赵启帆

（中国人民公安大学，北京 100038）

随着经济社会的快速发展，各类社会矛盾层出不穷，复杂多变，对社会治安治理尤其是农村社会治安治理形成了巨大挑战。党的十九届五中全会进一步强调，要全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，加强和创新社会治理，积极探索中国特色社会主义社会治理之路，以社会治理现代化夯实“中国之治”基石，[1]体现了我党对农村和社会治理能力的高度重视。与此同时，突如其来的新冠疫情对社会稳定形成了巨大挑战，如何提升社会治理能力，维护社会和谐稳定，无疑是当前亟待解决的问题。农村社会治安治理是社会治理的重要组成部分，公安机关是维护社会治安秩序和社会稳定的主力军，面对当前农村基层派出所警力资源不充足的现实状况，不断探索和创新农村社会治安治理模式就显得十分必要。从古至今，我国对提升乡村社会治安治理能力，维持乡村社会稳定做了许多实践探索，明代老人制就是其中之一。

一、古今农村社会治安治理模式的产生与发展

（一）明代老人制模式的产生与发展

从古代社会来看，由于受行政体系等诸多因素的影响，中央政府较难实现对农村社会的有效统治，期间主要依靠一些乡村治理制度，如老人制、里甲制等协助地方官府进行乡村社会治理，在治理主体上呈现多元化发展趋势，对维持当时乡村秩序、调解乡村纠纷起到了举足轻重的作用。

明代老人制由明太祖朱元璋设立，其前身是洪武二十一年（1388）废止的“耆宿”制。关于其最终成立时间很难准确确定，日本学者中岛乐章认为最具有划时代意义的，应该是洪武二十七年四月，因为此时出现了规定老人拥有小事诉讼的排他性管辖权的《教民榜》，直至洪武三十一年三月《教民榜文》 的颁行，“老人制”最终确立。[2]明朝建立初期，由于地方官员的贪污腐败出现了大量的越级上诉案件，中央难以对乡村进行有效治理。明太祖为了加强对乡村的统治，充分利用乡村资源建立了老人制度，即在乡村选拔公正、有声望的老人与里甲、地方官共同治理乡村，旨在通过乡村自治的方式实现社会治理的均衡。然而明代中期以后这种治理模式随着部分“老人”的日益腐败而逐渐土崩瓦解，老人的职能逐渐向协同配合方向转变，在协助办案等方面发挥作用。老人制的形成对当时农村社会治安治理具有重要意义。

关于明代老人制，研究者也做了许多有意义的探索与研究。有从实践角度出发分析了老人制模式中老人解决乡里纷争职能的转变、乡里纷争的协助解决、协助解纷的作用及其衰落，认为老人其实是明王朝最基本有效的乡里社会控制工具之一，国家某种程度上付出了乡里社会“自治”性的代价，但收获的则是较小行政成本支出之后最大化的乡里社会稳定，[3]阐述了老人在协同治理方面的重要职能。有从理论角度出发，详细分析了老人制模式的治理主体、治理范围等，认为老人制度的设计是基于稳定的小农社会，它施行的前提是安居的乡里生活，邻里之间，彼此熟悉，彼此信任，生活上相互依靠，[4]在我国努力构建社会主义和谐社会的时代背景下，对现代乡村社会的治理仍有一定启示意义。有从实施的效果角度出发，对实施老人制度的利与弊进行了分析，认为老人制模式对于加强乡里基层组织的管理、稳定社会秩序、促进社会经济的恢复发展有一定积极作用。[5]以上均对老人制模式在社会治理中的效果进行了肯定，但较少着重于其在对乡村社会治安治理方面的应用。

（二）现代农村社会治安治理模式的发展

从现代社会来看，改革开放以来，很多农民开始外出打工，农民收入不断增加，城市文化不断向农村渗透，农村人口流动频繁，给农村社会治安治理带来了许多不确定因素。农村社会矛盾日益凸显的同时，各地公安机关也在探索新型社会治安治理模式，但目前还没有比较完善、适宜广泛推广的制度。

