南京仙林开发投资集团有限公司 徐创新

一、引言

规划实施评估是确保规划有效实施的重要环节，既有助于加强规划实施过程中的管理和督导，提高规划的指导性，强化规划的约束性，也有助于及时发现规划实施过程中出现的问题，找出产生问题的原因，提出解决问题的方法，及时进行宏观调控[1]。所以，实施评估对于城市发展具有重要的现实意义。

虽然实施评估实践近几年开展广泛，但是更多的城市将总体规划实施评估看作是修编城市总体规划的前置条件，主要目的是为了主管部门能够批准其修编总体规划而进行的程序性工作[2]。由于多数城市评估内容体系是参考2009年住建部出台的《城市总体规划实施评估办法（试行）》，内容大都以规划前后的对比为主，在基于现实与规划目标一致性的基础上对规划实施效果进行评估[3]，所以存在评估内容单一、只注重现状评价、没有与城市工程建设紧密结合等问题。

为增强总体规划的可操作性，稳步推进城市建设工作，泰兴市依据《泰兴市城市总体规划（2014-2030）》《泰兴市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制了《城建会战三年推进计划（2014—2016）》（简称“三年行动计划”），用来指导城市发展。本文在新形式、新要求下，以“三年行动计划”为切入点，探讨工程建设项目实施评估这一创新路径在总体规划实施评估中的应用。

二、新评估路径在总体规划实施评估中的应用

泰兴市为泰州三个县级市之一，位于长江下游北岸、江苏省苏中平原南部，处于江苏省南北中轴线上，东接如皋，南接靖江，西与常州市、镇江市隔江相望，北与高港区、姜堰区、海安县毗连。

为切实提高城市总体规划的科学性、前瞻性，充分发挥城市总体规划在城市发展中的调控和引导作用，促进城市全面协调可持续发展，根据相关要求，对现行总体规划以及“三年行动计划”实施评估。同时，总结近三年城市总体规划的实施情况及存在的问题，为指导编制下一个“三年行动计划”提出相关建议。

（一）“三年行动计划”指导泰兴市城市建设实施

泰兴市人民政府颁布的“三年行动计划”是推进总体规划实施的创新方法，它包含近期建设规划的相关内容，有别于近期的建设规划。

“三年行动计划”以实施六大类工程为主线，主要内容包括民生保障类、市政设施类、社会事业类、公共服务类、开发经营类、生态环境类等，不同类别的工程包含不同数量的具体项目库如图1所示。

（二）“三年行动计划”实施评估路径

“三年行动计划”中的工程建设项目是对总体规划相应内容的深化及落实，基本已涵盖城市建设发展需要的所有项目类别。本文通过“三年行动计划”的实施评估，研究了六大类工程建设项目对于城市空间布局的影响，探讨新的评估路径在总体规划实施评估中的应用，客观评价泰兴市城市建设发展情况。

图3 2017年现状主要公路

1.民生保障类工程实施优化了城市用地布局

民生保障类项目主要以保障房工程、城中村改造工程、环境整治工程为主，投资概算为213亿元，在2014年至2016年共实施99个项目。

民生保障类工程以改善环境质量为主，对于城市总体空间布局影响较小，但是通过“三年行动计划”中如泰运河风光带打造、保障房建设以及城中村改造项目的完成，优化了中心城区居住用地布局，进一步改善了泰兴市城市品质。民生保障类工程在符合总体规划的基础上，通过公益性设施的投入，增加了城市的公共效益，相比总体规划而言，提升了城市软实力。

2.市政设施类工程实施完善了交通设施

市政设施类项目以公路桥梁、城市道路为主，与总体规划契合度很高，项目投资概算为60.1亿元，在2014年至2016年共实施217个，城市道路工程完成度最高。

公路桥梁工程方面，现行规划了S355、S334、沿江高等级公路、江平公路、金溪公路、姜八公路等一级公路。通过“三年行动计划”的实施，一级公路新S334已按总体规划要求建设，S355改扩建工程已开工，如图2、3所示。公路桥梁建设完成度为49%，达到总规目标的22%，低于总规预期。

图2 2013年现状主要公路

城市道路工程方面，泰兴市通过“三年行动计划”的实施，修建了银杏路、龙河路、文江路、园林路等一批主次干道，完全符合现行总体规划中“七横十三纵”骨架体系的目标，完成现行总体规划目标的32%。市政设施类工程建设基本按照总规近期规划项目库实施，体现了总规的指导性和科学性。

3.社会事业类工程实施注重公共服务配套的建设

社会事业类项目以教育设施工程、医疗卫生设施工程、民防设施工程为主，主要涉及总体规划中公共服务设施专项，项目投资概算为16.01亿元，在2014年至2016年共完成8个，完成率44.4%。其中，教育设施工程完成度为45.45%，医疗卫生设施工程完成度为40%，民防设施工程完成度为100%。

教育设施布局基本按照现行总规要求落实，新建了泰州师专泰兴附属实验小学、威尼斯小学两所小学，扩建济川中学北校区，泰兴中学新校区正在建设中，教育工程建设按照总体规划稳步推进，逐步提升泰兴教育硬件配套。

