凌伟志，卢 佳

(1.湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411101；2.湘潭大学 数学与计算科学学院，湖南 湘潭 411101)

一、前言

县级政府市场监督管理机构履行自身机构职能关乎当前我国国计民生稳定与社会和谐有序发展，对推动县域经济发展具有重要意义。近年来我国多地市场频发安全问题，暴露出我国县级政府市场监督管理机构在自身职能领域中还存在如执法检查不彻底、政策宣传不到位等问题。面对此类愈发严重的市场安全问题，我们必须深刻意识其可能造成的严重负面影响：一是严重危害我国公民身心健康；二是严重有损县级市场监督管理机构尤其是县级政府在人民心目中的良好形象。因此，我们将借助学界已有研究成果并广泛搜集详实数据资料对县级政府市场监督管理机构职能履行问题展开研究，并以地区经济发展水平作为选取标准，广泛选取我国多县级地区作为研究样本，切实能够代表我国县级政府市场监督管理机构职能履行现状。在肯定各县级市场监督管理机构取得职能履行相关成就的同时对目前面临的职能履行困境进行探讨，对困境成因展开必要分析，并就强化县级政府市场监督管理机构职能履行能力提出相对完善的意见与建议，以期顺利推进县级政府市场监督管理机构职能履行工作进而取得职能履行工作的积极成效。

二、县级政府市场监督管理机构职能履行取得的主要成就

(一)商事制度改革成果进一步巩固

县级政府市场监督管理机构按照职能履行要求切实履行机构职能，发挥机构职能实际作用与进一步推进商事制度改革，与巩固现有改革成果密切相关。2014年2月7日，国务院印发《注册资本登记制度改革方案的通知》，按照宽进严管实施规则，提出放松市场主体准入管理并严格管理市场主体交易行为[1]。多地政府依据改革要求，纷纷将商事制度改革纳入当年政府重点改革专项任务。2017年1月2日，国务院再次印发《“十三五”市场监管规划的通知》，通知中指出：“当前各地政府应紧密围绕深化商事制度改革目标，树立现代化市场监管理念，改革市场监管体制，注重市场监管职能作用发挥，切实提升市场监管工作成效。”因此各县级市场监督管理机构严格按照商事制度改革要求，落实相关改革措施，简化流程手续办理，尤其是注重在市场主体登记环节中简化注册登记程序，扎实推进商事制度改革措施落地生根。

查阅现有相关资料发现，我国商事制度改革已取得一定的阶段性成果，具体表现为：一是市场主体活力进一步增强。2018年，我国市场主体总量达1.1亿户，日均新增市场主体较改革前3.1万户增至5.9万户，市场主体活力呈进一步增强趋势[2]；二是企业申办时间大幅缩减。各县级市场监督管理机构大力推行业务流程再造，开通企业申办“一网通”并在全国各县级区域范围内推行“证照分离”改革，解决市场“准入不准营”的窘迫局面。现已实现地方企业开办时间缩短至8.5个工作日；三是营商环境进一步优化。全国营商环境五年内累计上升130个位次，有效地实现了市场资源整合、审批流程简化以及申办环节压缩，我国营商环境得到大力优化，成为了我国“放管服”改革中的一大亮点[3]。

商事制度改革是深化行政体制改革的重要内容，是当前市场经济发展形势下实现资源优化配置以及维护市场经济秩序平稳有序的必要手段。这一方面得益于党中央与中央政府对于深化商事制度改革的坚定决心，另一方面得益于地方政府坚决贯彻落实各项改革措施，尤其是各县级政府市场监督管理机构在行政体制改革中积极承担职能领域内相关事项应有责任，坚定不移地推进各项改革措施在地方实施，这直接有益于我国商事制度改革工作在地方开展并最终取得商事制度改革应有成效，在推进县级政府市场监督管理机构改革的同时进一步巩固了商事制度改革的丰硕成果。

