刘耀东

(东南大学，江苏 南京 211189)

一、问题的提出

长期以来，常规科学在为人类社会“解谜”的同时，也深深地影响着国家治理。然而，随着时代的发展，常规科学越来越难以解决价值有争议、事实不确定、利益攸关的科学领域的问题，诸如粮食安全、环境风险、基因工程等问题早已超出了“认知争论”的范畴而进入“社会争议”的场域，并不断对国家治理提出了新挑战。那种利用专家知识权威来对公众进行规训并实现有效技术治理的时代已经终结，知识生产的多元化趋势推动了科学正式进入“后常规时代”。后常规科学时代标志着科学陷入更加不确定性的局面，政府部门倘若仍固守常规科学时代的技术治理模式，则容易产生治理风险。

科学的不确定性需要在科学与社会之间形成良好的互动，并构建良性机制来平衡政府、专家、产业以及公众之间的关系。后常规科学时代呈现出“科学与民主”“专家与公众”“知识与行动”的有效互动图景，这既是知识生产的新模式，也为协商治理提供了亟待探索的理论和实践论题。本文围绕后常规时代知识生产模式与协商治理的关系展开论述，指出科学不确定性领域的分散性知识会形成对国家治理的限制，只有通过协商治理以获得整体性知识，才能够有效应对科学不确定领域中的治理风险。

二、知识生产模式与协商治理的理论解释

从常规科学时代到后常规科学时代，科学不确定领域显著增多，同时也导致知识生产模式的转变，这为科学不确定领域的协商治理提供了合理的进路。为了深入分析协商治理的知识属性，需要对知识生产与协商治理及其二者之间的逻辑关系进行理论解释。

(一)知识生产模式的历史逻辑

自启蒙运动以来，科学代表着确定性与价值中立性，并在相当长的时间内被奉为“真”与“善”的典范。科学实践活动中所发现的重要理论、定律、仪器设备及其应用成果往往被奉为圭臬，科学知识的生产在很大程度上被视为科学家自主的理智活动。这就是人们常说的常规科学。虽然在常规科学时代也存在着一些科学争论，但这些争论往往是科学共同体内部的“认知争论”，而公众作为“门外汉”是被排除在外的。库恩认为，常规科学是指坚实地建立在一种或多种过去科学成就基础上的研究[1]，它代表着一种单纯的、以探寻真理为导向的活动，其任务就是“解谜”。在库恩看来，常规科学是建立在“范式”秩序上的“技术规范”，其在实践上一般只涉及那些从事某方面研究的小型群体，而不涉及产业、政府或军事等“大科学”的要素。在常规科学这种纯粹由科学家主导的传统知识生产模式中，科学有着自身的专业领域和知识社团，专家团体的认定对于知识的有效性与合法性具有决定性的作用。然而，美国政治家以及政治评论家要求科学家应该承担起更大公共责任的呼声也不绝于耳[2]。

第二次世界大战以后，科学日益无法脱离其自治领域，与国家政治与市场经济之间的界限也日益模糊。科技专家已无力垄断知识生产，传统的科学认识论受到了严峻的挑战。常规科学中知识的质量控制与标准(同行评议)日益变得捉襟见肘，科学需要一种“扩展的同行评议”，并引进“外行知识”，比如媒体、利益相关者(stake-holder)、社会学家、哲学家等主体的知识，以促进知识的协同生产[3]。如今，科学早已进入了后常规科学阶段，价值有争议、事实不确定、决策时间紧、政策影响大是这一阶段科学的主要特征，或者说“软事实，硬价值”[4]。拉维兹与福特沃兹最先提出了后常规科学的概念，在他们看来，科学试图对社会进行塑造的同时，也会接受社会的塑造。科学与社会之间的关系变得更为复杂，科学不是对社会单向地“喊话”，相反，社会开始以同样迫切的反思性态度来对科学做出“回应”[5]。越来越多的证据表明，地方性知识在与专业性知识的争论中并非处于绝对劣势，公众作为地方性知识的生产者有权利参与到科技决策中来[6]。

