摘 要：江苏常州“毒土地”案又被称作“天价诉讼费案”，两级法院对原告环境修复诉求性质的不同认定，致使案件受理费等诉讼费用的计算和收取结果出现巨大反差，这对研究环境公益诉讼中环境修复诉求性质的界定、证成和诉讼费用的承担机理非常典型。案件诉讼费的调控、引导、教育、衡平功能表达是司法资源优化、价值引领、行为规制和成本追溯的产物，合理的诉讼费用负担原则更是发挥着正诉激励、濫诉预防和行为矫正作用，对促进环保事业发展意义重大。从成本—收益角度考量，环保公益组织在环境公益诉讼中成本投入高、收益低、责任风险大，若用普通民事诉讼规则来调整和规制，激励性远远不够。基于此，对环境公益诉讼的诉讼成本分摊制度设计便提出了新的要求。本案二审法院将环境修复诉求认定为非财产性案件且属优先诉求并据此计算案件受理费，将承担修复费用认定为优先诉求不能实现时的备位诉求，且在同意原告缓交诉讼费的前提下，判决由败诉被告承担原告一方的律师费、差旅费、案件受理费等相关诉讼费用，用环境司法实践有效推动环境公益诉讼制度的发展，司法中体现出一定的创新性，但立法等层面仍有不足需要完善。

关键词：环境公益诉讼;环境修复;案件诉讼费;诉讼成本分摊;环境司法文明

中图分类号：D912.6

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2022）02-0100-11

随着2014年我国《环境保护法》的修订，越来越多的社会公益组织成立并参与到我国的环境保护实践，提起了很多具有典型意义的环境公益诉讼，成为推动我国环境保护发展的一支重要力量。在环保组织提起的环境公益诉讼中，请求法院判决被告进行“环境修复”是一项最常见、最重要的诉讼请求，而诉讼请求又决定着法院对案件诉讼费用的认定及收取，关系着环保组织的切身利益及行为选择，进而影响着社会环保事业的发展。本案①被媒体称为“天价诉讼费案”，一审认定案件受理费高达1 891 800元，二审则认定为100元，两级法院对诉讼请求性质的不同认定，致使判决中诉讼费数额相差巨大、结果反差强烈，引起了社会极大的关注、讨论和争议。

本文选取“自然之友、绿发会诉江苏常隆化工有限公司等环境公益诉讼案”作为分析对象。在研究进路上，先从基本案情中整理切分出相关问题，然后结合环境法理加以评析。首先，本文对人民法院收取案件受理费进行理论层面的解析，并对当前诉讼费用制度中的不同案件类别加以辨识和区分，以初步厘定案件诉讼费之法理基础;其次，对环境修复诉求的内涵及外延进行界定，从而证成环境修复诉求属非财产性案件，承担环境修复费用属财产性诉求，但它是修复受损环境的备位诉求;接着，通过对环保公益组织的性质和当前参与环境公益诉讼面临的资金困境进行成本效益分析，提出环境公益诉讼案件中环保公益组织诉讼费用的负担规则要点。最后，结合上述理论和实践讨论，对该案相关问题进行评析。

一、案情梗要与问题整理

（一）案情梗要

2016年，自然之友、绿发会作为原告向常州市中级人民法院提起诉讼称，被告江苏常隆化工有限公司等三家企业在生产经营及对危险废物管理过程中，严重污染了“常隆地块”及周边环境后搬离，但却未对其进行修复处理。2015年9月，常州外国语学校迁到距离该地块仅一条马路之隔的新校址后，该校多名学生出现身体不适、体检结果异常，引发了广受社会关注的“常州外国语学校污染事件”。两原告查知，案涉地块及其周围的土壤、地下水等生态环境损害在起诉前仍未得到有效修复，故认为被告三企业应当承担环境侵权法律责任。诉请法院判令三家被告企业消除其污染物对生态环境的影响，并承担相关生态环境修复费用，另在国家、省、市级媒体上向公众赔礼道歉，承担原告因该诉讼支出的各项费用。

一审法院根据案件审理中原告要求三被告承担的环境修复费用，计算出本案的案件受理费为1 891 800元，判决由两原告共同承担。两原告不服，提起了上诉。二审法院认为，修复受损环境、赔礼道歉之诉求属非财产诉求，上诉人提出的“由被上诉人承担修复费用”此诉求因无法确定后续治理所需费用，无法当作案件受理费的计算依据。且上诉人优先诉求是让被上诉人修复受损的环境，承担修复费用是优先诉求难以实现时的备位诉求，应以优先诉求确定案件受理费，即按件计算。故判决撤销一审判决，要求被上诉企业在国家级媒体上向社会公众赔礼道歉，向两上诉人支付律师费、差旅费各230 000元，并承担一审、二审案件受理费各100元，驳回上诉人的其他诉讼请求。 参见江苏省高级人民法院（2017）苏民终232号民事判决书。

（二）问题整理

本案中同样是人民法院作为诉讼费用的计算和收取主体，在相同的法律体系和司法体制下，为何一审与二审法院对案件受理费的认定会出现如此大的反差，且理论界与实务界对该问题的认识也争议较大，值得深究。这其中涉及到如下几个重要的问题需要厘清。

