水利投融资体制机制改革研究

2022-03-21王晓

山西水利科技 2022年4期

王晓

（山西水利职业技术学院山西太原 030032）

1 当前水利投融资面临的现状

1.1 公共财政投入在水利投资中处于主导地位

治水惠民生，水利的公益性特点决定了多年来的资金来源主要是公共财政投入。但公共财政投入也存在不确定性，容易受到当地财政收支状况、国家投资政策，或者由于重大水旱灾害等因素，导致投入规模存在波动性。在国家清理规范政府性基金和大规模减费降税背景下，水利建设基金、重大水利工程建设基金因所依附的税费停征减征而减少，基金征收规模受到较大影响，加之水利建设基金和重大水利工程建设基金分别于2020年底和2025年底到期，未来走向存在较大不确定性。

1.2 水利金融资金投资比重较低

金融投资方式有很多种，比如政策性贷款，通过发行债券融资，把资产证券化，或者融资租赁。但水利利用金融资金一方面主要适用于供水、发电等经营性项目，难以成为公益性项目的资金来源。另一方面，水利金融资金投资受宏观经济波动、金融支持政策很多变动因素的影响，投资比重都比较低（见表1）。

表1 金融资金投资方式对比表

1.3 水利利用社会资本规模有限

近年来，国家水利投资规模不断扩大，各地政府也加大支持力度，相继出台了一些扩大水利投融资规模的相关政策或实施意见，增强水利融资渠道。同时，民营资本对GDP 的贡献率越来越大，在全社会固定资产投资中的比重也逐步增加，已成为投资主力军。但民营资本在水利领域的投资份额很小，与铁路、公路等其他基础设施产业相比仍明显滞后，主要投向为引调水工程等经营性项目，吸引社会资本潜力还很大。资本具有逐利性，合理的投资回报是政府与社会资本合作的基础，而大多水利项目以公益性为主，盈利性弱，通常无法达到社会资本投资回报预期，社会资本进入意愿不强，水利利用社会资本规模有限。

2 水利投融资体制机制改革可借鉴的办法——以浙江省为例

2.1 探索股权改革

浙江省松阳县黄南水库位于瓯江流域松阴溪支流小港上游，是一座以供水、灌溉、防洪为主，兼顾发电、改善水生态环境等综合利用工程，工程静态投资加上建设期利息和股东收益，合计融资规模超过20亿元。工程资金来源主要是项目资本金、各级财政补助资金和银行贷款。经松阳县政府同意，将东坞、六都两座国有水库资产划拨给黄南水库发展有限公司，并按重置法评估其价值，以实物资本的形式充作松阳方的资本金投入；通过对黄南水库发展有限公司进行股份制改革，吸收国开基金公司、省金控公司股权投资50亿元以上；开工前，通过质押政府购买服务合同权益，获得农业发展银行PSL 贷款（抵押补充贷款）。后期，通过国企改革，授予黄南水库发展有限公司自主经营权益，同时以政府定价的方式明确工程供水价格1.5 元/m3，针对“项目前10年营收难以覆盖还款金额”的情况，由松阳县财政给予贴息补助，同时追加“项目形成的资产抵押、项目今后的水电费收益权质押；松阳县国有资本投资经营集团有限公司、松阳县水利发展有限公司保证担保；松阳县供排水有限公司对贷款本息承担共同还款责任”等担保后，获得农业银行贷款。

2.2 做大融资平台

浙江省宁海县为破解水利工程建设资金总量不足难题，积极创新水利投融资模式，探索融资新渠道，成功为五大溪流治理、东部沿海及城区防洪排涝等重点水利工程投融资50 余亿元，取得明显成效。

1）搭建“造血”平台，夯实水利投融资载体支撑

宁海县成立水投公司作为“造血”平台，盘活县内中型水库及天明湖调蓄池的固定资产，将资产注入县水投公司，打造国有水利投融资核心实体企业平台。水投公司积极开展抵押融资、股权融资，通过信托产品、发行债券，与民间资本合作等模式开展融资。在防洪排涝等重点水利项目财政建设资金不足的情况下，采取“资金代融、工程代建、设施代管”等方式进行融资。宁海县水投公司目前公司总资产为72 亿元，年经营收入5 000 万元。宁海县水投公司积极开展公司主体信用评级“AA”级评定，获得等级后，宁海县水投公司通过发行私募债、企业债等多种债券产品，满足公司近年融资需求。

2）创新“补血”举措，拓宽水利投融资资金渠道

探索PPP（Public—Private—Partnership）建设模式。宁海县水投公司作为政府出资人身份与社会资本合作，通过PPP 模式实施东部沿海防洪排涝工程建设。县水投公司打包中心城区防洪排涝项目中需求最迫切、条件最成熟的12 个项目，获得世行6.5 亿元低息贷款资金用于项目建设，有效缓解工程建设融资难局面。该项目作为典型案例通过世行向100 余个国家（地区）分享“宁海智慧”。积极对接农发行等政策性银行，农发行授信5 亿元用于该工程建设。同时通过总资产及经营收入向银行申请流动资金贷款，目前已与6 家银行达成合作。