20世纪70年代以后，科技专家不仅在传统的社会发展、环境保护以及经济与贸易政策等领域发挥着知识引领作用，而且在新出现的电子商务、食品安全、知识产权等国家治理领域中的影响力也日益凸显。然而，与国家治理相关的新的政策议题也在不断呈现，其中许多议题存在着利益主体意见的多元化、科学上的不确定性、公众较为敏感性(如环境保护、食品安全等)等问题。这些议题反映了科学与社会的关系正在发生深刻的变革，标志着后常规科学时代的来临。人们在享受着科学知识应用于生产与生活的便利与好处的同时，也在担心科学应用对人们的健康与生活带来的潜在风险。特别是20世纪90年代以来，随着转基因食品、基因治疗、克隆技术等生物技术的发展，加剧了科学与公众的紧张情绪。越来越多的科学议题涉及社会、伦理、道德等多重因素，并与利益相关者紧密关联，特别是当这些议题涉及知识生产的不确定性因素时，国家治理就变得更为复杂。

(二)知识生产与协商治理的逻辑关系

协商治理是指针对特定的公共主题，为实现公共目标和推进公共利益，政府、经济、社会等多元主体通过协商和对话等形式，实现话语的共享和相互理解，进而达到缓解矛盾，达成共识的治理过程。虽然学界对于协商治理的理解千差万别、莫衷一是，但在如下四个方面达成了基本共识：(1)从治理目标来看，协商治理主要就是为了减少有限理性，提升决策的质量与合法性，促进公平正义[7]；(2)从治理结构来看，协商治理的主体不再局限于传统的管理结构，政府、企业、社会组织和公众等都是协商治理中的主体；(3)从治理场域来看，协商治理既可以发生在国家行政领域，也可以存在于社会公共领域，由此产生了哈贝马斯所言的“建制化协商”和“非建制化协商”[8]。(4)从治理手段来看，协商治理摒弃了传统政府常用的压制和命令的手段，而采取协商、对话、谈判与沟通等非强制性手段来达成多方共识。

知识生产与协商治理具有较强的逻辑关联性。首先，知识生产为协商治理提供了逻辑基点。后常规科学时代，面对基因工程、人工智能、核能源等科学不确定的领域，其知识与价值超越了自然科学领域，而涉及社会价值观、伦理原则、健康、环境保护等社会领域。科学家垄断知识生产的局面被打破，随之而来的是多元主体共同生产知识的态势。后常规科学时代的到来使得科学技术专家的所谓“政治中立”成为神话。知识的不确定性导致传统科学封闭化的话语体系被打破，国家治理过程中的公共决策模式不再由政府与科技专家所垄断，政府应承认公众与社会组织等具有知识生产主体资格，尊重其意见，保障其权利，打破传统封闭的治理决策模式，倡导自下而上的利益表达渠道，使政府、科学技术专家、公众等主体之间能够做到话语互动与交流。知识生产要求在协商治理过程中应充分尊重公众的权利，畅通利益表达渠道，保障公民的知情权、监督权、参与权以及表达权，为协商治理追求公民权利本位提供了逻辑基点。

其次，知识生产与协商治理在价值理念上具有洽适性。知识生产与协商治理均具有民主参与和公平正义理念。就民主参与而言，科学不确定领域知识生产主体多元化的现实体现在国家治理当中就要求政府改变过去传统治理体系由政府与科技专家垄断科学知识生产的局面，让社会公众、社会组织及企业等能够作为真正的知识生产主体参与治理，而不是被排除在国家治理之外。后常规科学时代的知识生产模式要求政府必须去中心化，让各知识生产主体民主参与到国家治理当中，这与协商治理的民主参与诉求是相容的。就公平正义而言，罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值”[9]。公平正义既是协商治理的根本目标，也是协商治理的合法性基础。协商治理要推进社会公平正义，必须要在协商领域实现制度的公平、机会的公平、分配的公平和过程的公平[10]。同样，后常规科学时代，科学不确定领域知识生产主体多元化的态势，要求政府作为公共利益的代表应为公众、社会组织等主体参与协商治理提供渠道。特别是风险决策与治理，需要在公平正义的理念下扩大治理的合法性基础。如常民知识和地方性知识往往能够提供检视修正科学领域存在的工具理性盲点，为协商治理提供关键的专业见解和价值诉求。