首先，法院收取案件受理费的标准或依据是什么？也即法院为何要收取案件受理费，有无统一的收取规则;若有，其规则准则是怎样的。明确这一问题是我们讨论案件诉讼费和理解本案所涉法律问题的前提。

其次，原告的诉讼请求 原告诉请法院判令三家被告企业“消除其污染物对生态环境的影响，并承担相关生态环境修复费用，在国家、省、市级媒体上向公众赔礼道歉，承担原告因该诉讼支出的检测检验费、鉴定评估费用、方案编制费用、律师费、差旅费、调查取证费、专家咨询费、案件受理费等费用”。依照当前诉讼费用规则究竟该如何认定其性质？本案中不同法院对原告诉讼请求的不同性质认定，致使案件受理费的计算和收取标准迥然不同，以致最终的数额认定相互间有着万倍之差，如此巨额的差距下其诉讼请求到底该如何理解。

再次，环保公益组织在环境公益诉讼中对诉讼费用的负担或分摊规则应是怎样？环保公益组织的公益性身份，与普通民事案件原告在与案件的利害关系、联系紧密度等方面均有着较大的不同，那么其与普通民事案件中的诉讼费用分摊规则有无原则上的区别。

此外，该案除了反映出上述环境公益诉讼案件中案件诉讼费的认定和承担问题，还涉及到环境公益诉讼的主体适格问题、环境污染侵权责任的承担问题、案外人主动介入实施环境修复行为后对污染者责任是否有影响等问题，但与本文欲讨论的核心主题不属于同类问题，本文中对这些问题不予以详述。

二、环境公益诉讼费用的法理基础及现实规定

（一）环境公益诉讼费用解读

环境公益诉讼费用是指出于保护环境公益的目的而依法提起诉讼、进行诉讼活动所支出的一切合理费用。狭义的环境公益诉讼费用主要指案件受理费、申请费及其他费用 《诉讼费用交纳办法》第六条：当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费;（二）申请费;（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。文中的“其他费用”主要指本条中的第（三）部分内容。，特别是案件受理费。广义的诉讼费用则是由诉讼公共成本（法院费用）和诉讼私人成本（当事人费用）共同构成，除狭义诉讼费用包含的内容外，还涵盖差旅费、律师费、评估费、勘验费以及其他因诉讼产生的合理费用。在我国，普通民事案件诉讼费用主要指狭义的诉讼费用，即国务院《诉讼费用交纳办法》第六条中所规定的费用。而鉴于环境公益诉讼的公益性特征，及根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第22条 《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条：原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。的规定，环境民事公益诉讼费用则大多指广义的诉讼费用。本文也是以广义的诉讼费用作为研究对象。

虽然学界呼吁应区分私益诉讼制度和公益诉讼制度的差别，以体现环境公益诉讼的公益性特征，建立公益诉讼独立的诉讼费用征收体系，但截至目前我国仍是统一适用传统以私益保护为主的诉讼费用征收体系。当前关于环境民事公益诉讼案件的诉讼费用征收规定主要包括《诉讼费用交纳办法》《民事诉讼法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。依据《诉讼费用交纳办法》，我国民事案件分为财产案件、非财产案件、知识产权和劳动争议案件，四种类型的案件分别对应不同的案件费用收取标准。针对财产类案件，是根据诉讼标的额的大小，依法分段按比例分别计算后予以相加以确定案件受理费;非财产案件的案件受理费，则通常是按件收取 见《诉讼费用交纳办法》第十三条。;其他两类案件与本案关联性较小，此处不论。

（二）诉讼费制度的法理基础

1.案件受理费的性质

关于诉讼费用的性质当前并未形成一致定论，概括来说理论上主要包括以下五类学说：其一，国家规费说。规费，是国家机关为特定主体履行一定行为或特定主体要求使用公有物时，依法向其征收的一种手续费。主张国家规费说的学者们认为，作为国家司法机关，法院用收取规费的形式表明司法手续或程序的开始，体现出司法机关对实施司法行为的慎重和提醒当事人慎重提起诉讼行为;同时，国家开展司法活动也有一定的物质耗费，需要当事人对成本进行分担。[1]其二，惩处说。主张该学说者认为，在败诉者负担诉讼费用的前提下，作为一项经济成本，法院收取诉讼费用可看作是对败诉当事人的一种惩罚、一种对当事人行为否定性评价的表达，败诉者需对因自己不当行为造成的各方损失承担不利责任[2]。其三，税费说。税费是国家机关向有关当事人提供某种特定劳务或服务时，按规定所收取的一种有偿费用，多用于满足收费单位本身业务支出的需要，专款专用。该说主张将司法资源视同商品或劳务，法院收取诉讼费是对当事人使用司法资源的交换，也通过收取税费实现调节社会主体行为选择和社会价值取向的目的[3]。其四，税收说。税收是国家为满足治理社会之需要，依法通过国家权力强制地、无偿地向被征收对象收取、取得财政收入的一种政府行为，它对社会经济具有调节和稳定的杠杆作用。主张税收说的学者认为，案件受理费是司法机关开展司法活动的经济基础，为了有效运行司法程序，实现司法的社会功能和作用，需要当事人依法缴纳诉讼费用[4]。其五，补偿说。补偿即弥补问题，抵消损失。主张补偿说者认为应将案件受理费定性为诉讼程序使用费，即司法运行也有成本，当事人使用诉讼程序就需要支付一定费用来作为补償;同样，从公平的角度来讲，我们不能因为个别主体之间的纠纷问题让社会来承担或分摊成本，否则即是对案外主体的不公[5]。

