赵轶军 李力

（1中国航天科技集团有限公司 2北京空间科技信息研究所）

2021年初，美国大选彻底落下帷幕，约瑟夫·拜登正式宣誓就职。随后，副总统卡马拉·哈里斯受拜登任命，正式接任美国国家航天委员会（NSC）主席。美国国家航天委员会是美国制定太空战略和太空政策的重要机构，而其中的用户咨询小组(UAG)则在委员会中发挥了重要的咨询研究作用。本文以美国国家航天委员会为切入点，通过阐述该机构的成立背景、组织职能和人员构成等情况，进而对其智力支持机构用户咨询小组的职能、人员构成和重要作用分别进行阐释。

1 美国国家航天委员会简述

美国国家航天委员会可以追溯到“老布什”时期。根据1989年4月发布的第12675号行政令，美国国家航天委员会成立。该委员会从未正式解散，但实际上已于1993年起停止运行。2017年6月，时任美国总统唐纳德·特朗普发布了第13803号行政令，正式恢复了美国国家航天委员会，这是时隔24年后对该机构的重新启动。该机构的任务是“就国家空间政策和战略向总统提供咨询和协助”。特朗普在签署“关于国家航天委员会的行政命令的讲话”中指出，“该委员会将成为政府内部指导太空政策的中心枢纽”。

美国恢复国家航天委员会，有着重要的战略意图，美国国家情报局局长在美国国家航天委员会会议上称，“中国正在继续发展太空武器。”时任美国国家航天委员会主席的副总统迈克·彭斯曾指出，“中国正日益成为太空领域的重要竞争对手。”而且，随着中国在太空领域不断取得重要的成就，美国愈来愈重视与中国在太空领域的竞争，彭斯公开称，“我们今天正处于一场太空竞赛中，就像我们在20世纪60年代一样，赌注甚至更高。中国成为第一个登陆月球背面的国家，并展现了抢占月球战略高地、成为世界航天大国的雄心。”

在组织职能上，美国国家航天委员会主要是就太空政策和战略向总统提供咨询意见和协助，包括：审查和制定太空政策和战略，并向总统提供建议；协调推进太空政策和战略的实施；协调民用、商业和国家空间安全活动；促进解决各机构在太空相关政策和战略事项上的分歧；促进有关太空活动的机构间合作、协调和信息交流；以及履行总统规定的其他职责和任务。

在人员构成上，根据第13803号行政令，美国国家航天委员会主席由美国副总统担任，其他主要成员包括：国务卿、国防部长、商务部长、交通部长、国土安全部长、国家情报局局长、管理和预算办公室主任、总统国家安全事务助理、国家航空航天局局长、科学和技术政策办公室主任、总统国土安全和反恐助理、参谋长联席会议主席等12人。此外，还有由主席确定的其他行政部门和机构的负责人和总统行政办公室内的其他高级官员。每一位成员都代表了其所在部门和领域在太空的权益，如商务部长主要代表美国商业航天和由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）运营的民用气象卫星企业的利益。2020年2月，特朗普发布了第13803号行政令的修正命令，将能源部长、总统经济政策助理、总统国内政策助理纳入国家航天委员会。同时，总统国土安全和反恐助理不再在该委员会中担任职务。根据该命令，美国国家航天委员会的主要成员（包括主席）共计15人。2021年12月，拜登发布了《关于国家航天委员会的行政命令》，将内政部长、农业部长、劳工部长、教育部长、总统助理和国家气候顾问纳入该委员会，主要成员（包括主席）增至20人。