最后，知识生产与协商治理在实践逻辑上具有共同指向性。协商治理意味着治理的环境就是一个广泛的合作场域，合作行动各主体拥有一种开放性意识，而非边界意识。协商治理过程中，每一主体所持有的都是“他在性”的理念，随时都准备投入和参与合作行动。因此，协商治理要求各治理主体秉承合作互动的理念。同时，协商治理体系会开放性地对待各主体的合作行动诉求，并及时回应各主体的合作请求，这与知识生产的实践逻辑是相一致的。科学不确定领域所产生的决策风险与价值争议使得科学议题不可避免地遭遇诸多“越界科学”的现象。后常规科学时代知识生产模式的转变要求科技专家、政府、社会公众、社会组织及企业等主体被纳入到治理场域中来，这里没有科学专家的主导权威，只有科学共同体内外的协商、沟通、谈判与互动。科学实践及其公共政策过程产生的各种混合论坛与交流平台越发负责、透明和可信，则越有利于化解科学共同体内部与外部的争议，从而实现公共问题的合作性治理。由此可见，后常规科学时代知识生产的多元化格局以及科学共同体内外争议有效解决的实践逻辑是建立协商、沟通与互动的合作机制，这与协商治理要求构建合作行动的多元主体治理结构是相互吻合的。

三、科学不确定领域中的分散知识及其应用中的治理风险

(一)科学不确定领域中的分散知识

哈耶克率先提出了知识分散的观点，他强调社会不存在总体性的知识，因为知识生产主体的多元化趋势注定了知识的分散特点。特别是在当今知识经济与信息化快速发展的时代，任何人难以全面掌握几何式增长的知识。虽然国家在知识的汇聚方面具有强大的优势，但即便是国家也难以拥有绝对的整体知识。哈耶克认为，一种整合的且集中的形式并非知识的存在形态，时常我们拥有的只是相对零散、甚至相互矛盾的分散知识[11]。具体到科学不确定领域，分散知识也是大量存在的。在科学不确定领域中，任何参与主体的话语往往代表着一种分散性知识。这是由于每一个知识生产主体拥有不同的知识，并且各个主体在某类知识方面拥有着自身的优势，而无法获得整体知识。如：科学技术专家、研究机构拥有因果知识(关于科学领域方面问题的界定、原因以及解决的方法、手段等方面的知识)与预测知识(能够对科学领域事务的发展变化规律进行预估和评价的知识)；政府部门拥有目标知识(在公共领域基于公共利益制定某项事业发展目标的知识)和现状知识(关于公共领域的相关制度和政策方面的知识)；公众与社会组织拥有地方性知识(在地方性主客观因素的影响下所产生的与专家认知不一致的科学知识)和情境性知识(基于互动情境和行动主体而产生、存在、再生和传递的知识)[12]。

以2008年上海磁悬浮事件为例，政府部门、专家及公众三方围绕磁悬浮电磁场是否危害身体健康而展开争论，并产生了各自的知识话语。其中政府部门的知识话语呈现出现状知识与目标知识的样态，这主要体现为从保障公众身体健康和解决居民出行问题两个层面来解释磁悬浮项目的合理性与可行性。具体而言，政府部门在该事件过程中的知识话语主要有：(1)上海向西延长磁悬浮线路有利于缓解当地居民的出行问题；(2)磁悬浮确定的安全距离是22.5米；(3)原有的34公里线路被缩减到31公里，线路走向在人口密集市区略有调整；(4)对建筑控制距离会根据实际情况确定拆迁范围；(5)磁悬浮项目部分管道由明铺改为暗埋，不会对居民健康造成影响。专家的知识话语呈现出因果知识与预测知识的样态，其主要从更为专业的视角来说明磁悬浮项目具有绝对的安全性，项目严格遵循了环境标准。其知识话语具体表现为：(1)磁悬浮轨道距小区建筑最近的距离不超过30米；(2)磁悬浮列车具备符合“安全、可靠、适用、经济”四项指标的严格要求；(3)沿线区域电磁场强度远小于环境标准限值；(4)只要在3-5米之外，磁悬浮的影响就会减弱，不会对周边居民的健康产生实质性的影响。公众的话语知识具有情境性和地方性，他们对当前磁悬浮技术的争议主要是从身心健康感知的角度来说明磁悬浮对人体危害。公众的知识话语主要表现为：(1)当前磁悬浮技术不成熟，对人体危害存在争议；(2)强烈的电磁辐射、噪声和震动对人的身心健康产生严重的影响；(3)磁悬浮50米安全距离缩水到22.5米，相关部门的标准不统一；(4)如果距磁悬浮太近，可能对孩子的健康造成威胁；(5)地球永磁场和变化电磁场的强度对健康的影响不尽相同[13]。

通过上海磁悬浮事件，我们可以看出，无论是政府部门、专家或者是公众，他们从各自立场来展开知识话语，但各个主体所拥有的知识只是分散知识，而非整体知识。因此，对该事件的处理不能基于分散知识之上，而应该通过协商与沟通，使分散知识集中成为整体知识，并在整体知识基础上寻求共识的达成。

