习近平总书记在党的二十大报告中指出，要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，而境内的外币结算是制度型开放的重要内容。本文首先着重讨论境内外币结算改革的必要性，在此基础上，结合目前中国金融开放的实际情况，对未来构建境内外币结算便利化体系提出政策建议，以期为将来相关的金融改革提供有价值的参考。

2020年11月习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上指出，支持浦东建设国际金融资产交易平台，而这必然涉及突破现有境内外币结算的政策限制问题。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出，要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，而境内的外币结算是制度型开放的重要内容。然而，目前境内外币结算需要遵守2008年国务院主持修订的《外汇管理条例》（下文简称《条例》），且结算场景仅限于1997年出台的《境内外汇划转管理暂行规定》（下文简称《规定》）中明确的极少数情况。随着金融开放的不断深入推进，境内不同市场主体之间使用外币结算场景的诉求不断增多，1997年出台的《规定》已经严重滞后于经济形势发展的需要，亟待做出调整。

2019年以来，国务院相继印发临港新片区和海南自贸区总体改革方案，这为逐步放开境内外币结算的政策限制提供改革的试验田。鉴于放开境内外币结算政策限制的积极作用，本文首先着重讨论此项改革的必要性，并分析其对中国金融开放的重要意义。在此基础上，结合目前中国金融开放的实际情况，对未来构建境内外币结算便利化体系提出政策建议，以期为将来相关的金融改革提供有价值的参考。

构建境内外币结算便利化体系的必要性

国际金融资产交易平台对外币结算提出合理诉求。若想将国际金融资产交易平台建设成全球投资者广泛参与的平台，那么外币结算是不可回避的问题。因为若在国际金融资产交易平台上的资产全部均以人民币计价，那么海外的投资者需要先将美元换成人民币，然后再投资该平台上的股票和债券等金融资产赚取以人民币计价的收益。之后再将赚取的人民币资产收益换成美元，获取以美元计价的收益。这里涉及两次换汇，必然增加投资者的交易成本。同时由于换汇造成在买卖金融资产期间存在的汇率风险，这必然要求金融资产有较高的收益才能够吸引国际投资者参与的积极性。如果平台上的金融资产收益率均很高，那么高收益往往伴随着高风险，且有较强的投机属性，但这与我国建立国际金融资产交易平台的初衷背离。由此可见，要想吸引海外投资者广泛参与平台上的金融资产交易，放开金融资产外币计价结算的政策限制就成为必然选择。

允许境内合理的外币结算是对人民币非强势地位的合理补充。相对于美元来说，目前人民币在国际贸易结算中仍是一种非强势货币。由于国际货币的使用存在网络效应，不管是在各国官方储备还是贸易计价和结算中，美元都发挥着主导作用，所以短期内美元的霸权地位难以撼动。目前中国经常账户国际贸易应收账款大多是以美元计价，那么在境内进行经常账户应收账款的流转必然涉及境内美元的结算支付问题，但目前在中国境内是不允许的。由此可见，当人民币在国际贸易或者国际金融资产交易定价过程中处于弱势地位时，一味禁止境内外币结算交易反而会束缚自己的手脚，投资和贸易自由化便利化遇到较大障碍。所以，目前适度发展境内的外币结算交易反而对中国经济发展有利，对处于非强势地位的人民币形成有效补充。

保护被美国制裁中资企业的必要措施。美元在全球国际贸易结算、金融资产交易中占据主导的地位，其中发挥核心作用的是环球银行同业金融电讯协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications，简称SWIFT）和清算所银行同业支付系统（Clearing House Interbank Payment System，简称CHIPS），这些金融基础设施是美元霸权的重要支撑。目前美国不断对中国企业无端进行制裁，这将增加这些企业在国际上开展业务的难度，其中影响最大的是这些企业必须用美国CHIPS系统进行美元结算。银行迫于美国政府的政治压力，不希望与美国整个国家对抗，不得不默然遵守美国的制裁措施。因为若使用美元CHIPS结算系统，银行为被制裁中资企业提供美元融资服务必将暴露于美国的监管之下。此时，需要中国的央行出面，构建不被美国监管的外币结算系统为被制裁中资企业提供外币结算服务。比如中国央行可以和欧洲央行建立欧元结算机制，在中国境内进行离岸欧元的结算，这无疑是对被美国制裁中资企业的一种保护。