综合来看，美国国家航天委员会是一个太空领域的智力支持机构和综合协调机构，而且主要在军事和经济两个方面发挥作用。特朗普曾指出，“太空是一个作战领域”。

2 用户咨询小组职能

用户咨询小组是美国国家航天委员会的一个重要机构，在美国太空事业中“促进密切协调、合作以及技术和信息交流”，确保参与太空活动的工业和其他非联邦实体，特别是商业实体的利益在国家航天委员会中得到充分保障。用户咨询小组是根据第13803号行政令而设立，由来自工业界、学术界的非联邦代表和其他参与航空航天活动的人员组成。相关文件显示，用户咨询小组成员无偿为小组工作，其服务没有任何报酬。美国国家航空航天局（NASA）为用户咨询小组提供后勤保障服务，包括差旅和津贴等。

用户咨询小组成员就各种太空政策和技术问题提供专家咨询，并直接向国家航天委员会报告，而且仅向该委员会提供建议或工作成果。主要包括与空间政策和战略有关的事项，包括政府政策、法律法规、条约、国际文书，以及涉及民用、商业和国家空间安全等的事项。用户咨询小组是为美国国家航天委员会出谋划策的特定人群。

用户咨询小组由6个小组委员会组成，分别为探索与发现、国家安全、经济发展与产业基础、技术与创新、宣传与教育、太空政策与国际参与。这6个小组委员会分别承担不同的研究方向和工作职能，如宣传与教育小组委员会负有双重的使命：一是探索并建议改善国家教育系统的方法，努力加强技术专长，使美国能够保留其卓越的全球太空计划；二是与太空计划利益相关者合作，确保国家航天委员会能够获得有助于美国在太空领域发挥强大领导作用的信息和条件。太空政策与国际参与小组委员会也有两个主要工作目标：一是考虑美国如何能够最有效地继续领导国际空间活动，以促进美国和合作伙伴的利益；二是关注美国应如何应对不断增长的国际空间能力，特别是那些具有潜在对抗性的能力。

3 用户咨询小组人员构成

2018年2月，用户咨询小组的候选人公布，第一届小组成员共29人，主要包括私营航天企业的总裁或首席运营官、航天员、政府（前/现）高级官员、退役高级军官，以及来自高等院校和智库机构的科研人员等。这些成员依据其不同的视角，向美国国家航天委员会提供建议。

美国非常重视企业家在太空咨询和建议中的发挥的作用。从用户咨询小组成员数量上看，来自私营航天企业的总裁或首席运营官人数较多，占总成员数的1/3以上，主要包括诺格公司（NG）、洛马公司（LM）、波音公司（Boeing）等老牌国际大型航天防务企业，也包括太空探索技术公司（SpaceX）、蓝色起源公司（Blue Origin）、联合发射联盟公司（ULA）、内华达山脉公司（SNC）、相对论空间公司（Relativity Space）、VOX太空公司和轨道—ATK公司（Orbital—ATK，该公司在2018年被诺格公司收购，成为了该公司的全资子公司）等美国新兴商业航天企业。尤其值得注意的是SpaceX公司，该航天企业因一系列历史性里程碑而受到全世界的关注。SpaceX公司拥有“猎鹰重型”（Falcon Heavy）运载火箭、猎鹰—9（Falcon—9）运载火箭和“龙”（Dragon）飞船等太空产品。猎鹰重型运载火箭升空时的推力超过2268t，可以将相当于满载（包括乘客、行李和燃料）的737喷气客机送入轨道。猎鹰—9是由SpaceX公司设计和制造的可重复使用的两级火箭，用于将人员和有效载荷可靠、安全地运送到地球轨道和更远的地方，该火箭是世界上第一枚轨道级可重复使用火箭。“龙”飞船能够搭载7名乘客往返地球轨道及更远的地方，是第一艘将人类送往空间站的私人航天器。