笔者认为，从法理上讲，我国环境公益诉讼案件受理费的性质不宜定性为惩处说或税费说、税收说。首先，并非所有案件都有明确的胜诉方与败诉方，当事人败诉的原因也包括多种多样，不能简单因为当事人承担了案件受理费便给予其道德上或价值上的是非评判，这对部分当事人来说并不公平，也不利于我国的司法文明建设，故收取诉讼费不宜赋予惩罚性质。其次，国家税收和税费具有法定性、强制性和固定性，税收更是通常由税务机关、海关和财政机关收取，未依法缴纳税款、税费会受到法律的制裁，而诉讼中原告不缴纳案件受理费，只会导致无法启动诉讼程序，法院并不会强制收取，原告也不会受到法律的制裁，故诉讼费用也不具有国家税收或税费特征。而从国家规费说的内涵和国务院《诉讼费用交纳办法》等规定来看，将案件受理费定性为国家规费较为合适。根据该《办法》第52条和54条的规定，从中也可解读出案件受理费、申请费的国家规费性质。对于《办法》第6条第（三）类 《诉讼费用交纳办法》第六条：当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费;（二）申请费;（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。中规定的诉讼费用，则明显具有补偿性特征。

2.诉讼费制度的外在功能及内在价值表达

基于诉讼费用的理论内涵和性质特征基础，我们进一步来讨论通过诉讼费用的制度设计和机制运行，从目的和方向层面来讲，其欲体现出怎样的内在的价值表达和实现怎样的外在功能作用，以解释诉讼费用收取制度的正当性法理依据。

第一，调控功能。司法并非解决社会矛盾的唯一途径，法院通过收取诉讼费，建立起公众参与诉讼活动的门槛，引导当事人选择更加便捷高效、更加有利于矛盾化解的路径，起到调节案件数量、引导案件分流的作用。通常，当事人更关心私人成本带来的经济效益，而国家则更关注司法活动所实现的社会效益。设立这样的收费门槛，也是为了协调司法资源普惠性和拥挤性之间的矛盾。一者有利于减少公民无偿滥用、占用司法资源、影响其他需要者正常使用的情况，减轻司法运行压力，以切实提高司法资源利用效率，防止当事人将诉讼成本转嫁给社会。二者为了避免所设置的司法收费门槛将部分弱势群体、未浪费司法资源者拒之门外，还需区分特殊情形将诉讼收费规则予以矫正形成补充规定，如设置对经济困难者参与诉讼活动、社会环保公益组织参与环境公益诉讼的诉讼费用缓交、减交或免交机制规定。

第二，引导功能。通过分类型、分阶段、分程序切割独立设置收费标准，引导当事人理性选择诉讼程序。如能在庭前调解解决的或能够在在先环节解决的矛盾，就无需进入后续的庭审程序、执行程序、审判监督程序等，对这类节约司法资源的行为在诉讼费用的收取上也体现出一定的激励导向。比如，通过对《诉讼费用交纳办法》第15至19条各类情况 根据《诉讼费用交纳办法》第十五条至第十九条的相关规定，以调解方式结案、当事人申请撤诉的、适用简易程序审理的案件、被告提起反诉、有独立请求权的第三人提出与本案有关的诉讼请求、人民法院决定合并审理的，减半交纳案件受理费;对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。，减半收取案件受理费以体现激励导向等。对于如何在实现司法社会效果最大化的前提下合理分配司法资源、降低诉讼成本，是国家诉讼费用规则制定中所要重点考量的价值取向，而以分阶梯形式形成的较低收费标准鼓励和引导着矛盾的短程、高效解决，恰是国家以经济成本平衡社会效果的资源优化选择。

第三，教育功能。诉讼费用的整体机制性质或根本实施目的并非惩戒，但并不排除对司法过程中因当事人自身的过错浪费司法资源的行为施以责罚以达到教育、警示的目的，而增加诉讼费用便是其反向规制的教育措施之一。如当事人在上诉期内未上诉，在一审判决、裁定或者调解书发生法律效力后申请再审，需另收取其案件受理费;未在举证期限内举证，在二审或再审时提出新证据致使诉讼费用增加的，增加的诉讼费用由其承担;法庭调查结束后要求降低诉訟请求金额，减少的案件受理费由其承担……即为了防止原告恶意夸大或肆意减少诉讼请求金额、故意隐瞒证据等，制度设计中对潜在的滥用诉权行为进行收费规制，一方面是对所浪费司法资源的一种补偿，另一方面也一定程度上惩处了恶意诉讼行为，兼具补偿索取和道德教育的双重效果，教育公民端正价值取向、依法合理维权、节约司法资源。