安徽宁国西津派出所，从对流动人口的管控角度出发，建立了“警务室+出租房屋托管”模式，对辖区出租房屋进行免费托管，想出租房子的居民将房源登记在警务室，外来人员租房必须到警务室进行联系，实现了对流动人口的有效管理。[6]这种模式对社区治安治理有一定积极意义，但同时也加大了警务室的工作压力，不利于给基层民警“减负”。江苏公安机关推出“星座”型模式，即以警务区为单元、以中心警务室为核心、以若干个一般警务室为触角,分类分级管理、重点带动一般的“星座”型工作格局。[7]这实现了警力资源的科学配置，提高了工作效率，但需要一定的人力和物质保障，目前在全国范围内难以推广实施。

2014 年9 月，河南省公安机关全面推行以社区民警为主体、包村民警为补充的“一村一警”警务模式。具体是指各地县级公安机关根据本辖区农村的实际情况，从现有的警力中选派民警进驻辖区内的行政村，承担相对应的治安管理职责，构筑新型农村治安防控的警务模式。[8]它是社区警务的一种具体化形式，社区不仅仅指居民小区，还包含农村社区也就是传统意义上的自然村。现在学者普遍认为社区应该包含地域、人口、社会活动等关键因素，一般指聚集在一定地域范围内人们所组成的社会生活共同体。[9]因此农村社区也就是传统意义上的自然村也可以看作是社区的一种。在实践中，一般是由各地县级公安机关选派民警到农村参与治理，维持正常农村治安秩序。

“一村一警”模式与“老人制”模式都旨在通过协同治理的方式来维护农村社会治安，所不同的是一村一警模式侧重于民警内部的协同，而老人制模式则偏向于与外部力量的协同，因此通过对这两种模式进行比较分析，在一定程度上可以发掘探索老人制模式对现代农村社会治安治理的可取之处。下面从两种模式的治理主体、治理分工、治理场所三个层面进行比较分析。

二、比较分析

（一）治理主体

从老人制模式治理主体来看，老人制模式由老人、里甲、地方官员共同组成。其中老人扮演着重要角色，在选任标准和人数方面都有较为明确的规定。据明《教民榜文》记载，老人经里内众人推荐，选出公正、有声望者三至十人组成。①也就是说，在人员方面是由数位老人组成，不会因一位老人的缺失而影响处理的及时性。公正、有声望则在一定程度上保证了结果的相对公平性。“里甲”一般在老人制模式中辅助老人共同处理案件，因此，里甲与老人共称为“里老”，虽然两者有共同的称谓，但从治理主体层面分析，有必要将两者区分开来。洪武十四年，朱元璋命天下郡县编赋役黄册其法，以一百一十户为里，一里之中推丁粮多者十人为之长，余百户为十甲，甲凡十人岁役之事。②从中可以看出“里甲”的选任是以经济状况为标准，在选任标准上也与老人有所不同。地方官员一般是指州县一级的基层地方官员，在农村社会治安中参与治理。

从一村一警模式主体构成上来看，由于缺乏与农村群众的有效合作，“一村一警”模式主要由驻村民警和辖区民警共同构成，一般来说驻村民警的数量仅为一人，且不能保证每个行政村都配备一名民警，在当前警力资源相对紧缺的情况下对基层派出所也带来了沉重的负担。此外驻村民警由于没有受过相应培训，对当地农村状况也不够了解，在面对陌生复杂的农村状况时往往难以进行及时、准确、迅速的处理。驻村民警在选任程序和标准也不够完善，这就不能保证选拔出具有高超调解能力，热爱祖国乡村事业的专门人才。