对于卫生基础设施建设不断加强，新区医院、虹桥医院已投入使用，第二人民医院新院正在建设，建制镇卫生院标准化建设进展顺利，已基本完成总规提出的“镇保留完善黄桥镇现状医院、虹桥镇可按需设置医院”的要求。医疗设施建设完成现行总规目标的25%，与总规提出的医疗需求量相匹配，工程建设符合总规预期。

通过“三年行动计划”的实施，人防应急指挥中心、地下指挥所和机动指挥通信系统相继建成。实施了民安广场人防工程建设，现状人防工程（含在建）总面积达59.4万㎡，面积达到总规要求的90.7%，竣工完成度达到33.9%。初步形成了由指挥通信工程、人员掩蔽工程、物资储备工程、医疗救护工程等构成的种类比较齐全、功能比较完善的城市防护工程体系。

4.公共服务类工程实施进一步提升泰兴市公共服务水平

公共服务类项目以文化、社会福利工程为主，项目投资概算为9.17亿元，在2014年至2016年共实施26个，完成11个，完成率42.3%。由于公共服务类工程需要较大的资金投入，因此，项目完成度相对较低。

通过实施，泰兴先后完成了观道博物馆新馆、市图书馆新馆、新四军黄桥战役纪念馆新馆建设，并启动了凤凰文化广场建设项目。文化设施建设完成现行总规目标的30%，符合总规预期，同时也满足文化专项规划的要求。

“三年行动计划”实施以来，泰兴市先后完成残疾人康复中心、殡仪服务中心一期、社会福利中心一期和二期工程的建设，机构养老和居家养老基本实现了市域范围全覆盖，已达到总规要求的“养老床位数达到老年人口的3%至6%”的标准。社会福利设施建设完成度较高，已经大大超出现行总规预期目标，这也是基于泰兴人口老龄化的影响，对社会福利设施布局与进度进行正向优化调整。

5.城市经营性空间布局主要由开发类工程项目实现

开发经营类项目以房地产开发项目及服务业项目为主，项目投资概算为169.8亿元，在2014年至2016年共实施78个，完成率69.2%。房地产开发方面，新增居住用地89.96公顷，年均增长约30公顷，完成现行总规预期目标的60.8%。经过三年的开发经营，居住用地的结构占比和人均建设用地面积均有所下降，居住用地更加集约。

服务业与地标性建筑项目方面，通过“三年行动计划”的实施，服务业项目建设完成度为56.25%，地标性建筑项目完成度为33.33%。泰兴市已完成了碧云商业广场、佳源新天地、汽贸城二期等服务业项目以及泰兴建工大厦地标性建筑的建设，中南世纪城商业广场、新世界广场、凤凰文化广场服务业项目以及国际大酒店、天成国际会议中心、五星级酒店吾悦广场、易建大厦等地标性建筑正在建设中。新建商业、商务项目多集中在规划的旧城区市级商业中心以及城南、城北分区商业中心周边，完全满足总体规划提出的一个商业中心、一个商业副中心、三个分区商业中心体系架构。

6.生态环境类工程实施着重提高泰兴市环境品质

生态环境类项目以绿化景观工程及水环境整治工程为主，项目投资概算为11.06亿元，在2014年至2016年共完成124个，完成率86.1%。

通过“三年行动计划”的实施，泰兴市完成了新泰兴公园、羌溪河滨公园、仙鹤湾风光带、西城人工湖等重点绿化景观工程建设，新建公园游园20多处，完成城市主次干道绿化改造18条，城市建成区人均公园绿地面积达10.44平方米。绿化景观建设颇有成效，完成现行总规目标的50%，超出总规预期。

通过“三年行动计划”的实施，泰兴市按照“水清、坡绿、面洁”的要求，重点整治如泰运河以南水系，具体包括羌溪河、羽惠河、张堡中沟、金沙中沟，水源沟通、水质改善效果较好，水质达到I～III类的占71.4%，饮用水源水质100%达标。实施完成了两泰官河、如泰运河、古马干河、新曲河河道清淤和生态护坡工程建设。水环境整治工程符合现行总规的要求，规划后的水面率不低于现有水面率，地表水好于Ⅲ类水质目标完成度较高，并有利于引水活水、水上旅游、景观等综合功能的发挥。

（三）深入评估城市发展，指导新一轮“三年行动计划”的编制

本文通过“三年行动计划”实施评估，深入总结了城市总体规划实施以来取得的成效和存在的问题，对城市总体规划、近期建设规划的修订完善提出了有效的措施和建议，还指导了《泰兴市城建新提升三年行动计划（2017-2019）》《泰兴市生态建设三年行动计划（2017-2019）》以及《综合交通三年行动专项计划（2017-2019年）》等新一批各条口“三年行动计划”的编制，成为优化城市发展建设的重要实施建议。

三、展望与建议

与常规总体规划实施评估相比，“三年行动计划”实施评估这一新的评估路径对于城市发展的评估更有针对性，不仅具体评估各个工程项目的建设，而且还能从实施的角度反映总体规划编制的缺陷与不足。因此，未来总体规划实施评估建议应该与各个部门的相关规划、计划相结合，以项目库实施的形式进行评估，健全城市规划实施评估路径，提高实施评估的地位，这样形成的评估结论可以成为政府制定政策的依据，并且可以有效指导城市建设。