第四，衡平功能。我国诉讼费用的负担是以责任方承担为主基调，兼具原则性与灵活性。即以败诉者承担为原则，胜诉者承担为例外，以回应因败诉者的行为导致纠纷产生和司法资源浪费;以协商解决为前提，法院裁决为基础，及在公示催告或申请执行中由申请者承担费用，以回应“让使用司法资源者承担司法费用”的准则。此外，对于因调解结案或离婚诉讼等无法运用胜诉、败诉原则调节的案件，提倡由当事人协商诉讼费用的承担，法院只有在当事人协商不成时才介入，有效弥补了责任方担责原则的僵硬性，根据具体情况、将惩罚与保护相结合、灵活适用，实现了法律的实际公平、正义、合理。

无论是案件受理费的国家规费性质（部分费用兼具补偿性质），还是诉讼费用的功能及价值表达，抑或是关于诉讼费用的相关法律规定，都决定着当前环境公益诉讼案件的诉讼费用收取应以收取为原则、不收取为例外。一者用形式化、程式化的方式彰显诉讼的程序正义，体现出法院及诉讼参与方进行诉讼活动的审慎原则，防止原告滥诉行为;二者通过收取诉讼费一定程度弥补了法院开展该诉讼活动的司法成本和无过错方因此负担的外部不经济性成本，避免了因个别主体纠纷造成社会公众分担成本的变相不公。

三、环境修复诉求的性质界定

环境修复指对被污染的环境采取化学、物理及生物学等相应技术措施，使存在于环境中的各类污染物浓度减小或毒性降低或达到无害化，使得环境能够部分或全部恢复到无污染的初始状态[6]。

环境公益诉讼是对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态等行为由适格主体提起的诉讼，视案件具体情况的不同原告可请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任 见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条。，修复受损环境是大多环境公益诉讼都有的诉讼请求之一。而司法实践中，原告有时会既提出修复受损环境（或将环境恢复原状）的请求，同时要求被告承担具体的相关生态环境修复费用（甚至已根据相关计算方法提出了明确的修复金额），此时便会使诉讼主体甚至案外人陷入疑惑与纠结之中，即修复受损环境与承担生态环境修复费用在案件受理费的认定中究竟是否属于同一性质？若属于，其属于财产类还是非财产类诉求？若不属于，到底应当依据“恢复原状”这一责任内涵认定案件受理费，还是直接依据生态修复费用计算出案件受理费？当直接语义解释陷入困境之时，我们可尝试从法律的其他解释方式入手进行理解。如：从环境公益诉讼的本质和立法的目的来看，环保公益组织提起环境公益民事诉讼的本质是欲通过司法途径遏制行为人的破坏生态、污染环境等行为，并将环境恢复到其被损害前应有的状态或发挥其应有的功能。即无论是修复受损环境还是承担生态环境修复费用，只是实现其目的的不同方式，根据“污染者担责”原则，若被告有能力且环境能够被修复，则可判令被告实施环境修复行为，若被告不具备相关修复能力、不积极履行修复义务或环境难以修复至应有的状态，则可准许被告采用替代性修复方式，承担生态环境修复费用 参见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条。。此时二者之间的逻辑关系便显现出来，修复受损环境是目的、是第一性的责任承担方式，承担环境修复费用是替代性的、处于第二序位的责任承担方式，其目的还是为了修复受损环境。另外根据《环境民事公益诉讼司法解释》第十八条和第二十条的规定，生态修复可以理解为民事责任承担方式中恢复原状的一种，即法院可以依法判决被告将环境修复到损害发生之前的状态和功能，无法完全修复可准许采取替代性修复方式或异地执行，并且法院可以确定被告不履行修复义务时应当承担的修复费用（也可以直接判决被告承担费用）[7]。由此也可看出，生态修复的本质是非财产性的，其表现为一种行为和状态。故修复受损环境属非财产诉求且并列情境下通常属于优先诉求，承担修复费用只是备位诉求，此时应当按照优先诉求确定案件受理费，即按照非财产案件按件计算案件受理费。

四、环保公益组织的诉讼成本负担困境及路径选择

（一）诉讼费用负担的原则

诉讼费用的负担，即诉讼程序结束时诉讼费用最终是由哪方来承担的问题。不管是大陆法系国家，还是普通法系国家，原则上大多都是由败诉方承担诉讼费。即简单来说，因败诉人的原因致使诉讼程序的启动和运行，由此产生的费用也应由其负担。但在细节方面，不同国家具体的诉讼费用内涵不同，败诉方实际承担的具体费用也存在差别。在普通法系国家：英国诉讼中的败诉方要承担胜诉一方所支出的律师费等所有诉讼费用，美国诉讼中的败诉方则需承担胜诉方除律师费以外的翻译人、鉴定人等报酬及费用。在大陆法系国家：日本同美国较为类似，法国则是主要奉行“司法免费原则”败诉方连司法手续费都无需负担，而德国诉讼中的败诉方不仅要承担司法手续费，还需承担胜诉方的律师费。

