姜 兰

（广东省药品监督管理局事务中心，广东 广州 510080）

1 预算绩效管理中成本效益分析的发展阶段

党的二十大报告从战略和全局的高度明确了进一步深化财税体制改革的重点举措，提出“健全现代预算制度”，为做好新时代财政预算工作指明了方向、提供了遵循［1］。为提升整体支出资金效益和政策效能水平，进一步完善预算管理制度，推进整体支出绩效管理，本研究以预算绩效管理方法工具中的成本效益分析方法为主线，以2005年的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》政策法规文件为起点，将成本效益分析实践应用过程细分为事后、事中和事前三个发展阶段。

第一个发展阶段是2005—2017年，属于事后成本效益分析阶段。成本效益分析作为绩效评价的一种方法，以评价绩效目标完成情况为主要目标，此阶段的成本效益分析法限定于在一定时期内将支出与效益进行对比分析。《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预〔2005〕86号）在评价方法的重要性排序中，将成本效益分析法作为最后一种评价方法：“绩效考评方法主要包括比较法、因素分析法、公众评价法、成本效益分析法等。”《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号）提出，绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，显然已开始将成本效益分析法作为首要选择的评价方法之一。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）、《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》（财预〔2012〕396号）和《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（中评协〔2014〕70号）则重点考虑成本效益分析的准确计量，要求“数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则”，以便“对财政支出（项目支出）的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价”。《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》（财预〔2015〕163号）和《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）重点要求将成本效益分析应用在绩效目标上，考核“绩效目标是否经过充分论证和合理测算”，“综合考虑成本效益，是否有必要安排财政资金”进行可行性审核。

第二个发展阶段是2018—2020年，属于事中成本效益分析阶段。预算绩效管理过程中扩大了成本效益分析的适用范围，将重点项目、重大政策纳入成本效益分析范围，突出了成本效益分析创新预算管理方式的特性，注重结果导向，将投入与产出、效益进行关联性分析，更加强调成本效益和硬化责任约束。正如《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）更加强调创新评估评价方法，运用成本效益分析法提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。中共广东省委办公厅、广东省人民政府（办公厅）印发的《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》（粤办发〔2018〕17号）更加注重结果导向，加强对支出和政策预期绩效的研判，注重成本效益分析，提高预算编制的精准性。《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）更加强调综合应用多种绩效评价方法，根据评价对象的具体情况可采用一种或多种方法，但成本效益分析法仍然为首要选择或者必须选择的方法之一。

第三个发展阶段是2021年至今，属于事前成本效益分析阶段。全面实施事前绩效评估成本效益分析，要在事前评估中增加成本效益分析，将成本效益分析进行控制端口前置，从实操的微观层面加强成本管理和成本控制。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出，要推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估［2］。《广东省人民政府关于加强统筹进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（粤府〔2021〕34号）提出，要全面实施事前绩效评估，对照整体绩效目标，运用成本效益分析等方法对新增支出政策和项目开展评估。《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号）提出，要强化成本的概念，加强成本效益分析，在实操的微观层面上将社会效益指标和生态效益指标货币化转列为经济效益指标，以便进行成本效益分析比较。《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号）则进一步深化成本效益分析的实践应用领域，要求推进成本效益分析在重大政策、重点项目全生命周期绩效管理的事前绩效评估，创新开展部门整体支出绩效评价。

2 预算绩效管理中成本效益绩效分析的事前决策判断依据

综合上述成本效益方法实践应用的三个发展阶段，显然，成本效益已然从事前、事中分析阶段，重点落实到“控制关口”前置的事前评估阶段，侧重于将成本效益分析嵌入预算绩效管理前端，形成“事前审成本、事中控成本、事后评成本”的绩效管理全过程评价，深入推动落实预算绩效管理提质增效。这是因为，成本效益最初基本假定为财政预算资源是有限的，或在一定时期内是有限的，财政预算资源有限和公共需求不断增加之间的矛盾使成本效益分析在实践应用中前置成为必然。

在项目支出绩效管理方面，《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预〔2015〕132号）认为，项目支出定额标准既是成本效益分析的现实需要也是必然要求，财政部印发的《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号）提出，成本指标等绩效指标值的设定依据源于预算支出标准［3］，在项目支出绩效评价中应该将成本指标提升为一级指标，设置经济成本指标等二级指标，并限制其不得超出规定的预算支出标准，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目情况，将项目的所有成本逐一列出、量化，建立项目成本效益分析，预算支出标准成了项目支出绩效评价中成本效益分析的事前决策判断依据，从而进行科学测算、全面衡量，为优化前期预算编制、财政投入提供决策依据，最终实现提升财政资金使用效率的目的。

在整体支出绩效管理方面，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求从“运行成本”等方面衡量部门和单位整体及核心业务实施效果，成本效益分析同样适用于整体支出绩效管理［4］。而《中华人民共和国预算法实施条例（2020）》（中华人民共和国国务院令第729号）明确给出了预算支出标准的定义，合理分类预算事项并分别规定支出预算编制标准，其中既包含项目支出标准也包含基本支出标准。广东省财政厅印发的《关于深化预算管理制度改革的实施方案》（粤财预〔2021〕65号）则进一步提出，加快预算支出标准体系建设，在重点专业领域等方面加快预算支出标准建设，丰富和完善预算支出标准体系内容，并建立部门整体支出核心绩效指标体系。因此，预算支出标准可以作为项目支出绩效管理中成本效益分析的决策依据，同样也适用于涉及基本支出标准的整体支出绩效管理，可以作为整体支出绩效管理中成本效益分析的事前决策判断依据。

