黄永俊

（红河州高等级公路管理局，云南 蒙自 661100

0 引言

自20 世纪30 年代以来，高速公路在世界范围内迅速发展，作为国家的重要资源，在提高人民生活质量、维护国家安全体系以及促进国家经济增长等方面具有重要积极意义。随着我国改革开放的不断深入以及国民经济的纵深发展，云南省对公路的需求呈现了高增长趋势[1]。但在建设过程中也会发现，高速公路建设比重中，带有经营特点的公路建设占比较少，且以市场化为特点的公路融资模式还未形成较好的发展环境及策略，存在诸多不平衡以及矛盾问题，亟需寻找较好的公路建设融资模式。值得一提的是，高速公路建设有造价成本颇高、建设周期长、资金回收慢等问题，往往需要大量的资金，单一的融资渠道无法满足资金建设需求。对于不发达的地区，特别是我国西部地区，政府财力不足严重制约着高速公路的建设与发展，如何填补建设资金缺口、建立多元化高速公路建设融资体制成为当前亟需解决的问题。

1 高速公路建设融资模式

1.1 发展历程

高速公路建设初期，由各国政府主导的中央融资体制在世界范围内得到广泛推广与应用，公路建设注重由政府统一财政拨款，该模式的应用有助于政府对公路建设进程进行总体把控。特别是在政府财政资源十分充足的情况下，能够加快公路项目建设速度，出现资源紧缩情况时还能适当放缓项目建设节奏。我国公路建设初期，所有建设项目均依靠政府财政收入，1984 年首次提出“贷款修路，收费还贷”政策，自此，银行贷款成为公路建设资金的主要来源，1997 年国家颁布的相关规定指出，鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资，表明公路建设投资可不再由单一的政府投资，允许其他企业及经济组织参与投资，这一规范的提出有助于推动我国高速公路建设的蓬勃发展。在2014 年左右，国家在全社会逐步大力推进公私合作（public-privatepartnership, PPP）模式，其成为当前高速公路建设融资常见模式之一。

1.2 现有主要模式分析

在当前关于云南省高速公路建设的调查中发现，云南处于我国西南方向，位于中国西南边陲，受地形条件以及历史等原因的影响，大多数基础设施的投资建设均由政府包揽。可以看出政府财力和管理能力存在一定的不足。在实际建设当中，应根据当地的具体发展情况，采用因地制宜策略来促进融资模式走向多元化道路。

1.2.1 BOT 模式

建设-经营-转让（build-operate-transfer, BOT）模式主要应用于大型基础设施建设，是社会资本投资参与国家基础设施建设的一种融资方式。该模式最早出现于20 世纪80 年代中期，主体是西方发达国家在市政和建设项目中引入私有资本，并给予经营权进行项目融资，其在20 世纪90 年代出现在发展中国家。具体的定义是，政府就某个基础设施建设项目与非政府部门的项目公司签订特权协议（也称之为经济特权协议），将项目建设中的各项环节包括融资在内的权利授予项目公司，协议规定的特区期内，项目公司可通过向建设设施使用者收取相关费用，获得合理回报，而政府部门起到的是对基础设施建设的监督权，特许期满后，政府部门进行验收，项目公司需无偿将项目移交给政府。

BOT 模式具有技术复杂、投资项目规模大、风险较高的特点，其参与的项目建设回报要求较高，项目必须有较为可观的收益性才具备的一定的吸引力。而公路项目BOT 方式适用于收费性较好的高速公路，对于收益少、无收益且急需建设的公路项目来说，吸引力不够，不适用于BOT 模式。另外政府采取BOT 模式进行高速公路建设，会让政府在一定时间内失去移交前运营中的客观经济效益，这主要是因高速公路经营权在建设期间政府无法覆盖、使用。且在该模式应用中，项目投资者也承担者较高的投资风险，进而会主动要求项目受益及投资回报率较高，为满足这一需求，通常会采取提高通行费和服务费来实现，这要由道路使用者承担，会加重用户负担，同样因为这一问题，会造成收费公路使用者减少、不收费公路出现拥挤的情况，未解决交通拥挤瓶颈问题。