(二)市场安全监管成效进一步显现

市场安全是产品质量安全的机制保障，积极开展市场安全监管是维护市场安全的必要举措。各县级市场监督管理机构履行市场监管职能是践行市场安全监管理念的重要举措，是对产品质量安全进行监管、检查以及风险防范的重要责任承担。市场安全监管具体可划分为食品药品安全监督管理和特种设备安全监督管理，而县级政府市场监督管理机构作为地方政府对市场安全进行监管的基本单元，直接面对基层群众，保障基层群众的日常生产生活安全。只有县级政府市场监督管理机构切实履行市场监管职能，加强市场安全监管，才能确保基层群众在日常生产生活中吃得放心、用得舒心，过得安心。

俗话说“民以食为天，食以安为先”，食品药品安全与人民群众日常生活紧密相关。2018年，河南省斥资1.9亿元为全省各县级市场监督管理机构配发158台食品安全快速检验车，着力解决县级市场监督管理机构面临的检验检测设备不足的突出问题，着力推动全省食品市场安全向持续稳定迈进[4]。2019年7月，北京市朝阳区政府围绕“消除食品安全风险”主题，联合当地市场监督管理所、市场管理者对全区范围内所有集中交易市场进行整改升级，一方面取缔无证照经营户，另一方面责令存在食品安全隐患经营户进行限期整改，在保障当地居民食品安全的同时提升了市场经营户入市经营热情[5]。2019年12月1日，被称之为史上“最严格监管”的《中华人民共和国食品安全法实施条例》正式颁布，此条例不仅重新修定了过去所有食品安全标准，更重要的是对食品生产、流通、制作等全条链强调开始实施全方位监管。而特种设备安全有效运行是保障人民日常出行安全的重要组成部分，是维护人民生命财产安全的重要法宝，是县级市场监督管理机构履行市场安全监管职能不可忽视的另一重要方面。以湖南省东安县为例，全县现有特种设备使用单位800余家，六大类特种设备共计4047台，各类压力管道31.938千米，安全监管压力大。但东安县市场监督管理机构在县政府采取积极工作指导下，以明确责任、严格监管、宣传普及作为工作关键环节，积极开展市场安全监管，仅2018年共累计排查特种设备使用单位829家，整改安全隐患50余处，发放各类资料上千余份，特种设备安全教育普及率达90%以上[6]。在切实消除全县特种设备安全隐患，预防事故发生上做到了尽职尽责，发挥了县级政府市场监督管理机构应有作用，有力地保护了全县人民的生命财产安全。

伴随着国家对于食品药品以及特种设备安全监管要求不断细化，县级政府市场监督管理机构大力践行上级部门要求，积极压紧压实自身职能履行，广泛探索职能履行的多样方式，高度提升了县级政府市场监督管理机构市场安全监管水平以及安全监管能力，进一步强化了县域内市场安全监管成效，有效保障了县域内居民的日常生产生活安全。

(三)公平有序市场环境进一步营造

良好市场的发展需要具备两个基本条件：一是获取持续的市场发展活力，缺乏发展活力的市场就好比无源之水缺失了市场发展的生机与动力；二是需要公平有序的市场环境。公平有序的市场环境在保证市场主体有序经营前提下，为市场经济建设提供了公平的发展环境，而良好市场竞争环境和安全市场消费环境共同构成公平有序这一总体市场环境。

