康晓瑛

摘要：政策创新理论来源于美国，对国家政策创新实践做出了重要贡献。学者们从不同角度对政策创新进行了讨论与研究。文章以西方的政策创新研究为综述主线，首先回顾关于政策创新的内涵、动因方面的研究进展，然后讨论该理论对中国政策创新实践的启示。研究结果对于总结中国政策创新特征，推动政策创新的发展具有重要意义。

关键词：政策创新理论;政策创新;中国

一、政策创新的内涵

政策创新是促进国家各部门稳定、高效发展的重要因素，代表国家政权机关、党政组织为实现自己阶层的利益与意志，以权威的形式规定一定历史时期内应达到的目标，以及达到目标付诸的行动原则与步骤等细节性的问题。政策创新鼻祖Walker在文章《美国各州的创新扩散》将政策创新定義为一项政策不论以前是否被其他地方使用，只要对于一个地方来讲是新的就可称作政策创新。西方的研究主要集中在政策发明、政策创新、政策扩散等，随着研究的深入，政策创新逐渐成为一个较为宽泛的概念，学者们普遍使用政策创新表示的政策扩散、模仿等。政策扩散研究集大成者Rogers（1983）认为政策扩散其实就是一种创新。我国学者朱旭峰（2015）认为政策扩散本身也是政策创新过程，政策创新和政策扩散其实是站在不同角度对同一个政府过程的观察。通过相关学者研究明确了政策创新的基本内涵之后，主要从政策创新动因角度综述，讨论政策创新理论在中国独特体制下的应用及启示。

二、政策创新的动因

（一）内部决定型

内部决定模型主要是通过关注政策采纳内部因素来寻找政策创新发生的动力，侧重的是系统内部的激励与促进因素，经济、政治、社会环境、历史等方面因素一定程度上会决定政府的政策创新。而言之，内部决定模型所讲的政策创新动因不受其他区域的左右，是其内部各种要素组合的结果。

经济要素的富裕程度与政策创新之间存在正相关关系。Walker通过对全美各州采纳的88项政策的研究发现经济发展水平、工业化以及城市化程度高的地区政府有更高的政策创新倾向。Gray（1973）将经济与政策创新的关系进一步明确，认为经济资源中财政投入的丰裕程度也是政策创新的影响，政府对各个领域的财政资源分配会对特定政策领域的政策创新产生作用。中国社会经济发展取得的成就与地方政府的改革创新有着直接而密切的联系，资源的丰富程度也促进了地区政策创新（吴建南，2012）。

政治要素对政策创新的动力在西方学者看来是有争议的，主要体现在分权和集权方面，分权体制能够给予地方更大的自主权以实现政策创新。而June（1999）认为一个集权政府的政策创新更多，因为政策创新具有模仿效应，集权政府更倾向于采用这种办法实现创新。国内学者们认为，规则与组织、政绩考核制度、政府的执政理念都在一定程度上促进了政策创新的产生（胡宁生，2003;周黎安，2008）。

引起政策创新的动因还包括参与主体的行为，John（1984）将这些谋求政策创新主体称为“政策企业家”，这些人像企业家一样在政策领域投入时间、金钱、精力等资源来谋求未来回报，这些主体可能是政府官员，也可能是社会主体。中国推动政策创新的官员本身就是政策企业家（Zhu，2013），其中最知名的是周黎安的晋升锦标理论，官员们以政绩作为激励目标，投入大量的资源从事政策的创新，在政策创新中相互竞争， “明星官员”成为其他官员创新的动力。

（二）政策扩散型

政策创新的扩散模式是从地区外部来探索政策创新的动力，比如对其它地区政策的模仿，实现本地区政策创新。在扩散模型下的政策创新，学习、竞争、模仿是政策创新比较常见的动因（Meseguer，2009; Shipan，2008）。Heyood（1965）认为政策创新是政府积极主动学习借鉴的结果，他讲到两个动力因素，一是领导者通过交流带回来的新理念，二是对其他政府的模仿。政策创新不一定由主动地学习形成，也可能来自各州之间的竞争以及官员对于民众压力的反应（Berry，1990）。在我国政策的创新动因主要可以分为两种，一是解决工作当中出现的问题，二是政策创新方向可能是由主流政策范式决定（梅赐琪，2015;陈雪莲，2009）。

随着经济社会内外部环境的变化，政策创新理论的发展，20世纪90年代以来，学者们开始从内外部综合因素来解释政策创新的发生。Berry指出从单一角度解释政策创新，是因为现有研究方法论的限制，他运用历史事件以及地理信息系统来综合地分析政策创新动力。Glor（2001）认为政策创新是内外部交互作用下产生的结果，论证了创新动机、组织文化、创新挑战程度互动对政策创新的影响。对于中国不同的经济政治，我国学者综合地来探索政策创新动因，认为政策创新最大动因来自经济，其次是政治，同时社会因素混在中间，另一个角度政策创新的决定性因素是利益分化与协调、初始政策设计或发动、规则与组织的变换，政策创新受到多种综合因素驱动（严荣，2006;胡宁生，2003）。

三、政策创新理论对于中国政策创新的启示

政策创新理论起源于西方，经过研究的持续完善，其理论解释力日渐加强。政策创新很容易受到经济政治体系的影响，在中国特殊的体制下，政策理论的借鉴要注意结合当地实际情况来讨论我国政策的创新。中国政策创新的动因可以分为两大类，一是政策问题引发的创新行为（Heilmann，2008），二是由主流地位的政策范式决定，我国的政策变迁遵循“供给主导型”特征（杨瑞龙，1998）。追溯我国政策的变革与创新，虽然政策受益主体与中央政府的讨价还价能力逐渐增强，但政策创新的主动权还是更多地掌握在国家手中。但在中国经济体制改革的过程中随着经济社会的变革、权利的下放，地方政府成为政策创新重要推动力量。

地方政府由于地方经济发展和政治等因素的需要积极探索政策创新，政策试点实践具有政策扩散特征。政策创新的成功试验既为其他地区提供了学习和模仿的样板，也为中央决策者的政策在全国范围内推广提供了决策依据，以降低政策在区域差异巨大的中国实施的成本。Heilmann（2008）认为中国地方政府开展的政策创新以及“以点带面”的政策扩散，决定了中国政策创新的成功。这种地方政府被作为政策工具试点的政策模式逐渐成为政策求解的工具。中央政府在出台一项全国性政策之前开始的政策试点已经成为一条宝贵的“中国经验”。

我国的政策创新是基于中央政府强制性目标的内外决定模型与扩散模型等多因素结合的成果，继续深化讨论中国的政策创新扩散机制将成为今后重要的研究内容。同时，中国在政策创新的实践中应考虑不同主体的政策敏感度，通过减少创新成本来实现有效的政策创新。因此，结合实际继续深化中国政策创新研究，总结其内部发展规律，这不仅是重要的理论课题，也是我国政策实践的客观诉求。

参考文献：

[1]Walker，Jack L.The Diffusion of Innovations among the American States[J]. American Political Science Review，1969， 63（03）：880-899.

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[19]严荣.公共政策创新的因素分析——以《上海市政府信息公开规定》为例[J].公共管理学报，2006（04）：62-69+110.

（作者单位：山西省孝义市行政审批服务管理局）

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