美国也非常重视航天员在咨询和建议中的独特视角。用户咨询小组的成员中包括了5名资深的航天员，占总成员数的17%。其中包括1969年执行人类第一次登月任务阿波罗—11（Apollo—11）的登月舱驾驶员巴兹·奥尔德林，他与阿姆斯特朗是首次踏上月球的人类。值得注意的是，用户咨询小组成员帕姆·梅尔罗伊于2021年4月被拜登提名为NASA副局长。NASA代理局长史蒂夫·尤尔奇克在宣布帕姆·梅尔罗伊任职时发表声明称，“帕姆作为航天员、航天飞机指挥官和美国空军试飞员的经历将为NASA带来关于该机构面临的机遇和挑战的独特视角。”这反映了用户咨询小组不仅仅拥有智囊机构的属性，在美国“旋转门”机制下，更是由思想界进入政界，由智库进入政府的重要平台。此外，用户咨询小组的其他航天员还有美国第一位女性航天飞机指挥官艾琳·柯林斯、阿波罗—17航天员杰克·施密特和参加过四次航天飞行的航天员兼医生大卫·沃尔夫。

美国第一级行政区阿拉巴马州州长凯·艾维是用户咨询小组的成员之一，也是重要的政府机构官员代表。阿拉巴马州州长作为用户咨询小组成员，最可能是由于著名的马歇尔太空飞行中心就位于阿拉巴马州。根据NASA的介绍，60多年来，NASA一直依靠马歇尔太空飞行中心提供其最重要的推进系统和硬件、旗舰级运载火箭、世界一流的太空系统、最新的工程技术以及尖端的科学研究项目和解决方案。因此，正如彭斯所指出的，“60多年来，阿拉巴马州的亨茨维尔建造了世界上最好的火箭推进系统。”“阿拉巴马州在我们太空计划的过去、现在和未来扮演着至关重要的角色。”此外，用户咨询小组的政府机构代表还有（美国）众议院前议长纽特·金里奇和佛罗里达州众议院前议长史蒂夫·克里萨弗利。

。用户咨询小组中也有来自军方的代表，以退役高级军官为主。主要有退役四星上将、美国战略司令部前负责人吉姆·埃利斯，退役四星空军上将莱斯特·莱尔斯，前空军将军皮特·沃登等。

佐治亚理工学院院长巴德·彼得森是用户咨询小组的成员之一，也是重要的学界人员代表。佐治亚理工学院院长作为用户咨询小组成员，可能是由于该学院对美国航天发展的重要作用。据佐治亚理工学院介绍，其下属的航空航天系统设计实验室(ASDL)，是美国航空航天系统和复杂设计的主要实体之一。佐治亚理工学院与麻省理工学院、加州理工学院并称为美国三大理工学院。此外，美国传统基金会学者成斌也是用户咨询小组成员之一。

用户咨询小组中还包括哈韦航空航天港创始人斯图·威特，NASA马歇尔航天中心前工程师霍默·希卡姆等人。

4 用户咨询小组为国家航天委员会提供决策支撑

用户咨询小组自2018年成立至2020年年底，召开了5次重要的会议，对美国国家航天委员会提出了多项建议，对委员会的决策和美国太空的发展方向产生了重要的影响。例如，2019年4月召开的第3次会议研究新成立的太空部队的组织结构。2019年10月召开的第4次会议通过了“美国国家航天委员会应编写一份关于美国科学、技术、工程和数学（STEM）教育的空间政策指令，为未来的太空工业劳动力做好准备”等建议。2020年7月召开的第5次会议通过了2项重要建议：一是国防部和商务部应致力于在多源空间数据建模、数据共享和管理架构方面创建一种可互操作的方法，两个部门应资助有关技术解决方案和流程的研究，并将经过适当审查的国际和商业数据纳入军事、民用和商业用途的空间物体目录；二是国防部、商务部和NASA应共同制定空间数据保护和安全计划、空间数据验证和空间数据不确定性量化的标准。

5 结语

用户咨询小组的科学分组和合理的人员构成，对其作出创新性、可行性建议和咨询研究成果奠定了基础，其研究成果也在最大程度上保证了委员会决策的前瞻性和科学性，为美国太空战略和太空政策的制定贡献了重要力量。因此，不仅要关注顶层机构美国国家航天委员会的发展走向，更应当充分重视其背后用户咨询小组的重要作用。