放开外币结算的局部战略收缩可获得全局更大战略主动。放开中国境内某些区域某些场景的外币结算，进行局部战略收缩，反而可以让中国在整体的国际政治博弈中获取更多主动权。比如放开境内经常项目应收账款流转的外币结算限制，出口的中小企业可以提前3～6个月拿到应收账款，这相当于对中国出口的中小企业是一种保护。此时，若美国再度挑起贸易争端，广大出口的中小企业由于提前拿到应收账款，受到的冲击较小。然而，风险却转移给美国盟友的国际商业保理公司，此时美国在国际上会面临来自盟国的更大压力。与其在贸易战谈判桌上妥协让步，还不如在境内外币结算方面做出创新探索，增加在谈判桌上的筹码。由此可见，中国在外币结算的局部战略收缩，可以在国际政治博弈上获得更大的战略主动权，从而更有底气应对美国无礼的挑衅。

降低资本账户尚未开放带来的隐性成本。相对于新加坡和中国香港等国际金融中心而言，中国由于资本账户尚未开放，不仅外币的跨境资金流动受到较大的约束，而且境内不同市场主体之间外币资产的合理流动也受到严格限制。出于藏汇于民的需要，外汇管理部门允许企业不需要强制结售汇，可以存在境内银行外币账户内，但不能够进行外币资产的流转。因为《条例》中规定除极少数几种情形外，禁止境内不同市场主体之间进行外币计价结算，这样会带来较大不便利性。出于防范风险的需要，加强外币资金跨境流动是合理的，但是对于不同市场主体之间境内外币资产流转的合理诉求应该满足。由此可见，放开境内外币结算合理场景的政策限制，相当于对目前的政策打了一个补丁，补齐资本账户尚未开放条件下境内外币结算的短板，进一步降低由于资本账户尚未开放造成的隐性成本。

关于构建境内外币结算便利化体系的建议

习近平总书记指出，临港新片区要进行更深层次、更宽领域和更大力度的全方位高水平开放，鼓励投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索，这表明放开国内外币结算迎来重要的时间窗口。从金融服务于实体经济的角度出发，满足企业外币结算的合理诉求，不仅有利于推动稳外贸、稳外资和稳就业工作，同时对解决中小企业融资难问题亦可发挥重要作用。中国放开外币结算的局部战略收缩，不仅有利于进一步降低资本账户尚未开放带来的隐性成本，而且可以让中国在全局上获得更大的战略主动权，更有底气在贸易战的谈判桌上应对美国的无礼挑衅。要想畅通国内国际双循环新发展格局，将上海建设成为真正的国际金融中心，逐步放开合理场景的境内外币结算限制是不可或缺的重要内容。结合前文的讨论，现提出如下政策建议：

解放思想，以金融服务实体经济为根本遵循。放开境内合理场景外币结算的政策限制风险可控，对于投资和贸易自由化便利化具有重要的意义，目前最大的难点就是观念上的阻力较大。早在2006年中国人民银行前行长助理杨子强曾撰文提出要在中国境内构建外币结算体系的设想，但在2008年国务院主持修订《条例》之后，国内很少有人在公开的学术期刊上提起。本文认为，放开外币结算这种改革风险小，同时对于金融开放具有重大战略意义的政策选项其实并不多，如果迫于观念上的阻力不愿意推动相关改革，可能错失改革良机。所以，我们应该解放思想，以金融服务实体经济为根本遵循，用更加包容的心态看待国内主体之间外币结算这件事情。