公平有序的市场环境是市场主体在市场中从事经营活动的重要前提，是市场经济有序发展的关键保障。目前，全国市场监督管理工作正围绕“大市场、大监管、大格局”要求如火如荼展开。各县级市场监督管理机构紧密围绕这一要求，大力创新市场监管职能履行方式，加大市场监管职能履行力度，在营造公平有序市场环境中取得了一定的工作成效，主要体现为：第一，职能履行方式不断创新。各县级市场监督管理机构不再局限于过去采用单一检查的市场监督管理方式，在运用随机抽查等传统方式同时，结合互联网等新兴媒体充分发挥舆情收集作用，广泛搜集市场问题线索；第二，加强反不正当竞争执法。2017年2月，国家层面对反不正当竞争法进行了24年来的首次修改，同时也是首次对日益频繁的互联网不正当竞争行为进行了明确规定。而各县级市场监督管理机构紧密围绕构建良好市场竞争环境，加大反不正当竞争执法主题，不定期开展市场检查行动，对检查中发现的不正当竞争行为依法采取从严从重处罚。以山东省昌乐县为例，仅2019年上半年，全县共检查“保健类”店铺290余家，检查农村集市、场镇等重点区域36个，与烟草部门协作打击处理无证经营烟草制品案34起，有效地维护了全县各类经营市场正当经营秩序，保障了全县市场经营主体正当权益[7]；第三，保障市场消费环境安全。保障市场消费环境安全，在源头上阻止“假冒伪劣”流入，在流通过程中加大假冒伪劣的打击处理力度，举市场监督管理机构全部之力，还消费者一个安全的市场消费环境，这是每一个县级政府市场监督管理机构承担的重要责任与光荣使命。自2018年以来，全国各县级市场监督管理机构积极开展“双打”工作，对网上制假售假行为进行严厉打击，对群众反映强烈的市场安全问题进行积极查处，同时对涉及群众生命财产安全的各类重点商品与突出问题集中开展专项整治行动。以福建省光泽县为例，自全面开展“双打”工作以来，组织各乡镇市场监督管理所对全县范围内各市场经营户进行集中检查，重点对无证经营、销售假冒伪劣产品、不合格商品等重点违法行为进行整治，共发出责令整改通知书3份，查处商标侵权案件1起，群众满意率98%，共计为群众挽回经济损失6.75万元[8]。

县级政府市场监督管理机构作为承担市场监管职能的政府行政部门，在持续优化营商环境，推动市场获取发展活力的同时，更应注重宽严并济、宽进严管的市场监督管理方式使用，把规范市场发展秩序，营造公平市场消费环境作为今后开展市场监督管理工作，履行市场监督管理职能的主要着力点，力求市场在朝着稳中向好方向发展的同时实现市场经济发展新突破。

三、县级政府市场监督管理机构职能履行存在的难点问题及其成因

(一)缺乏相应市场监管制度环境

县级政府市场监督管理机构履行自身职能重在依法履行、依规履行、依章履行，需要有完备的市场监管制度环境作为职能履行强有力支撑；而县级市场监督管理机构作为一个由多部门合并的新机构，合并前各部门针对自身监管领域均有着相应的法律规章，对职能履行过程中的市场执法流程、问题处置措施以及违法处罚力度等均有着明确规定，但是不同部门法律规章间存在的差异较大、力度不同、处置不一等问题，而合并后国家层面还暂未对之前各部门职能履行过程中所依据的法律规章等进行统一修订，也暂未对市场问题给予法律层面的统一标准界定，因而极易导致同一市场问题可能涉及多部法律规章，受到多个部门的行政处罚。如2020年2月疫情期间闹得沸沸扬扬的“假口罩”事件，假口罩一方面属假冒伪劣商品归工商部门管理，而口罩作为医疗器械又归食药监局管理，因而同一市场问题处理将涉及两个部门的法律规章，从而一方面导致市场监管资源浪费，另一方面多重执法极易引起市场主体对于市场监督管理机构工作的不满情绪，影响县级市场监督管理机构公信力与执行力。且县级市场监督管理机构人员在职能履行过程中缺乏相应市场监管制度环境作为职能履行依据，也会在一定程度上影响其具体职能履行工作开展，极易造成工作失误。再者，市场监管制度环境缺失在一定程度上会造成县级市场监督管理机构执法工作过程中法律适用不当、程序违法违规等问题出现，增加县级政府市场监督管理机构人员职能履行风险，因而将束缚县级政府市场监督管理机构人员工作热情以及工作积极性，对县级市场监督管理机构职能履行工作造成消极影响。

