顾凤书 张树军 齐 杰

农机配件是重要的农业投入品之一，其质量好坏直接关系到农业机械整机作业质量、工作效率和安全可靠性，进而影响农村生产、农业增效和农民增收，因此农机配件及其维修质量问题一直以来也是部、省、市早已明确的农资打假主要对象之一。

一、农机维修及配件执法监管的现状及问题

与农药、肥料、兽药等农资投入品相比，农业农村部门对农机维修和配件的行政执法一直鲜有所闻，有关案件在部分省、市、县几乎是空白。一旦发生维修和配件质量问题，农机主管部门采取的行政措施主要有质量调查、受理投诉、调解处理等，这些措施一定程度上维护了农民的合法权益，但行政执法、行政处罚的缺失，违法行为的零成本，就不能有效遏制农机维修和配件领域的违法行为，难以构筑净化农机维修市场的法治保障，也对农业机械的高效、安全使用埋下了隐患。

农业农村部门对农机维修及配件到底有没有执法依据？答案是肯定的。根据《农业机械安全监督管理条例》《农业机械维修管理规定》等法规规章，农机维修及配件执法内容主要包括：农机维修经营者是否存在未按规定填写维修记录和报送年度维修情况统计表行为；从事农业机械维修经营是否符合有关条件规定；是否存在超越范围承揽无技术能力保障的维修项目行为；是否存在使用不符合农业机械安全技术标准的配件维修农业机械，拼装、改装农业机械整机，承揽维修已经达到报废条件的农业机械行为等，并且这些行为都有罚则与之相对应。因此，对农机维修市场和配件的行政执法是有依据的，农业农村部门是执法的适格主体，从具体执法工作来看主要是三个方面的问题，制约了农机维修市场和配件领域的行政执法。

（一）配套标准规范不健全。该领域行政执法缺失，本质上还是法规规章可操作性出了问题。例如：《农业机械安全监督管理条例》第四十八条“从事农业机械维修经营不符合本条例第十八条规定的，由县级以上地方人民政府农业机械化主管部门责令改正，拒不改正的，处5000元以上1万元以下罚款”。这里，对第十八条“必要的维修场地”“必要的维修设施、设备和检测仪器”“相应的维修技术人员”的认定却没有具体的标准、规范，唯一可供参考的《农业机械维修开业技术条件》（NY/T1138.1-2016）依照维修能力对维修点划分为三个等级，每一级要求不一样，而维修点等级资格证的行政许可已于2018年被废除了，原标准低等级的维修点承揽原标准高等级的维修业务很难说是否构成违法，这就给违法行为认定带来了困扰。此外，法规规定使用“不符合农业机械安全技术标准的配件维修农业机械”要受到处罚，并不代表使用“三无”配件产品维修农机也要受到处罚，“三无”配件产品能否按照“不符合农业机械安全技术标准的配件”来处理尚未明确，而维修市场上充斥着大量的“三无”配件产品，这就存在着法规漏洞。

（二）行业源头监管不到位。农业综合执法改革之前，农机主管部门缺乏强有力的执法手段，对农机维修和配件的法治重视程度不够，长期缺乏对维修执法的思考和研究，造成监管执法总体滞后，出现“虚管”现象。表现在三个方面：一是配件和报废农业机械的抽检、鉴定没有形成体系。“不符合农业机械安全技术标准的配件”和报废农业机械的认定需要抽检和技术鉴定，然而目前既无抽检鉴定机构，又无类似农药、兽药的抽检制度、标准和规范，也不具备抽检鉴定所需的资金预算，导致执法机构无法组织配件抽检和报废机具的鉴定。二是未建立完善农机维修和配件执法检查机制。《农业机械维修管理规定》第十七条要求农机主管部门“应当建立健全农业机械维修监督检查制度，加强农机执法人员培训，完善相应技术检测手段”，农业综合执法改革以来，主管部门并没有形成农机维修有关执法检查新制度，也未对农业执法人员进行培训和部署，造成执法人员不会检查、不懂认定、不知检查内容。三是日常监管不能满足执法取证需要。法规要求保存农机维修记录，农业农村部2006年《关于做好〈农业机械维修管理规定〉实施工作的通知》也统一制定了维修记录、维修台账等一系列表格，然而按规定记录维修情况的农机维修点并不多，主管部门监管力度不够，有关制度要求形同虚设，这就给执法机构办案时调查取证增加了难度，难以认定违法所得和违法经营额。

（三）执法改革职责未衔接。经笔者了解，在山东、江苏部分地区两级农业综合执法机构，毫无疑问要承担农机维修及配件的执法职责，而机构内的农机执法人员，一般由原农机安全监理机构的农机监理员转隶而来，本身不熟悉农机维修和配件领域的行政执法。省级农业综合执法机构目前尚未承担农机行政执法职责，而省级农机安全监理机构承担的是农机安全监理领域行政执法职责，不承担维修执法职责，这就造成市、县两级维修执法工作得不到上级执法机构的监督指导，导致农机维修和配件领域的行政执法至今处于搁置状态。