合理的外币结算诉求不会影响货币主权和人民币国际化。很多人担心允许外币在境内合理场景下支付结算，就会影响中国的货币主权和人民币国际化，这个担心是多余的。因为本文所说的外币结算是指企业在投资和贸易自由化便利化方面需要用到外币结算的合理场景，比如经常账户应收账款流转，其与影响国货币主权的行为要严格区分。同样，外币结算和人民币国际化是两件事情，不能混为一谈。人民币国际化是指人民币在国际上被广泛接受，而这需要我国企业为全球提供有竞争力的产品，并且拥有较强的议价权。此时人民币国际化才是水到渠成的事情，而不是通过禁止国内外币计价结算来强推人民币国际化，这是背道而驰的。所以，一味地禁止境内主体之间外币计价结算，不但容易错失改革良机，反而束缚自己的手脚，但对人民币国际化并没有实质的好处。

以国际金融资产交易平台建设为契机，推动外币结算便利化改革。目前境内外币结算必须遵守1997年出台的《规定》，所以用它来指导国际金融资产交易平台上的外币金融产品开发显然已经不合时宜，应根据业务发展的需要做出相应的调整。为增强上海国际金融中心全球资源配置功能，国际金融资产交易平台需要吸引全球长期投资者参与外币金融资产的交易。若平台上的金融资产仅以人民币计价，那么不仅由于涉及两次换汇推高交易的成本，而且需要投资者承担在两次换汇之间存在的汇率风险，同时汇率风险会随着投资周期的变长而迅速增加。然而，长期投资的金融产品短期内的收益不可能高，所以仅以人民币计价的金融资产难以培养长期投资者。由此可见，我们应该以国际金融资产交易平台建设为契机，以市场需求为导向发展外币计价且有稳定收益的金融资产，推动国内外币结算便利化改革创新工作。

探索境内外币结算适用的边界。为不对境内货币政策有效性产生影响，可将试点的外币结算规模控制在风险可控的范围之内。按照分步走和风险可控的原则，构建境内外币结算便利化体系，需要在临港新片区等金融开放的前沿阵地先行先试以降低改革的风险。外币结算的压力测试需要满足企业投资与贸易便利化方面的合理诉求，释放由于片面禁止外币结算被抑制的市场活力，同时也需要保障货币主权不受损害，所以需要把握好外币结算试用的场景边界。试点时可先收集企业和金融机构合理的外币结算诉求，然后挑选部分优质企业和金融机构在特定场景下试点，为日后监管部门出台境内外币结算细则积累经验。待时机成熟之后，金融监管部门再发布指导文件，为金融机构和企业的外币结算提供政策依据，同时明确境内外币结算的细则。

探索完善境内离岸外币结算基础设施。目前中国香港和日本东京等国际金融中心均有完备的离岸外币结算基础设施，但中国境内离岸外币结算系统的基础设施建设却相对滞后。尽管中国2008年上线境内外币支付系统（China Foreign Exchange Payment System，简称CFXPS），解决境内外币结算条块分割的问题，但目前缺少类似香港离岸美元结算所自动转账系统（Clearing House Automated Transfer System，简称CHATS）一样的支付结算系统，市场主体间外币结算需要去境外开立外币账户。要想将上海建设成为真正的国际金融中心，离岸外币结算的基础设施建设是不可或缺的重要内容。鉴于目前复杂的国际形势，可以按照分步走和风险可控的原则来发展境内离岸外币结算基础设施。首先，可从与中国有货币互换协议的币种入手，先挑选少数币种（比如欧元），由央行牵头与外国央行签署离岸外币结算协议，获取对方央行的授权，并发展外币清算代理行。其次，为减少改革的风险，离岸外币结算的基础设施可先在临港新片区等金融开放前沿阵地的特定场景先行先试，同时进行经验的积累。最后，由于中国资本账户尚未开放，外币跨境流动受到较大约束，可从境内不同主体之间外币结算入手，待时机成熟之后再扩展到境内和境外的主体之间。