（二）治理分工

从老人制模式治理分工上来看，里甲与老人关系密切，其职责范围与老人类似，两者在引导民众、预先审查等方面均发挥着重要作用。对此《教民榜文》中也有记载，如老人也告诫里内人民，若为小事发生纠纷应相互让步，尽量避免诉讼，若不得不提出诉讼时，由“老人”衡量案件轻重进行判断，避免轻率地向官府提诉，就体现了老人在引导民众方面的作用。③而地方官员主要负责处理一些重大案件和老人无法调和的案件，但在实际运行过程中往往以“官批民调”的方式解决案件，即地方官员不直接审理案件，而是把案件重新交给老人、里甲处置。在明史中也有相应记载，“洪武二十七年四月十三日明太祖命有司择民间耆民，公正可任事者，俾理其乡诉讼，若户籍、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官。且给《教民榜》，使守行之”。④从中可以看出“老人”与“里甲”一般负责普通纠纷的处理，当有重大案件时才会报告给地方官府，不仅分工较为明确而且有相应的规章制度。

从一村一警模式治理分工上看，主要是驻村民警和辖区民警分工的具体划分，以广西为例，公安厅下发的《关于推行“一村一警”警务机制的决定》，规定驻村民警的职责范围是做好实有人口的管理和服务、做好安全防范指导和政策宣传、做好情报信息收集、做好服务群众工作，不承担打击任务、不办理刑事案件、不办理治安案件、不参加非警务活动，保障驻村民警有足够时间下沉到村屯，开展治安防范、信息收集、人口管理、化解矛盾、服务群众等基础性工作。[10]从中可以看出驻村民警主要负责调解农村纠纷，维持农村治安秩序，预防违法犯罪现象的产生。即使遇有治安案件也并不直接参与，而是交由辖区民警处理。辖区民警则承担违法犯罪现象的打击任务，对发生在农村的案件进行调查。在这种模式中驻村民警要长期在农村工作，仅让其负责基础性群众工作的处理，在一定程度上了限制了民警个人才能的发挥，不利于民警个人的全面发展，长此以往民警工作积极性难免会逐渐减弱。驻村民警和辖区民警之间也缺乏有效沟通机制，对农村状况难以进行及时的交流，辖区民警由于平时不了解农村状况，在办理农村治安案件时就难以根据实际情况快速办理案件。总体来看，这种模式在治理分工上有待进一步科学划分。

（三）治理场所

在“老人制”模式治理场所方面，包括地方官府和申明亭，其中申明亭的设置对老人制模式的实践运行发挥了举足轻重的作用。关于申明亭，据记载，洪武五年二月，朱元璋下诏在全国范围内建造“申明亭”，“凡境内人民有犯，书其过名榜示亭上”。⑤在申明亭中轮值的老人又被称为“值亭老人”，其对发生在乡村的矛盾往往会先进行处理与登记，因此地方官府在对重大治安案件进行处理时就可以事先了解基本情况，极大提高了办案效率。申明亭场所的设置目前尚有争议，其在当时明代也不是全国统一的，有的设置在乡村地区，也有设置在地方官府之侧。尽管设置位置有所不同，但都是设置在公共、固定场所，在一定程度上保证了治理场所的公开透明性。

在“一村一警”模式治理场所方面，为了及时解决农村纠纷，各地一般都在农村设置相应的农村警务室作为调解纠纷、化解矛盾的重要场所。但由于缺乏必要物质保障，并不能保证每个村都设置相应的警务室，且一些地方的警务室设备简陋，难以进行日常工作的处理。因此驻村民警为了方便服务群众，其调解场所并不局限于警务室，这虽然有利于问题的及时解决，但也造成了非警务活动现象普遍；由于治理场所的不确定性，农村群众难免会对民警处理问题的公平性产生质疑，长此以往不利于警民之间信任感的建立。