败诉者负担同样是我国诉讼费用的基本负担原则，因我国普通民事案件采用狭义诉讼费用规则及适用《诉讼费用交纳办法》，故我国普通民事案件中的败诉方只需承担法院费用，而不负担胜诉方所支出的律师费、差旅费等费用。虽然学界有人主张改变我国诉讼费用制度，扩大诉讼费用内涵范围，但截至目前核心规则仍未改变。值得肯定的是，在环境民事公益诉讼中，通过《最高院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》支持了广义意义上的诉讼费用，为我国环境公益诉讼中诉讼费用负担原则实现突破，其指导法院可依法判决由败诉方承担除法院费用外的、胜诉方所支出的律师费、鉴定、检验费用和因诉讼花费的其他合理费用，有效减轻了社会环保公益组织的成本压力和资金顾虑。

（二）“败诉方负担”原则在环境民事公益诉讼中的作用

首先，有着正诉激励作用。以“理性经济人”假设为基础，诉讼的投入产出比是影响主体做出诉讼决策的关键因素，而胜诉的概率和诉讼费用的负担机制则影响着当事人对投入产出比的预测。即若提起一项诉讼的胜诉概率较大，且负担的诉讼费用又较少或无需负担诉讼费用时，必将对环保公益组织提起该项诉讼形成鼓励;而大概率能够胜诉的诉讼也通常是正当性较为充足、证据条件较为充实的案件，这样的案件也理应得到法院的支持。相反，若一项诉讼的胜诉概率较低，且败诉还要负担较高诉讼费用时，当事人提起该项诉讼便会十分谨慎或者放弃提起。其中，胜诉的概率高低视具体案件情况而有所不同，但诉讼费用的规则却是可以提前确定的。决定判断结果的两个变量，若是可以确定其中一个，当事人的预期和判断便会变得更为清晰，民众印象中司法的神秘感、模糊感和距离感也渐渐退去，以此引导当事人更加有序、理性地提起诉讼。“败诉者负担”原则便是以这样的诉讼费用的分摊规则激励着当事人，使其可理性考量和预测到案件的后果及预期收益，即只要案件胜诉其便无需担心承担诉讼费用，鼓舞着有正当理由者积极通过司法途径解决纠纷，有力推动着司法文明的建设进程。

其次，有着滥诉预防作用。如前所述，当事人对案件投入产出比的理性预测，会影响其行为选择。“败诉人负担”原则让当事人在诉前便可认识到若其败诉不仅需承担自身各项花销及法院所收取的費用，还可能要负担对方的律师费、差旅费等费用，对于不正当、不合法、不占理、虚假的、缺乏证据和法律依据等行为或主体，行为人便会慎重选择诉讼方式，否则即是“赔了夫人又折兵”。环境公益诉讼费用负担规则通过增加败诉方的诉讼成本，一定程度上实现了阻却当事人“滥诉”行为和鼓励社会环保公益组织提起诉讼，促进了司法资源有效利用。

最后，有着行为矫正作用。同理，在“败诉方负担”原则下，胜诉方的诉讼合理费用支出也会转嫁于败诉一方。当事人败诉后需承担较高诉讼成本，不仅包括需支付实体费用，还要支付程序性费用，不仅包括内部成本，还包括法院、胜诉方费用等外部成本，促使当事人权衡利弊下谨慎、理性地提起诉讼，在提起诉讼后全力准备、积极应诉，以防承担诉讼不利后果。即国家通过诉讼费用的制度设计，用增加经济成本的方式调节行为人的决策制定和行为选择，进而实现对行为人的行为规制和矫正，引导社会主体合法诚信规范生产、生活、经营，有效预防非理性、不法行为的产生，同时提高了司法程序的运行效率和司法资源的合理配置。环境民事公益诉讼中，无论是作为原告的环保公益组织，还是被起诉的环境损害者，在“败诉方负担”的原则引导下，双方均会在法律的框架内积极争取，以期实现其参与诉讼的全部目标，同时也教育、警示着其他潜在的、可能造成环境污染、生态破坏、资源浪费的各类主体提高认识、转变发展观念、绿色生产经营。

（三）环保公益组织面临的诉讼成本问题及对策

如上所述，广义意义上的“败诉者负担”原则，为胜诉后的环保公益组织减轻了资金压力，从制度上鼓励着环保组织从事或参与这样的公益性行为。但是同时，案件能否胜诉牵涉主体及因素众多，很多生态环境案件环保公益组织难以预测到胜诉率甚至胜诉率较低。此时，考量到败诉不仅要承担自身诉讼成本、法院费用，还要承担胜诉方的律师费、差旅费等费用，便会使主体行为在无形中呈现出部分退却现象，即会阻碍一些环保案件因胜诉概率不确定而未能进入司法程序，这并不利于生态环境的保护，故需要在环保组织败诉后诉讼费用的负担分配方面分情况予以进一步细化规定以作补充。