1.2.2 TOT 模式

移交-经营-移交（transfer-operate-transfer, TOT）模式，该模式的应用能够有效解决当前公路建设存在的问题，即资金不足。将公路经营权授让给境内企业，并使用文件规定经营期限与范围，同时还负责对公路的养护，在期限到期后将经营权交还给出让方，可便于让一些可投资项目获得开发建设资金，能够推动公路建设的蓬勃发展。

公路经营权转让则是通过对已建成的公路收费项目进行产权界定、资产评估后，将其经营权售让给境内外企业并给予其一定的期限经营，售让方在经营期限内享有该公路的经营权、收益权，同时还负责公路养护，到期后经营权转让给出让方，公路经营权转让可敬项目的投资和未来的部分受益提前收回，用于新项目的开发建设，从而解决当前公路建设资金严重不足的问题。

TOT 模式比较适用于高速公路，项目本身财务效益较好，可有效促进沿线经济产业的发展，同时地方财政不希望进一步增加压力的情况。项目支持主要有项目资本金、银行贷款还本付息等，均由社会资本方承担，政府财政不需要承担额外压力。但若项目财务受益较差，项目收费期内不能够覆盖本息或仅能勉强覆盖本息，资本金投入后无法获取可靠回报，则需谨慎选择该模式投资建设项目。

2 高速公路建设融资面临的问题和困难

高速公路建设中，投资收益方式与途径较多，能够为高速公路建设与管理提供必要物质，但当前高速公路融资中存在以下4 个方面问题。

2.1 企业资产负债率高

高速公路建设资金来源有3 个方面，占据主要地位的是银行贷款和地方自筹，特别是依靠银行贷款进行的高速公路建设，在我国其他省份建设中屡见不鲜，而国家在这方面的投资比例略小。这种现象会给企业带来较多的问题，如偿还压力大、风险高、资产负债率高等问题，不仅会影响企业的健康发展，一定程度上还影响了公路的有序建设。

2.2 融资渠道单一

政府投资资金来源主要有地方政府投资、交通部补助以及中央车购税补贴，在融资结构体系中占6%~7%，商业银行和政策性银行贷款占十分之六、七。可见公路建设资金来源绝大部分依靠银行贷款，而在实际的公路建设当中，需要资金来源稳定、融资渠道多样，这才能为高速公路的稳定建设保驾护航。而当前因经济发展、放贷政策不平衡、高层调控等方面的影响，不能保障资金来源稳定，融资渠道多样，这会影响建设项目的推进，仅采用单一银行贷款为主的融资模式，会给企业财务部门带来较大的压力。虽然国家允许公路平台可以持续放贷，但也会因企业负债率高的问题面临较大的还款压力[2]。

2.3 融资项目费用名目繁多

企业融资方面绕不开市场交易这一步骤，因资金使用为获取更多的使用权、交易费用，会有委托金融机构代理发行股票债券而支付的注册费和代理费以及向银行借款支付的手续费、咨询费、审计费等现象，尽管有央行的降息政策支持，但银行仍会借助各种名目收取高额费用，从而导致一些银行实际贷款中未能获得央行降息支持。

2.4 存在较多的融资风险

面对公路建设项目融资的开展及深入，融资风险也逐渐显露出来，面临的压力和问题层出不穷，加大了信用风险的可能性。一般而言，周期的长期与贷款本息回收的风险呈正比关系，因高速公路建设项目大多为中长期贷款，时间普遍偏长，甚至有10 年之久，故而与一般贷款相比，高速公路建设项目贷款风险较大。另外项目融资过度依靠银行贷款，会导致行业性胸风险集中，且银行对项目贷款扩张也聚集了行业集中性风险。此外从政府方面而言，公路建设项目建设存在的融资风险主要是政府干预所导致的体制性风险。地方政府及相关负责部门为满足政绩需求，在项目建设中未能与地方实际相结合，同时也未能考虑地方财政、金融及其他资金来源方的承担能力，未能有效解决信贷风险。

3 PPP 模式的提出及适应性

3.1 PPP 模式的提出

PPP 融资模式是新兴政府与企业相结合的融资模式，强调多方参与、互惠互利、多赢的合作理念（图1）。典型结构表现为：①政府部门会与中标单位签订合同，政府还会与金融机构代称协议，促使建设项目公司获得资金；②单位将负责筹资、建设及经营，并通过一定期限内的经营权来获取受益。