3 基于成本效益分析的整体支出绩效管理思路探索

3.1 成本效益坐标轴探索运用

从微观的角度切入，成本效益分析可以具体到作业成本法，或是运用成本动因分析法；从宏观的角度切入，可以构造成本效益分析曲线，或是运用数据包络分析法［5］。可以将上述成本效益归纳为两个类别：第一类是成本变动，效益固定。该类别更关注成本，契合上述微观分析角度，适用于项目支出绩效管理。此类别设定成本效益分析中的“效益”固定，选择成本变动值中最小的成本，需要结合预算支出标准确定绩效目标（指标），提出若干实现该目标（指标）的方案，运用一定的技术方法，计算出每种项目或方案的成本和效益，通过比较方法，选择最小成本取得最大效益的实施项目或方案。第二类是成本固定，效益变动。该类别更关注效益，契合上述宏观分析角度，适用于整体支出绩效管理。当然，对于项目支出绩效管理和整体支出绩效管理在微观还是宏观的分析角度选择上，还应该在成本效益分析的基本假定中明确一个前提条件，即项目支出或是整体支出决策者对于决策需求是更注重“效益”还是更注重“成本”，此处“成本固定，效益变动”是基于整体支出绩效管理更注重“效益”，且成本固定，于是可以引入“预算支出标准”作为决策选择的判断依据。

围绕“成本”“效益”的数据范围，以“预算支出标准”为桥梁，将整体支出绩效管理的“成本—效益”链条拆解为“成本—预算支出标准—效益”链条，将横轴设定为“成本”即投入，将纵轴设定为“效益”即产出，构建成本效益坐标轴，如图1所示。其中，“成本”是固定的，即“预算支出标准”是固定的，如横轴“成本”上的A、B线相当于“预算支出标准”的两个标准，选定其中一个标准后，就锁定了整体支出绩效管理的决策判断依据。斜线a、b、c、d引出的点为变动的“效益”，如果单纯从纵轴效益值的大小上看，在不同“成本”的位置比较中，效益的大小比较值排序为c＞d＞b＞a；而如果在同一个“预算支出标准”上，以A线的预算支出标准为例，显然，效益的大小比较值排序为d＞c＞b＞a。因此，构建成本效益坐标轴的意义在于将不同规模投入成本效益的整体支出，转化为在同一“预算支出标准”上进行比较，从而评判其整体支出绩效管理水平的高低。那么预算支出标准A与B相比，哪一个相对更优呢？笔者认为，A优于B，因为A线经过a、b、c、d线，与4条线均有交集，可以优先选择A线作为预算支出标准。

图1 成本效益坐标轴

3.2 整体支出绩效管理探索案例

基于成本效益分析的整体支出绩效管理探索案例，以《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）的《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》作为借鉴研究，该部门整体支出绩效评价共性指标体系框架分为三级指标，一级指标有4个：投入、过程、产出、效果，再细分为7个二级指标和28个三级指标，形成三级联动的“一对多”关系，可以运用层次结构分析进行综合评价。

在成本效益坐标轴的构造方面，为得到综合评分，可以为每个三级指标赋予一定的权重，使所有指标权重的总和为1，即100%，对每个三级指标进行打分后乘以相应的权重并相加，得到整体支出绩效评价共性指标体系的总分，以此作为整体支出绩效管理的“效益值”。而成本值由投入支出预算构成，即基本支出+项目支出+其他支出（如自有资金）。然后将横轴作为部门（单位）整体支出预算，纵轴作为整体支出效益，最终构造完成成本效益坐标轴。在所有部门（单位）的比较值中，选择一条经过所有部门（单位）数值的垂直线作为预算支出标准，从而比较a、b、c、d线斜率的大小，斜率最大的则为最优，即该部门（单位）整体支出绩效最优。

在预算支出标准的设置方面，同样以《部门整体支出绩效评价共性指标体系框架》中的“三公经费”控制情况为例，该指标反映了部门（单位）对“三公经费”的控制效果，投入—预算配置—“三公经费”变动率绩效指标属于事前成本效益分析，而过程—预算执行—“三公经费”控制率绩效指标则属于事后成本效益分析，因为“三公经费”变动率＝［（本年度“三公经费”总额-上年度“三公经费”总额）/上年度“三公经费”总额］×100%，其数据在年初预算编制时可以提取，而“三公经费”控制率＝（“三公经费”实际支出数/“三公经费”预算安排数）×100%［6］，其实际支出数需要在年末才可以提取到。假定本年度“三公经费”总额小于上年度“三公经费”总额为最优，则“三公经费”变动率的预算支出标准可以设定为0；假定“三公经费”实际支出数小于“三公经费”预算安排数为最优，则“三公经费”控制率的预算支出标准为1。

总之，做好整体支出绩效管理有利于推动部门（单位）整体支出更加科学高效、合乎法律法规，有利于部门（单位）有效配置和安排资金，把资金用在刀刃上，取得预期的良好效果。而通过成本效益研究分析整体支出，则可以让事前、事中和事后形成闭环的全过程绩效管理，在比较中发现问题、解决问题，在成本效益中选择最小成本取得最大效益，促进部门（单位）健康可持续发展。