南方地区集中供暖若要普遍推行仍存在制约因素。南方群众对于冬季供暖的需求应该得到满足，但是否将集中供暖界线南移，即是否在南方建设大型市政热力管网集中供热则有待研究。为回应南方群众冬季取暖的呼声，提高南方群众在寒冷冬季生活的幸福指数，应该因地制宜，多措并举，形成合理可行的解决方案，弥补现有集中供暖“一刀切”的不足。

早在2012年，国家发展和改革委员会就已经组织开展南方冬季采暖的课题研究，这充分体现出南方冬季供暖问题已经纳入决策考虑范围。南方地区的各级政府应该根据当地实际状况，制订南方地区冬季供暖的过渡方案，因地制宜，采取多种方式，循序渐进，逐步解决南方地区人民群众冬季的温暖问题，满足人民群众对美好生活的需要。

第一种方式，建设市政热力管网集中供暖。这一供暖方式更适用于建设开发中的新区，将供暖系统建设归入新区建设规划中，形成配有热力管网的区域。同时，对一些留有余地、在前期建造中已建成供暖管线且维护良好的地区，也可连入市政热力管网。为避免能耗过大和污染，该供暖方式倾向于在有余热废热的地区建设，也可以利用城市垃圾等作为燃料，减少资源浪费，减少污染和排放。这种供暖方式主要由政府出资建设，在采暖费用中，各地政府可根据本地经济状况设定收费标准，并对困难家庭进行额外的采暖费用补助。

第二种方式，小区集中供暖。这一供暖方式同样更适用于新开发小区、有供暖基础和有预留空间小区。其优点是工程量更小，布局可以更加灵活。政府可以通过政策补贴来鼓励小区建设，同时监督小区集中供暖价格设定，监管相关安全问题。

第三种方式，分户式独立供暖。指以家庭为单位采取供暖方式，每家每户为独立系统，可单独控制开关，适用于多种情况。分户式独立供暖其方式多种多样，可根据当地实际选择污水源热泵、地源热泵、太阳能等多种方式分户或分栋供暖。除此以外，也可借鉴国外供暖方式，采用分户式壁挂炉进行供暖。分户式壁挂炉是欧洲广泛流行的成熟产品。政府可以在该领域鼓励企业开拓南方供暖市场，通过支持相关企业发展以降低类似供暖产品价格，提高其覆盖率，为南方居民提供更多更优惠的冬季供暖方式。需要注意的是，政府在推广类似供暖方式之初就应该明确以清洁能源为燃料，避免出现过多因分散而难以监管的污染点，以契合可持续发展理念。

第四种方式，地方出台取暖补贴政策。这一方式主要在难以进行取暖改造的、不得不沿用现有取暖方式的区域推行。南方居民取暖的症结更多在于取暖费用与取暖需求间的矛盾。在空调相对普及的今天，许多南方家庭出于用电费用的考虑选择忍耐寒冷，同时其不适感迫使群众提出集中供暖的要求。因此，在暂时无法改变取暖方式的部分区域，地方政府可以通过调研等方式了解本地实况，出台相应取暖补贴来缓解居民取暖费用压力，使得居民愿意选择小型取暖器或空调等取暖措施，摆脱厚衣物造成的行动不便等影响，提高南方冬季寒冷地区居民的生活质量，更好地过渡到后续更低碳节能且经济实惠的取暖方式的出现。

总之，集中供暖分界线南移在当前仍存在限制因素，南方地区不必效仿北方地区建设大规模市政热力管网立即实现集中供暖，而是因地制宜，采取更为灵活合理、清洁高效的取暖方式来解决南方冬季供暖问题，实现温暖舒适、节能减排与价格亲民的最优解。