社会环保公益组织参与环境公益诉讼，是为了保护社会的公共环境利益，在环境公平和环境正义理念的指引下，保障社会的绿色、可持续发展，并非为了其自身利益。因我国将有资格提起环境民事公益诉讼的社会组织限定于环保公益组织 见《中华人民共和国环境保护法》第五十八条。，其公益性特征决定了其自身不具备盈利能力，大多环保公益组织也缺乏稳定的经费来源，却要面临败诉负担高昂诉讼费的内部和外部风险。社会对环保公益组织提起环境公益诉讼的激励和支持力度不够，但环保公益组织承担的责任和压力却是巨大的，如此使得即使满足提起或参与环境公益诉讼资格要求的社会环保公益组织在实际参与过程中的积极性也不够。具体面临的困境我们可从成本——收益角度进行剖析。

1.环境公益诉讼成本高

因环境问题的复杂性、潜伏性、长期性、跨区域性、多学科性等特征，致使环境公益诉讼案件通常修复治理难度大、诉请标的金额高、专业技术要求严格，进而使得案件受理费、评估鉴定费、律师费等大多要高于普通民事案件，也由此产生了一些引发社会广泛关注的相关新闻报道及媒体用语。如：“天价诉讼费”“天价修复费”“天价鉴定费”“天价律师费”等，通过这些用词也可看出其费用数额方面的特殊性。具体来说，首先，关于高昂的案件受理费，本案便是典型案例之一。本案中一审法院认定的案件受理费超过189万，单单是法院收取的一项费用数额就如此之高，可见环保公益组织等主体参与生态环境诉讼的成本压力之大。其次，关于评估鉴定费，生态环境案件的特殊性和复杂性使得当前司法人员处理这类案件时十分依赖于评估报告、鉴定意见等，而由于这类案件通常涉及范围广、总量大，缺乏统一的鉴定技术标准和收费标准，环境评估鉴定收费通常少则数十万，多则近百万、千万。如在湖北省首起由社会组织提起的环境公益诉讼（湖北宜化股份公司违法倾倒生产废水案）中，评估费等诉讼支出高达206.75萬元;在云南曲靖铬渣污染案件中，某鉴定机构鉴定费用报价高达700万元，即使是后来的75万鉴定费，也因未筹集到足够租金，陷入停顿;云南“兰坪铅锌案”鉴定评估费365.8万、广西恭城海洋山非法采矿污染案鉴定费最低190万……巨额的评估鉴定费成为挡在各个环境公益诉讼案件面前的巨大障碍之一。根据民事诉讼谁主张谁举证的原则，评估鉴定费需要原告，也即环保组织提前垫付，只靠环保民间组织一己之力来负担着实困难。2019年“9·9公益日”，环保组织“自然之友”再一次给云南曲靖铬渣污染案等公益诉讼案筹款，但最终筹款额不及目标一半;历时八年，该案仍在艰难推进中，而致使诉讼进程缓慢的原因之一正是高昂的环境损害鉴定费[8]。最后，关于律师费。环保案件专业性、技术性强，取证、鉴定、诉讼等过程耗时、耗力、耗财，立案难、取证难、鉴定难、胜诉难[9]。从律师的时间成本角度来说，大多环境公益诉讼案件所消耗的时间远高于传统诉讼[10];从案件本身的难易程度来说，大多环境公益诉讼案件的复杂程度和难度系数远超普通民事诉讼，同时因环境案件容易牵涉地方保护、行政干预[11]等，对律师来说环境公益诉讼投入多、风险高、维权困难，致使环境公益诉讼律师费一直维持在较高水平。

2.环境公益诉讼原告收益低

由于环保公益组织和环境公益诉讼的公益性特征，使得环保公益组织提起环境公益诉讼并不能使其直接获利，《环境保护法》第五十八条也明确禁止其通过诉讼牟取经济利益。即社会组织能够突破传统民事诉讼原告的利害关系主体要求、提起环境公益诉讼是因其是为了救济环境公共利益（无权提起针对具体个体损害的环境损害赔偿诉讼），具有明显利他主义特性。与普通民事诉讼相比，其预期及实际收益几乎为零，再加之诉讼中的各项投入、消耗和责任承担，其实更多时候表现出的甚至是负值。

3.成本收益引导下的行为选择

“趋利性”是人的本性，主体有追求的目的和动力，社会才能获得持续的发展。此处的“利”做广义的理解，即一切能使人或事物变得美好的东西，既涵盖经济利益，也囊括生态利益，既包括个人的利益，也包括集体的利益。从环保组织角度来看，提起环境公益诉讼需投入大量的时间、精力及金钱等各项成本和承担潜在的败诉风险，而即使胜诉，获得的环境收益也是公共的、社会的或某些集体共同的。这与普通民事案件的当事人性质上有着本质的区别，在成本收益思想的引导下，使用普通民事规则调整和规制，激励性远远不够。基于此，对环境公益诉讼的诉讼成本分摊制度设计便提出了新的要求。此时，败诉方承担诉讼成本只是第一步，这样只会促使公益组织选择部分证据较为充实、案件争议不大、评估鉴定简单等胜诉概率较有把握、费用消耗较少的案子提起诉讼，而将更多取证困难、疑难复杂、耗资较高等案件暂时搁置，这些案件随着时间和环境的改变，固定证据、起诉立案、评估鉴定会更加困难，不利于我国生态文明的全面推进和建设。