二、加强农机维修及配件执法监管的必要性

（一）有利于遏止农机维修坑农害农行为。农业机械是农民从事农业生产和农事活动必不可少的生产工具，而农机维修和配件质量是农业机械顺利作业、安全作业的重要后勤保障，维修和配件出了问题，都将会给农业生产和农户造成较大损失。因此，一定要在维修源头上加强监管、加强执法，规范维修市场，健全各类记录、台账，围剿假冒伪劣配件产品，把住维修质量和配件质量第一道关口，把隐患消灭在萌芽状态，才能切实维护群众利益，保卫粮食安全。

（二）有利于强化对农机维修的执法监管。农机维修技术合格证核发行政许可事项取消后，农业农村部曾印发《关于农业机械维修技术合格证核发行政许可取消后加强事中事后监管的通知》（农办机〔2018〕21号），明确要求各地要依法开展监督检查，健全农机维修监督检查制度，加强执法人员培训，组织“双随机一公开”监管，对维修点的维修质量、维修设备检测仪器技术状态以及安全生产情况进行监督检查，对维修经营者使用不符合农业机械安全技术标准的配件维修农业机械，或者拼装、改装农业机械整机，或者承揽维修已经达到报废条件的农业机械，要依法责令改正并按权限实施处罚。

（三）有利于优化农机执法格局。由于农机维修及配件执法的普遍缺失，导致农机执法只能围绕夏、秋两季农忙的用机安全开展执法行动，打击的违法行为主要有农机及驾驶人涉牌涉证、违反安全操作规程等方面。构建农机维修及配件执法体系，完善法规和标准规范，引入配件抽检机制和维修网点执法检查机制，改变农机执法条线弱化、边缘化的局面。

三、如何构建农机维修及配件执法监管体系

（一）统一思想，提高认识，加大法律、法规宣传力度。农机主管部门应高度重视农机维修这一行业，广泛宣传农机维修企业的监督管理法规和标准规范，增强农机用户和维修经营者的法治意识，保护双方的合法权益。通过普法宣传在先，为农机维修及配件的行政执法营造良好的法治氛围，确保农机维修行业朝着健康有序、文明服务、规范合法的方向发展。

（二）完善标准规范和法规释义，提高违法行为认定的可操作性。建议上级主管部门出台统一的、规范的、操作性较强的行政执法法律文件或解释，包括：“必要的维修场地”“必要的维修设施、设备和检测仪器”“相应的维修技术人员”的认定标准不能低于原一级农机维修点的开业标准；使用“三无”配件维修农业机械，应按照“使用不符合农业机械安全技术标准的配件维修农业机械”处理；维修点门店货柜货架上摆放“不符合农业机械安全技术标准的配件”，就可以视为“使用不符合农业机械安全技术标准的配件维修农业机械”，不需要维修点现场维修农业机械时才算；进一步明确拼装、改装的范围和概念，非法人组织、公民个人以及未列入国家农业机械生产目录的企业私自制造农业机械，出售或投入使用的，都应当认定为“拼装农业机械”行为，不局限于利用维修配件或报废农机零部件组装；简化报废农业机械的认定或出台强制报废办法，提高报废农业机械认定的可操作性，从而打击承揽维修报废农业机械的行为；对《农业机械安全监督管理条例》第四十九条的“违法经营额”予以解释，从而方便执法人员认定。

（三）建立抽检制度，加强对农业执法人员的培训。明确“不符合农业机械安全技术标准的配件”包括假冒伪劣配件，委托第三方检测机构对农机配件进行抽检，出具抽检不合格报告，作为处罚有关维修经营者的技术依据。安排委托业务资金，下达省级、市级抽检任务，为农机维修和配件执法提供线索和案源。要对农业执法人员从监管法规、标准规范、违法认定、抽检流程、行政处罚等方面进行系统培训，使农业执法人员具备农机维修及配件执法的专业知识和业务能力。

（四）加大对农机维修和配件的执法力度。建议农业农村部门和市场监管部门大力协作，定期开展联合执法检查，健全以“双随机一公开”监管为基本手段，以行政处罚为后盾、以信用监管为补充的新型监管体制，对农机维修经营者的维修质量、配件质量、维修设备和检测仪器技术状态以及安全生产、环境保护等情况进行监督检查。

（五）推动维修网点监控平台建设。针对拼装、改装农业机械整机和承揽维修已经达到报废条件的农业机械等违法行为存在发现难、取证难的问题，农机主管部门应推动视频监控平台建设，实施项目化管理分批、有序将取得营业执照的维修经营者纳入监控平台，一经发现维修经营者存在上述违法行为，立即通知农业执法人员上门查处，使违法行为无处遁形，从而实现精准高效打击。