图1 PPP 模式运作流程

我国在2014 年颁布相关文件，将地方政府举债严格限制在政府债和PPP 两个途径，表明在预算管理和债务受到约束的情况下，鼓励和吸引社会资本以合资、融资、承包等多种方式参与基础建筑投资建设，PPP 模式成为必然的选择。

3.2 PPP 模式的适应性

当前高速公路建设存在收益固定性、发展超前性、投资回报时滞性、投资密集性等特点。而PPP 模式将政府、银行、建设项目公司等多方明确责任权利关系，将由社会资本提供公共服务，政府会根据使用者的评价来向其支付费用，可确保社会资本获得合理收益。其优点如下：①该模式的应用能够帮助减轻政府的财政负担，转换政府职能，将基础设施服务的角色发生改变，由既往的提供者转化为监督者，能在一定程度上减轻政府的财政压力。②由企业或其他社会资本来承担资产和服务的提者角色，能够促进融资体制改革，且还能推动高速公路项目涉及、施工及管理方面的革新，融资主体呈现多元化的特点，能够提高办事效率。③获取效益十分合理，中标项目公司需在项目完成并获得政府批准使用后才获益，在建设过程中，政府帮忙承担一部分风险，可降低融资难度，从而能够提高项目融资成功的可能性。④PPP 模式应用中，将政府部门和民间组织部位进行有效结合，取长补短，发挥各自的优势，弥补不足，双方互利互惠，便于形成长远的发展目标，从而能够为大众提供高质量的服务。⑤PPP 模式的引入打破了多种限制，将其应用于其他市政公用项目建设中，如道路、铁路、机场等，均能获得较好的效益。

4 融资对策

当前PPP 融资模式推广中发现，存在签约率低、经验总结不足等问题，导致该融资未能充分发挥其价值。对此可从政府及企业两方面入手。

4.1 政府方面

4.1.1 完善及推进PPP 项目模式的相关标准和法律

政府在考察当地公路建设市场发展的实际情况后，制定PPP 模式应用于的法律政策，确保其能适用于高速公路建设中。借助国外该融资模式的立法经验对社会资本投资主体进行界定，明确双方在项目建设中的权利和义务，运用法律武器增强该模式应用的合法性，从而推动当地公路建设投资市场的有序健康发展。

4.1.2 建立有效的决策工作机制

政府部门在高速公路建设中任务较多，需建立有效的决策协调机构，由主要领导负责担任，确保每项政策实施科学性，且若遇相关具体问题，能快速进行决策，保障项目的有序推进。

4.2 企业方面

作为投资者的企业，在项目建设过程中也会遇到较多的风险因素，同样也需要做好事前准备。

4.2.1 机制的合理建设与风险管控

因当前还未有具体的法律法规、成熟的规范和合同，当前高速公路建设存在较大的挑战。企业在与当地政府合作过程中往往受到较多不公平的待遇。政府在履行义务期间，会因投资政策改变、资金受限等原因，无法按照合同要求执行相关条例，导致事实上政府违约，因法律制度没有健全，会给投资项目的落实带来障碍，对此需要企业成立相关研究部门，从项目储备、业务指导、信息管理等多层面探索项目管理模式，建立多部门合作的风险管控、财政补贴等重要机制。

4.2.2 建立健全资金运作管理制度

企业资金管理汇集了资金的统筹、使用、回收、分配等流程，总体而言，其管理成效与企业投资是否成功密切相关。为此在资金投资管理当中，企业需树立相应的管理理念，设立核心目标，建立健全管理制度，充分运用现代信息化、科学化技术加以分析，确保资金运作合理，提高资金使用效率，确保企业资金的良性循环。

5 结语

高速公路建设建设处于高速发展阶段，无论选用何种投资模式应用于项目建设，都需结合当地实际情况，提前做好规划，并明确规定企业与政府的责任与义务，同时还应创新融资体制机制，调动社会民间资源，减轻资金支出压力，加快推进项目实施，促进其健康可持续发展。