鉴于很多时候环保公益组织对诉讼费用的垫付都存在困难，此外还要面对败诉承担诉讼费用的压力。对诉讼费用的缓交、减交和免交体系有针对性地完善便是第二步中最关键的部分。依据《诉讼费用交纳办法》诉讼费的免交只适用于自然人 见《诉讼费用交纳办法》第四十四条。，2015年最高院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三十三条。突破了该限制，将诉讼费免交主体扩大至提起环境公益诉讼的原告，即环保公益组织在败诉后，可以依法申请减交或免交诉讼费用，但是是否准予该申请则由法院来决定。该《解释》关于此规定较为模糊，法院的自由裁量权甚大，需要后续相关立法予以进一步明确。即出于滥诉预防之考虑，审判机关不能简单在立案时直接免除环保公益组织交纳案件受理费之义务，但环保公益组织在环境公益诉讼起诉时，可提出缓交诉讼费之申请;若败诉或部分败诉时，可提出减交或免交诉讼费之申请。此时，除环保组织滥诉情形外，鉴于其诉讼的公益性特征，法院应一般予以支持其在起诉时缓交诉讼费和（或）败诉后减交、免交诉讼费的申请。而针对滥诉等情形，法院一方面可拒绝其减交、免交诉讼费的申请，另一方面则可在信用评价机制方面着手，将其纳入一定周期内的诉讼黑（灰）名单或向其监管单位提出司法建议对其行为依法施以惩处，限制其一定时期内的生态环境诉讼参与资格及加大对其所参与案件的审慎审核力度，以此从鼓励环保参与和惩戒恶意诉讼正反两方面起到正诉激励、滥诉预防和行为矫正之作用。对于环保公益组织的律师费负担等问题，一方面要落实在生态环境案件中的败诉方负担原则和成本转嫁机制，若生态环境损害者败诉时人民法院可支持原告之诉请，由败诉者承担环保公益组织的合理律师费用、检验、鉴定费用及为诉讼支出的其他合理费用;另一方面尝试突破现有法律援助制度框架，将环保公益诉讼法律援助纳入其中，赋予法律援助制度新的内涵和使命，实现法律援助制度从保护“人权”理念到“人与自然是生命共同体”理念的升华[12]。同时，环保公益组织在败诉后所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用也可酌情从生态环境损害者所承担的生态环境修复费用、生态环境服务功能损失费等款项中支付 见《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条。。针对评估鉴定标准不一、费用高昂等问题，需完善评估鉴定标准和费用计收体系及专家陪审员、专家证人、专家辅助人等制度机制。事实上，并非所有环境纠纷案件都需要评估和鉴定，对于部分案情简单、争议较小的案件，要充分发挥成本小、效率高的专家意见等作用。所选聘的专家可为环境公益诉讼司法调查提供专业支撑、可作为人民陪审员共同审理环境公益诉讼案件、可在庭审中发表庭审意见、可随时为司法人员提供专业咨询等，协助解决环境公益诉讼中所遇到的专业技术等疑难问题[13]。当然，健全环境公益诉讼诉讼费用制度需要做的远不止这些，还包括加强司法队伍能力建设、提高各类社会主体的环保意识、法律认知和参与能力等一系列问题。

五、总结

综上，立法是司法的前提和依据，司法是立法的实践方式和现实基础，但立法却同时有着滞后性与僵硬性特征。关于前文所述环保公益组织在参与环境公益诉讼中存在面临的法律及制度机制等层面的困境，一方面需理论界和实务界对其予以进一步的研讨与探索，做出细化和完善，而另一方面司法本身所具有的灵活性和能动性，在现实中同样发挥着重要的创新、补充和自我调整完善的作用。

本案为环境公益诉讼中基于环境修复诉求案件受理费用的认定及承担提供了新的思路，原审法院同意了原告起诉时缓交诉讼费的申请，随后二审法院将环境修复诉求认定为非财产性案件，并判决由败诉被告承担律师费、差旅费、案件受理费等相关诉讼费用，体现出一定的创新性。环境公益诉讼立法的本意是鼓励社会公益组织基于维护社会公共利益的目的提起公益诉讼，当前具备提起环境公益诉讼资格又有能力提起环境公益诉讼的主体数量本来就相对较少[14]，且提起诉讼就有败诉的风险。在遇到部分訴讼标的数额较大的环境公益诉讼案件时，若在立案时依照《诉讼费用交纳办法》中财产案件相关规定交纳案件受理费，不仅会让公益组织在维权中负担加重、望而却步，败诉后还可能要承担高额诉讼费，势必会降低公益组织参与环境公益诉讼的积极性，不利于遏制环境违法行为和救济环境公益。但出于防止诉权滥用的考虑，又不能简单直接免除公益组织在立案时交纳案件受理费，也不符合当前相关法律规定。此时，环保公益组织作为原告，在提起环境公益诉讼时，可申请缓交诉讼费;若遭遇败诉或部分败诉时，可申请减交或免交诉讼费用;而一旦被告败诉，法院则可支持原告诉请由被告承担案件受理费等费用。本案一审认定，只案件受理费便高达1 891 800元，若原告在立案时就直接交纳这笔费用对公益组织来说负担甚重，故原告（上诉人）向人民法院提交了请求缓交诉讼费用的书面申请，法院依法准予了其申请，一定程度缓解了原告在经济方面的暂时困难，使得原告能够将精力集中于探究案件本身，推动诉讼程序的继续进行。