3）谋划“活血”布局，激活水利投融资发展动能

在原水投公司基础上建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化水投集团公司。推动公司多元化投资、经营和发展，扩展优化现有经营业务。为解决工程建设中普遍存在的石料紧缺问题，公司依托已建立的水投建材有限公司大力拓展建材经营市场和规模。在海岸、水库、溪流等治理过程中，积极向宁海县政府申请土地储备，依托水利景观资源，利用储备土地开发涉水旅游度假景观房等项目，增加公司收入。

2.3 利用好砂石资源

从浙江省绍兴市上虞区水利的改革实践来看，水利项目由于其自身极强的公益性特点，在实体化转型的投融资改革过程中，面临着经营性资产少、经营性收入少、收益性来源少的巨大困难，面对这一不得不破的难题，上虞水利集团探索了以下经验做法。

1）向资源要资产：上虞水利集团以资源资产为导向，筹建之初就委托浙江省水利水电勘测设计院对全区河砂资源进行勘测，根据勘测报告编制上虞区河道疏浚采砂规划，结合河道疏浚进行河砂开采。随着资源河砂价格大幅上涨，市场价值已超过15 亿元。

2）向资产要收益：投融资改革以前，政府、社会团体等单位使用水利资产时均为无偿使用，改革以后采取市场价有偿使用新做法。如2003年至2021年的18年间，水利集团在曹娥江城区段一江两岸景观工程建设中建造了近4 万平方米的水利管理用房，这部分管理用房位于国家级水利风景区，具有稀缺性、独占性，有非常高的市场价值，推行有偿使用后，仅此一项就能为集团创造1000 余万元净收益。此外，上虞区还存在大量的三四线堤塘资产，近年来，水利集团以堤塘废弃后复垦利用为手段，将堤塘资产转为土地指标，将土地指标转化为资产收益。

3）向资质要营收：上虞区委区政府以特许经营权授予的方式，给予水利集团全区水利项目代建权。一方面集团以专业的工程管理力量弥补了乡镇水利项目建设管理能力低下的短板，另一方面也为集团带来了营收。实体化转型以来，年均增加营收1.2 亿元以上。集团的代建范围已延伸到房屋整体装修等。

4）以理念谋长远：无论是资源还是资产，总是有限的，如何长效化持续增加水利经营性资产，需要以市场化思维谋划水利项目建设内容。2020年浙江省千亿海塘安澜项目提出了“安全+”的全新建设理念，上虞区海塘安澜工程规划单独设置经济方案章节。在规划方案中，建设内容包括有绍兴碳达峰概念的风力发电和新能源充电桩、结合海洋经济的液化气专用码头、结合绿色发展的生态养殖、结合乡村振兴和全域旅游的农产品销售展示等经营性内容，确保项目建设资金筹集顺畅，并持续增加公司经营资产和经营收入。

3 创新水利投融资体制机制改革的策略建议

通过对浙江三县（市）水利投融体制机制改革实施模式、经验做法进行总结可知，水利投融资是个系统工程，需要政府主导、市场运作[1]、社会参与三管齐下，政府作引导、政策是依托、融资企业是载体、社会力量齐参与。只有通盘合作，才能充分调动社会资本积极性，增加水利建设投资，建立运转高效、保障有力的投融资机制。

3.1 政府作引导

政府往哪儿引，资本往哪儿投。政府作引导，政策是依托，一方面政府要在预算安排上予以倾斜，也可发行专项债券支持水利基础设施建设。另一方面，政府要积极争取中央水利建设项目和资金，做好提前谋划。再次，政府可以通过加大国有水务企业资本金注入[2]，实施政府投资项目，给予政府贴息等。要调整各类资本的投融资积极性，挖掘项目自身运营收益[3]。

3.2 机制要创新

宁海县通过搭建“造血”平台，创新“补血”举措，谋划“活血”布局，融资50 亿元以上。可借鉴宁海县的做法，一是搭建“造血”平台，发展壮大地方水利投融资企业，加快推动股份制改革。二是建立“补血”机制。用足用好金融信贷政策，充分发挥政策性、开发性金融信贷资金支持水利建设。三是谋划“活血”布局。鼓励省属水务投融资企业按照市场化运作原则，与银行、保险等金融资本及其他社会资本合作设立水利投资基金。鼓励社会保险基金、基本养老保险金、企业年金等非银行金融机构资金，投入水利工程建设运营。

3.3 社会力量齐参与

放开社会资本进入领域，选择BOT（建设—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）、BOOT（建设—拥有—经营—转让）、TOT（转让—运营—移交）、O&M（委托运营）等合适参与方式；推进一体化建设运营，把一些公益性较强、经济效益较差的水利项目，与经营性较强的水利项目组合开发经营，吸引社会资本参与；支持省级水务投融资企业通过市场化手段，与地方政府开展水务一体化合作；保障社会资本合法权益，让社会资本与政府投资享有同等政策待遇，进行效益的合理分摊；完善价格形成机制，价格定价中要充分考虑社会资本的回报、社会公众利益。要加快推进农业水价综合改革，进一步健全城镇居民用水阶梯价格、非居民用水超计划超定额累进加价制度，加大污水处理费的征收管理力度。