（四）两种模式对比

两种模式的比较

从表格中可以看出老人制模式治理的主体较为多样，在人员数量上也比较充足，三者依据《教民榜文》互相协助。而一村一警模式主要由民警负责社会治安治理的维护，主体较为单一，人员数量上也比较稀少。在治理分工方面，老人制模式分工较为明确，老人与里甲就可以解决大部分农村问题，地方官府仅对重大治安案件进行处理，地方官府与里甲和老人互相配合的同时又各司其职。“一村一警”模式中，驻村民警与辖区民警的职责范围存在一定局限性，由于工作内容性质不同，两者之间在协同上难免会存在困难。在治理场所上，老人制模式处理问题的场所较为固定、透明，而“一村一警”模式中农村警务室的设置流于形式，并没有得到有效利用，导致处理问题的场所并不固定。

三、借鉴意义

（一）治安治理主体多元化

在治理主体方面，老人制模式由“老人”、“里甲”参与乡村治理，充分调动了乡村群众，切实增强了农村群众的参与感；有效减轻了地方官府的工作压力，不同主体在治理过程中可以有效发挥其独特优势，而且也能起到相互监督的作用。因此，在现代农村社会治安治理中，可以根据农村治安案件发生率等因素对民警进行科学的警力资源配置，充分利用民警的职能作用。其次明代“里甲”与现代“一村两委”的作用较为类似，如今民警在农村社会治安治理中虽与“一村两委”建立了一定联系，但仍难以进行有效互动，有待进一步完善。此外还可以在农村选拔专门群众充当明代老人的角色，让富有治安经验，热爱农村治安工作的群众参与到社会治安治理工作中来，充分调动其参与积极性，形成警民之间的良好互动，在提高工作效率的同时也有利于群防群治工作机制的深入落实。

（二）治安治理分工科学化

在治理分工方面，老人制模式的治理主体分工较为科学，老人、里甲，基本负责解决农村的小事，有重大案件时才会上交给地方官员。在现代农村社会治安治理中，基层民警在与当地农村群众展开合作的同时，也可参考借鉴现代“枫桥经验”的做法，鼓励专门群众参与治安工作，把矛盾解决在基层，民警则定时了解情况，处理群众汇报的重大矛盾，科学分工、有效配合。在协同治理中既不过分依赖民警，也不轻视农村群众的力量，充分保证民警与农村群众的工作热情与积极性，使民警和专门群众能够真正融入到农村社会治理中去。

（三）治安治理场所透明化

在治理场所方面，老人制模式的治理场所较为透明、固定，保证了程序的正当性与结果的公平性，是这个模式的一大优势。因此，在现代农村社会治安治理中，农村警务室的建设至关重要。在努力完善农村警务室的同时，也应尽量依据现有条件积极倡导民警和群众尽量在警务室处理问题，对一些目前难以设置警务室的偏远山区，可以利用当地村委会等场所，尽量保证治理场所的固定性与公开性，让农村群众能够放心处理措施和结果。

从治理效果上来看，“一村一警”模式自实施以来，在一定程度上有效预防了农村群体性事件与重大案件的发生，但由于一些地区缺乏必要人力和物质保障等原因，其治理效果并不尽如人意，还需不断与时代相融合进行发展和完善。明代老人制模式中地方官员与当地群众密切配合，有效实现了乡村社会治安治理。虽然由于封建社会的局限性，这种模式并没有得到深入的落实与发展，明代中后期后反而成为压榨乡村人民的一大危害，但从这种模式本身来看，其充分发挥了基层力量，对维护当时乡村秩序与稳定仍发挥了不可磨灭的作用。

结语

通过对明代“老人制”模式与现代农村社会治安治理模式的简单介绍与比较可以看出，治理主体多元化、治理分工科学化、治理场所透明化在农村社会治安治理中对减轻基层民警工作压力、提高工作效率等方面均有积极意义。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要加快和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平，可见党和国家高度重视农村治理问题。农村社会治安治理作为农村治理的一部分，在形成高效务实的现代农村社会治安治理模式方面仍任重而道远。

注释：

①《教民榜文》第三条。

②《明太祖实录》卷一三五,洪武十四年正月条。

③《教民榜文》第二十三条。

④《明太祖实录》洪武二十七年四月壬午条。

⑤《明太祖实录》卷七二洪武五年二月是月条。