根据《国务院诉讼费用缴纳办法》，有财产诉求的根据诉讼请求的金额或者价额，分段按照《办法》中的比例计算并累计交纳;非财产案件的受理费则按件计收 见《诉讼费用交纳办法》第十三条。。本案中一审法院认定原告的第一项诉讼请求 原告的第一项诉讼请求是“判令三被告消除其污染物对原厂址及周边区域土壤、地下水等生态环境的影响，并承担相关生态环境修复费用（具体数额以损害鉴定评估或生态环境修复方案确定的金额为准）。生态环境损害无法修复的，判令三被告实施货币赔偿，用于替代修复。”属于财产类案件诉求并确定案件受理费为1 891 800元，且由两原告承担。而二审法院则认定，修复受损环境、赔礼道歉之诉求属非财产诉求。其认为环保公益组织主张的由环境损害者承担修复费用之诉求由于难以得知后续治理所需费用，无法成为案件受理费之计算基础;且其优先诉求是让环境损害者修复受损环境，在优先诉求无法实现时才要求其承担修复费用，应以优先诉求来确定案件受理费。故以非财产案件计算案件受理费，判决一审、二审案件受理费各100元，由环境损害者承担。巨大的案件受理费反差背后，是两级法院对修复受损环境这一诉求性质的不同界定。前者认为应当根据修复受损环境所需费用确定案件属于财产性诉讼，按照财产性案件来计算案件受理费;后者则认为修复受损环境属非财产诉求且是优先诉求，承担修复费用只是备位诉求，应当按照优先诉求确定案件受理费，并判决由败诉的环境损害者承担原告环保公益组织因本案支出的律师费、差旅费等费用，当中考虑了环保公益诉讼的特殊性和环保公益组织的公益性特征。无论从合理性抑或合法性，二审法院的认定思路明显更为科学。该案明确指出修复受损环境应按照非财产案件计算案件受理费，且败诉的被告不仅需承担案件受理费，还需负担原告方的律师费、差旅费等，对环境司法实践进行了积极的探索和创新，充分发挥了环境公益诉讼的保障功能，有效推动了环境公益诉讼制度的发展，也体现了环境公益司法领域独特的公平正义，达到兼顾环境公共利益与合理分配环境损害责任的双重目的，既能够落实环境污染责任中“谁污染，谁治理”的原则，又提高了广大社会公益组织参与环境民事公益诉讼的信心，促进全社会积极参与生态环境保护实践。同时对于本案中所引发的环境公益诉讼中诉讼费用的认定、承担问题，及实践运行中作为原告的环保公益组织所面临的诉讼费用成本困境，本文进行了一定程度的理解读和路径应对思考，以期回应部分疑问及与诸君共同探讨。

参考文献：

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[14]难以承受的“天价诉讼费”[N].中国青年报，2017-02-07（001）.

（责任编辑：王勤美）

The Identification and Bearing of Legal Costs of

Environmental Restoration Claim Cases

LI Jingbao

（School of Law & Collaborative Innovation Center of Judicial Civilization，Jilin University，Jilin，Changchun，China，130012）

Abstract：

Courts of two levels have different identification of the nature of plaintiff’s appeal for environmental rehabilitation in “Poisoned Land” case in Changzhou，Jiangsu Province，also known as “the case sky-high legal cost”，resulting in a huge contrast in the calculation and charging results of legal costs such as case acceptance fees，which is a very typical case for studying the definition and certification of the nature of environmental rehabilitation appeals in environmental public interest litigation，and the mechanism of litigation costs.The regulation，guidance，education and fair expression of legal costs result from the optimization of judicial resource，value guidance，behavior regulation and cost traceability，and the principle of reasonable burden of legal cost is playing the role of the incentive of positive litigation，the prevention from excessive litigation and the correction of behavior，which is of great significance to promote the development of the cause environmental protection.From the aspect of cost-benefit，environmental public interest organizations face high costs，low profits and high liability risks in environmental public interest litigation，thus，if ordinary civil litigation rules are used to adjust and regulate environmental public interest litigation，the incentive is far from enough，which puts forward new requirements for the design of legal cost allocation system of environmental public interest litigation.The court of second instance in this case firstly identified the environmental rehabilitation appeal as a non-property case and a priority appeal，on the basis of which the case acceptance fee was calculated accordingly; then it assumed the rehabilitation cost as the standby appeal when the priority appeal cannot be realized; and in advance of allowing the plaintiff to defer costs，it determined that the losing defendant shall bear the plaintiff’s legal costs including fees for attorney，travel expenses，case acceptance fees other relevant costs.Therefore，in this case，the development of environmental public interest litigation system is effectively promoted by environmental judicial practice，with some innovations in judicature，but there are still some deficiencies in legislation and other aspects.

Key words：

environmental public interest litigation; environmental rehabilitation; costs of the case; allocation of litigation costs; environmental justice civilization

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