(二)县级政府市场监督管理机构人员数量和质量均显不足

以往工商管理、食品药品安全监管以及质量技术监督处于职能分散履行阶段，各部门单独管辖相应职能范围内的市场监管工作。而县级政府市场监督管理机构成立后，市场监督管理范围较以往更加宽泛、市场监管事项更加繁杂、市场监管任务更加繁重，这亟需一支有着庞大人员数量的职能履行队伍来应对当前职能履行工作局面，但是人员严重不足是现在全国各县级市场监督管理机构面临的普遍问题，这些问题主要表现在：一是大龄市场监管人员比例重。现在的县级市场监督管理机构人员由过去三个部门人员合并而来，整体上年龄结构呈“倒金字塔”式，队伍中年轻人员所占比例较小。以安徽省肥东县为例，40岁以上人员比例达74%，30岁以下仅占3%[9]；二是人员流失率高。过去如公务员此类工作普遍被大家视之为“铁饭碗”，大部分人员在就业过程中往往倾向于选择此类职业，而伴随市场经济的发展，一方面人员对待生活态度有所改观，不再满足于追求安稳生活，倾向于辞职下海或是进入企业接受具有挑战性的生活；另一方面现在人员对待工作地点的选择不再局限于县级地区，往往愿意朝经济发展水平更高、教育医疗更加完备的省市地区转移，所以导致当前县级地区人员流失率逐年上升；三是专业技术型人才极度匮乏。随着县级市场监督管理机构综合执法改革，县级市场监督管理机构需要更多专业技术过硬的复合型人才扩充队伍，而县级地区有限的经济发展资源、相对欠缺的教育医疗水平以及较低的薪资保障难以满足专业型人才对于将来工作生活发展需求，从而导致“人才引进难，引进留住难”；四是基层市场监管人员严重缺失。现在的基层市场监督管理机构是从原有的工商管理所基础上合并部分其它机构人员而来，部分原工商人员因职位调整至县级或其他部门，这使得原本就捉襟见肘的基层市场监管力量在面临更加繁重市场监管任务时人员严重不足这一弊端暴露得更加明显，且基层办公环境混乱、配套设施不全等均是造成人员流失率逐年攀升的影响因素。

(三)市场监管服务意识不强

加强市场监督管理机构服务意识建设，把服务意识切实融入县级市场监督管理机构职能履行过程是践行我国政府“为人民服务”宗旨，切实提升市场监督管理机构工作效率与服务质量的必然选择。当前我国县级政府市场监督管理机构在职能履行过程中存在严重的监管理念偏差，已经与市场监督管理机构的服务宗旨背道而驰。原本我国市场监督管理机构开展市场监管目的在于及时发现市场中存在的不合理问题并给予及时解决，以实现市场经营秩序平稳有序；但是现在部分市场监管人员在开展市场监管执法过程中却背离了市场监管服务原则，存在偶发性的暴力执法以及行政不作为等现象，追根到底实则首先是因为市场监督管理机构及其人员服务意识不强。其次，市场监管服务意识在县级市场监督管理机构职能履行过程中表现为一种责任意识和公仆意识[10]，而部分县级市场监督管理机构人员显然没有摆正自身位置，没有认清自身与服务对象之间，自身是作为服务者，应积极为服务对象在市场活动中提供应有帮助，而非占据主导地位。以市场主体登记申报为例，部分县级市场监督管理机构人员在市场主体登记申报阶段并未尽可能地为市场主体提供帮助，反而将自身置于领导者位置，将服务意识置之一侧，将相关登记申报事项推予市场主体，且对于市场主体的申报疑惑不给予及时解答。最后，国家反复强调要降低市场准入门槛，简化市场监管流程，压缩登记申报环节，让市场主体最多“跑一次”，而现在部分县级市场监督管理管机构仍然未针对这一要求给予切实的政策与措施落实，市场主体登记申报仍然需要多个部门盖章、多个领导签字，为民减压减负成效并不明显。这均反映出同一个问题即部分县级政府市场监督管理机构市场监管服务理念贯彻不深入，市场监管人员服务意识不强，与现在所提倡的构建“服务型政府”还存在较大差距，其市场监管服务意识还亟待继续深化。