(二)分散知识应用于科学不确定领域中的治理风险

在科学不确定领域当中，分散知识常常掌握在不同知识生产主体的手中，是知识话语多样化的表现。但如果将分散知识作为公共治理的知识基础，必然会形成集体的困惑，进而产生治理风险。首先，政府单向性决策容易导致治理危机。在科学不确定的领域当中，相关政府部门一般对该领域的政策非常了解，拥有着丰富的现状知识和目标知识。但无论是现状知识抑或是目标知识，都只是分散知识，政府部门如果将其视为整体知识，基于此类知识所进行的决策往往是单向性的封闭式决策，其结果会导致利益相关公众等主体被排除在外。如在一些核电站项目当中，地方政府部门认为项目具有投资规模大、环保水平高、循环经济、符合国家产业导向、带动性强等优势。而公众则认为，核电站项目有核能泄露的风险，核聚变的可控性值得怀疑。一些利益相关公众呼吁为了拯救家园，必须采取行动。然而，一些地方政府则一意孤行，将公众排除在决策之外。因为在一些地方政府部门看来，只有领导才能够“站得高、看得远”，核电站项目带来的效益是巨大的，公众不应该反对。为了避免公众参与带来不必要的“噪音”，减少项目决策阻力，地方政府部门往往采取单向性的封闭式决策，这样一来，利益相关公众等主体就被排除在决策之外了。在公众利益诉求无法得到回应的情况下，容易导致群体性事件的发生。

其次，对公众利益的选择性遮蔽产生治理困境。政府存在的目的在于维护公共利益，通过对公共事务进行有效治理来解决公共问题与集体困惑。然而，在科学不确定领域的治理当中，由于一些地方政府在知识生产方面存在利益等方面的局限性，难以真正有效地维护公共利益。尤其是一些地方政府部门往往以公共利益的名义来推进项目实施，从而对公众利益进行了遮蔽。诸如一些环境邻避项目，一些地方政府部门往往将其视为一项为公众谋福祉的项目，宣称经过严格的环保评估，符合公共利益，因而在项目决策环节没有吸纳公众的参与。实际上，除了环境邻避项目的相关显性知识之外，政府部门还忽视了一些公众和社会组织往往会掌握一定的地方性知识和情境性知识。事实上，一些环境邻避设施对人们身心健康造成的影响仍然还存在着一些不明确的知识领域，而多方争论的焦点正是这些未知的知识领域。一些地方政府部门基于分散知识而提出的支持环境邻避项目选址与实施的决策，往往打着“公共利益”的名义而遮蔽了公众利益，其结果极易引发治理风险。

再次，专家知识上的自负招致信任风险。后常规科学时代，科学向社会单向“喊话”的局面已被打破，社会也会对科学进行反思。政府、公众和社会组织日益成为知识生产的重要力量。一些科学领域，科学技术专家也无法消除不确定性。如转基因食品、基因工程、人工智能等领域，均存在激烈的争论。正如吉登斯所言，专业知识所造成的不确定性，无法通过专业知识的发展来消除[14]195。以垃圾焚烧技术为例，二噁英是人类目前已知最剧毒的物质之一，而垃圾焚烧技术就是要解决二噁英问题。目前通行的核心技术在于对燃烧温度进行科学的控制，通过精密的实时监测系统和锅炉控温技术，让焚烧物在850摄氏度的高温下充分燃烧，从而避免二噁英的产生。一些专家认为，通过这种标准化的燃烧技术，焚烧垃圾不会产生二噁英。而一些反焚人士(公众、社会组织)则对此进行了质疑，他们认为当前的锅炉技术并不能保证始终能够达标。一些反焚人士甚至在锅炉燃烧的灰烬里找到了一些类似于橡胶鞋底和塑料管等未燃尽的物体。此外，有些公众认为，由于每个地方的气候特征、饮食习惯不一样，比如东南沿海城市的湿度大，垃圾水分较高，大量水分蒸发容易导致排放控制设施失灵；另外垃圾水分过高不易燃烧，难以达到850摄氏度以上的高温，从而导致二噁英的产生。由此可见，国家的技术标准只是代表标准试验室得出的科学结论，未必一定适用地方[15]。在科学不确定的领域，如果过于依赖科学技术专家的因果知识和预测知识而排斥公众的情境性知识和地方性知识，一旦遇到科学难以解释的现象，则容易引发专家的知识信任危机。