四、强化县级政府市场监督管理机构职能履行能力的有效对策

(一)继续深化县级政府市场监督管理机构改革

深化县级政府市场监督管理机构改革应高举中国特色社会主义伟大旗帜，以中国特色社会主义系列思想为指导，认真贯彻落实党中央会议具体要求，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，将市场监督管理机构改革的本质目标落到实处。一是加强市场监督管理机构职能整合。为切实提升县级政府市场监督管理机构职能履行效率，巩固市场监督管理机构综合改革成果，各县级政府市场监督管理机构必须切实加强思想转变，创新机构改革思维，明确市场监督管理机构改革目标与改革方向，加强职能整合，尽快推进职能整合工作。在职能整合前，首先应仔细考量当前调整后的部门职能设置，同时深入市场开展细致调研，对职能设置与市场问题进行适度匹配，对匹配结果中与市场监管领域所对称的职能进行优化，对与市场监管领域不匹配的职能进行调整，对市场监管领域空白的职能及时进行补充，全方位、多层次加强市场监督管理机构职能整合，实现职能整合成效。二是明确市场监管执法权限。以部门规章和执法条例为准绳，对市场监督管理机构人员在履行部门职能过程中的执法权力及其执法范围进行明确规定，保证市场监管人员职能履行工作在合理有序范围内开展，减少市场监管工作中的失误以及不适度。同时秉持“谁监管、谁负责”原则，针对市场监管人员职能履行过程中产生的相关问题，严格依据权责对等关系，依法依规追究相关责任人，保证市场监督管理职能履行队伍的公正性、公平性、廉洁性。三是建设“服务型”市场监管。将市场竞争机制引入县级市场监督管理机构职能履行工作，协同政府、社会、公民三方，实现多元化的市场综合监管模式。同时打破原有市场监督管理体制中监管主体与被监管对象之间的类似上下层级关系，推动市场监管人员在申报、审批、监管以及政策法规宣传等环节主动为市场商户提供便民服务，切实有效地提升县级政府市场监督管理机构职能履行工作质量。

(二)有效营造县级政府市场监督管理制度环境

科学合理的市场监督管理制度因其严密性及其严谨性，有效规范了市场主体经营行为，确保其市场交易行为在法律法规允许下进行；而对市场监管人员的职能履行工作进行了明确规定，有效防止了市场监管人员在职能履行过程中过度执法，确保市场监督管理机构职能履行工作合理合规。有效营造县级政府市场监督管理制度环境，一是建立统一的市场监督管理法律体系。国家市场监督管理总局应充分征询各省市市场监督管理机构意见，参照市场监督管理各部门职能，综合考虑市场监督管理机构职能履行过程中面临的难点问题，依法依规报请全国人大尽快推进市场监督管理法律体系建设工作；二是完善地方性市场监督管理法规。各省市政府应充分调研各县市市场监督管理工作实际，依据实际需要对地方性市场监管法规进行进一步完善。同时各县市政府应对现有市场监管法规中不利于当前县级市场监督管理机构职能履行工作的相关条款依程序报请上级人大进行调整或撤销；三是制定法律法规应更注重民意表达。不得民心、不能满足市场监管需要的市场监督管理法规可谓是“一纸空文”，既不利于市场监督管理机构人员职能履行工作开展，也不能切实代表人民群众的真实利益诉求。因而市场监督管理法律法规制订过程中首先应对制定前的民意吸收环节进行立法，以法律形式规范法律法规制定过程中听取基层市场监督管理机构人员和人民群众意见程序；其次应畅通各类意见表达渠道。各县级政府应主动邀请监管人员、商户代表等充分参与到法规制定前意见收集以及论证环节，主动听取并广泛收集群众意见建议，将收集的意见建议经政府、专家、群众等充分论证后统一上报上级政府作为法规制定参考依据。上级政府应及时对合乎地方市场监督管理机构职能履行需要的意见建议纳入讨论程序，对不符合需要的意见要及时给出具体原因；最后在法规执行过程中，如若发现与现实情况不相匹配条文，各县级政府应及时建议上级部门做出调整，待上级部门调整完成后，及时告知市场监管人员以及人民群众，充分保障市场监管人员以及人民群众知情权，减少因信息不对等而造成的履行难题。