最后，知识表达渠道不畅导致治理风险。后常规科学时代，知识生产主体呈现出多元化的态势，政府、公众、社会组织都参与到知识生产中来。法国著名哲学家利奥塔尔认为，科学如果没有叙事则将陷入它所谴责的预期理由，将被迫自我假设和预先判断[16]。多元主体在知识生产上基于各自的认知角度来进行知识生产。然而，值得注重的是，虽然科学技术专家拥有预测知识和因果知识，但他们并不能保证能够科学地、精确地预测未知风险。正如英国社会学家吉登斯所言，科技专家所造成的不确定性实质上是无法通过专业知识的发展来消除的[14]195。因此，在科学不确定领域中，各个治理主体拥有的分散知识都无法作为政府决策的基础，需要知识表达与协商来将分散知识汇聚成整体知识。公众如果在利益表达的正式渠道上受阻、相关主体的知识生产被内部排斥的情况下，就会采取非常规的表达渠道，主要表现为：游行示威、越级上访、暴力维权等。由于制度化利益表达机制的较差包容性，许多争议性事件相关利益群体面临利益受损时，不再选择“忍气吞声”，转而选择非常规的渠道来进行利益表达。如寻求法律之外的集体上访、越级上访、谩骂、人身攻击、闹访等途径来进行维权。

四、协商治理：走向整体知识的治理路径

基于分散性知识来解决公共问题，就会产生单向性、信息不对称和伦理性缺失等问题与困惑。当一些科学不确定领域的议题涉及知识生产的不确定性因素时，公众的质疑无法通过单纯依靠科学界的信息公开与同行评议来进行有效的消除，从而使得国家治理变得更为复杂。传统常规科学时代自上而下进行知识生产与政府决策的模式不能够真正有效地解决科技领域的公共问题。后常规科学时代要求协调各有关利益主体，发展共同的知识基础，走向多主体参与、沟通和互动的协商治理模式。本文中的整体性知识并非意指人类知识的总和，而是强调在某一专业领域的整体知识。然而，追求绝对的整体知识是不可能实现的，分散知识是我们现实生活中的常态。因此，我们只能做到尽可能地汇聚分散知识，走向整体知识，从而为科学不确定领域的协商治理提供坚实的知识基础。

为此，在科学不确定的领域，发展共同的知识基础，协调各有关利益主体，用协商治理模式来替代国家传统的技术治理模式，是后常规科学时代创新国家治理的关键所在[17]。由此可见，发展共同的知识基础既是常规科学向后常规科学迈进的结果，也是协商治理的要求。后常规科学时代在改变了常规科学时代知识生产单一化格局的同时，也在改变着国家治理。协商治理需要回应科学不确定领域知识生产的需要，正视知识生产主体的差异性，构建知识生产平台，注重知识生产主体的协商与互动，完善协商沟通方式，寻求知识生产主体的合作与共赢。

第一，尊重知识生产主体的差异性，避免协商治理过程中出现决策排斥。协商治理强调尊重知识生产的多元主体地位，在治理场域中推进政府、科技专家、社会公众、社会组织、企业等主体之间进行平等的互动、沟通与交流。后常规科学时代，科学不确定领域面临的“科学与民主”“专家与公众”“知识与行动”之间的矛盾冲突可通过协商治理来进行解决。协商治理强调无论知识生产主体的身份、文化、利益和社会地位如何，我们都应尊重其知识差异性，充分保障这些主体的权益。科学不确定领域容易出现价值差异与意见分歧，我们应尊重各主体的知识生产资格与地位，恪守“应该平等”的原则，构建良好的对话协商机制，让多元主体能够发表不同的观点和意见，而不是对利益相关主体以及弱势群体的观点进行排斥。

第二，完善多元主体的协商治理结构，构建知识生产平台。在科学不确定的领域，一项科学技术应用于社会必然会让一部分人受益，另一部分人的利益受损。因此，在科技项目启动之前需要充分听取利益相关者的意见。特别是一些技术较为复杂、存在诸多争议的科技项目，更要听取群众的意见。如一些国家的共识会议、焦点小组会议、公民咨询委员会以及公民陪审团等制度采用面对面的讨论和对话协商的方式来促进政府、企业、专家和公民之间的互动交流，对于推动公民参与科技应用治理，保障公民权益诉求具有一定的参考价值。为此，我们要尊重公众在科技应用方面的知识生产主体地位，通过构建开放、互动和平等的讨论平台收集公众的意见，实现科学不确定领域的协商治理。