(三)加强县级政府市场监督管理机构组织建设

县级政府市场监督管理机构综合改革是顺应市场经济发展要求的必然产物，是完善市场监管体制的重要手段，一方面可以将市场监督管理机构所拥有的执法力量发挥到最大化，另一方面可以弥补过去市场监督管理队伍分散所造成的市场监管缺位、漏位，因而此番市场监督管理机构综合改革尤其是推进改革后市场监督管理管理机构职能履行工作进程更需注重机构组织建设的加强，而人员、信息、权力三者共同构成了市场监督管理机构组织建设的重要内容，因而加强市场监督管理机构组织建设一是理顺机构组织层级关系；理顺机构组织层级关系要以强化基层市场监管力量为抓手，突出基层市场监管的基础地位，妥善解决基层市场监管面临的执法力量薄弱、执法权限不对等等现实情况。县级部门应加强对基层市场监管队伍的统筹分配，充分调度市场监管人员以及专业人才扩充基层执法队伍，壮大基层执法力量；二是强化权力权限分配。首先应把县域内相关事项权力充分下放至县级政府，由县级政府依据实际需要统筹当地市场监督管理机构工作安排。同时合理下放市场监管权限。即一方面在县级政府宏观把控下，赋予基层市场监督管理机构以更大的自主权，由基层自主解决自身所面临问题；另一方面减轻基层市场监管人员负担，以便其有更多时间和精力投入到专业能力提升和政策法规学习；三是加强物资设备供给。加强物资设备供给在保障一般设备配备外应着重注意内部信息共享平台建立，打破原有机构间因信息不对称所形成的“信息壁垒”。即依赖已有信息沟通渠道，加强同级部门在市场监管领域的信息共享；四是建立内部信息化传输系统。各部门及时将手中掌握的相关市场监管信息或正在办理的市场监管案件上传至内部信息系统，便于其它部门成员及时了解相关部门的工作动态，同时保持多部门沟通顺畅、多方联动，争取在多部门一致努力下将市场问题逐步逐级处理到位，保持监管工作连续性。五是实现市场监管资源向基层倾斜。基层作为市场监管任务最繁重、情况最复杂地区，各县级政府应在人员、编制、资金以及检验检测设备等关键资源供给上优先基层市场监督管理机构，同时在本级政府能力范围内积极解决市场监管资源不足问题的同时争取上级政府的大力支持，以解决当前面临的财政资金匮乏、物资设备保障不足难题。

(四)主动推进县级政府市场监督管理机构信息公开建设

信息的闭塞极易导致信息接收的不对等，只有广泛欢迎并接受社会各界尤其是人民群众、新闻媒体等加强对县级政府市场监督管理机构职能履行工作监督，及时公开市场监督管理机构职能履行工作进程，打造阳光透明的市场监管，才能切实有效减轻县级政府市场监督管理机构职能履行工作过程中面临的“执法壁垒”，提高监管对象以及人民群众对于县级市场监督管理机构职能履行工作的支持与配合。首先应及时主动公开关键信息。各县级政府市场监督管理机构应充分利用好现有的信息化平台，及时公开人民群众关心最热烈、反映最强烈的市场监管关键信息，提升市场监管信息公开的及时性；其次应创新信息公开方式。现代化信息公开平台如微信公众号、政务APP等已经充分融入人民群众的日常生产生活，人民群众经常利用此类信息平台了解当下时事热点问题，因而各县级市场监督管理机构可以充分利用此类平台在信息传递等方面的优势，及时发布相关市场监管动态以及市场安全预警等民生信息，提高人民群众对于市场中存在的消费欺诈、假冒伪劣产品等防范与辨别意识；再者各县级市场监督管理机构人员应主动深入市场，加强市场监督管理政策法规宣传，并定时定期组织相关人员对市场进行回访，对市场监督管理政策法规中存在调整的内容进行及时告知并对市场主体存疑的相关信息及时进行专业解答；最后将信息公开建设纳入当年市场监督管理机构各部门绩效考核。科学合理设置信息公开制度建设、信息公开数量、信息公开时效等关键绩效考核指标，明确绩效考核的最低标准，将绩效考核不达标的市场监督管理部门或个人不纳入年底先进评比，对连续考核不达标的相关责任人依法依规进行责任追究。应多措并举推进县级政府市场监督管理机构在职能履行阶段主动公开相关政务信息，打造人民满意的“阳光市场监管”。