第三，构建多元知识主体参与模式，推进协商共识的达成。协商治理强调在面对复杂的、科学不确定的公共事务决策时，既要吸纳相关领域专家的意见，也要倾听公众的呼声，以实现决策科学化与民主化的要求。特别是后常规科学时代知识生产的多元化取向要求政府在决策过程中充分尊重各主体的知识生产主体性地位，使决策场域中专家参与和公众参与能够实现有效的平衡，从而为政府决策奠定整体知识基础。在科学不确定领域的协商治理过程中，应畅通公众参与渠道，完善理解科学、咨询问政、方案研讨等参与过程，让公众获得真实的信息。如地方政府主动邀请公众参加听证会和座谈会，听取相关意见。鼓励公众在地方政府的公众号和官网进行信息互动与交流。对一些涉及公众利益的较为敏感的科技项目决策当中，政府官员和科技专家不能屏蔽公众敏感和不利的信息，而是通过各种手段来发动公众参与，让公众在参与的过程中表达真实的意见和态度，为协商治理提供合理化的参与渠道。

第四，注重政府回应性，促进知识的集中与互动。传统治理模式面对有科学争议的公共政策，地方政府存在沟通的单向性和回应的被动性特点。而协商治理要求在科学不确定领域的政策出台或执行之前，应征询多元主体特别是公众的利益诉求和意愿。如地方政府可以利用听证制度来充分了解民意，让公众进行利益表达。依据民众的利益诉求和知识话语，真诚地与公众进行有效的沟通与交流，从而不断完善公共政策和行政决策。为了强化回应过程的真实性和有效性，政府应对服务项目的工作流程进行人性化的设计，针对各类服务的特点分类制定办理标准、回复流程和时间等[18]。只有通过在协商治理过程中增强政府的回应性，才能够促进知识的集中与互动，让政府的决策建立在整体知识的基础之上。

第五，完善科学不确定治理场域的协商沟通方式。对于具有科学争议的公共政策，除了征询专家意见之外，政府应与民众进行协商沟通，对公共政策进行不断完善，确保政府与民众在知识话语上能够达成共识。科学家、政府与公众之间在知识生产中并没有认知方面的高低之分，而只存在认知方式的差异。而协商治理需要多元主体间的民主协商与沟通，才能够呈现出整体性的知识图景。在多主体协商方面，哈贝马斯强调“我们必须从意识范式转为交往范式”[19]，可通过论证的方式来实现主体间知识互动，进而达到协商民主的目的。艾丽丝·M.杨认为除了论证的方式之外，主体间也应该注重人格和情感化的诉说、修辞、问候等沟通方式[20]。在科学不确定治理场域当中，上述协商沟通方式都是值得借鉴的。

五、结语

常规科学越来越难以解决价值有争议、事实不确定、利益攸关的社会问题，科学不确定领域的知识生产的多元化需要关注除科技专家以外的其他主体的知识。在科学知识与公共政策交界处的“超科学”领域就是协商治理发挥功能的场域。后常规科学时代，协商治理在知识生产层面体现为“科学与民主”“专家与公众”“知识与行动”的互动关系。当前我国因科技应用而产生的各类问题呈现出频发的态势，从核电辐射、基因工程再到空气污染和水资源破坏，科学技术引发的伦理风险已成为一个颇具影响力的议题。伦理问题十分复杂，尤其是其涉及自然科学领域的技术及知识。从知识生产的视角来理解科技论争，是避免单一的社会决定论或科学决定论取向的现实需要。

不确定科学领域的决策治理过程中，地方政府、专家和公众各自掌握着分散知识，而非整体知识。在科学已成为一项公共事业的后常规科学时代，面对科学已有的或潜在的不确定性和政策争议，政府决策必须建立在整体知识之上，才能够保持政府决策的民主性与科学性，从而需要引进协商治理。协商治理需要正视政府、专家以及公众参与知识生产的事实，尊重各主体的知识生产主体地位，切实保障公众的权益。协商治理需要在治理主体层面从“内部”扩大至“外部”，在知识生产层面由专家知识权威转向对“地方性知识”“情境性知识”的接纳，在治理价值层面更多地将道德和利益等纳入其中，实现分散知识的集中和汇聚以形成整体知识，从而推进国家治理现代化。