郄玥颖，王彦兵，暴路敏，徐阳，王怀博

（宁夏水文水资源监测预警中心，银川 750021）

宁夏是我国经济欠发达的地区之一，四分之三的土地地处干旱地带，降水稀少，水资源匮乏，经济社会发展主要依靠过境黄河水。随着工业化、城镇化进程的加快以及人民生活水平的提高，生活、生产和生态用水需求不断增加，水资源短缺形势将更加严峻。有效解决发展需求与水资源约束的矛盾，是宁夏实现全面协调可持续发展必须解决的首要问题。宁夏深化用水权改革，具有较好的水资源管理和水权改革工作基础，有助于贯彻中央生态文明建设决策部署、探索建立水流产权制度、完善现代水治理体系。

1 用水权的内涵

用水权，即水的使用权，是各用水单位和个人依照法律规定获得的水的使用和收益的权利，是各级政府水行政主管部门代表国家管理水资源的权利。水资源的所有权归属国家，用水权是国家保障用水户在法定范围内取用水行为的基本权利，明确了水行政主管部门管理水的权责。水资源属于国家所有的法律规定决定了所有权与使用权相分离，而收益权、经营权、管理权、取水权等用水权从属于所有权[1]。各级政府的水行政主管部门和流域管理机构既要代表国家利益管好所有权，又要代表用水户的公共利益管好使用权。

用水权包括4 种类型。一是管理权，主要是指流域内水行政主管部门代表国家，通过用水总量控制指标分解、地下水管控指标确定、取水许可管理、用水权交易审批等行为行使水资源的管理权。二是取水权，主要是指直接从地下、江河、湖泊等水资源中依法取水的权利。它是为必须改变自然状态下的水的空间位置，才可以对水进行利用而设立的重要权益。三是经营权，主要是指权益主体对国家授予其经营的水资源享有依法处置的权利，权益主体须在已获得取水权的前提下行使经营权。四是收益权，主要是指用水户获取基于用水权而产生的经济利益，它是人们因获取追加财产而产生的权利义务关系。收益权是用水权在经济方面的实现形式，该权利的行使可以为用水权所有人带来经济收益。

2 宁夏用水问题识别

目前，宁夏水资源利用面临着总量不足、结构不优、效率不高三重难题。

2.1 水资源总量不足

宁夏人均水资源占有量为603 m3，不到全国平均水平的三分之一，居全国倒数第三位。根据国务院黄河“八七”分水方案，宁夏可耗用黄河地表水分配量为40 亿m3。今后一个时期，宁夏用水需求呈刚性增加，供用水矛盾日益加剧，水依旧是全区发展的最大瓶颈。当前，部分用水得不到保障，部分农田尤其是位于灌区末梢的农田和生态移民农田因缺水无法充分灌溉，农村生活用水定额不足40 L，盐碱地改良洗盐用水不足，能源化工基地诸多项目用水存在缺口。据估算，宁夏现状缺水4.3 亿m3。按照与全国同步实现基本现代化的目标，经济社会发展用水缺口巨大。预计到2025 年、2030 年、2035年，宁夏取水口径缺水总量为6.57 亿m3、8.65 亿m3、14.3 亿m3。

2.2 用水结构不优

2021年，宁夏农业用水占全区用水总量的83.5%，引黄灌区以高耗水作物为主，水稻、玉米种植面积占比接近50%；工业用水倚重倚能，化工、电力、冶金、煤炭等高耗水工业占全区工业用水量的85%；城乡用水不平衡，城市人均用水是农村的3 倍多。作为西北地区粮食主产区，宁夏2021 年耕地面积约为1 198 427 hm2，按照2021 农业灌溉单位面积（667 m2）实际取水量532 m3计算，取水指标接近30 亿m3。宁夏是我国煤炭主采区，全区规模以上工业原煤产量为8 151.6 万t，煤炭加工用水均大于1 m3/t，占工业用水的1/4 以上，煤炭开采和洗选业工业废水排放量达4 577.43 万t。农业用水占比过大，产业发展无水可用，各地招商引资难度大。

2.3 用水效率不高

2021年，宁夏全区万元地区生产总值（GDP）用水量为151 m3，是全国平均水平的2.9 倍。农业大水漫灌，全区近60%的耕地仍沿用传统大排大灌的耕作方式，供港蔬菜、设施蔬菜等靠抽取大量地下水维系生产，获得利润。目前，宁夏灌溉水有效利用系数为0.561，低于全国0.568 的平均水平。工业废水量大，2021 年全区万元工业增加值用水量为25.3 m3，远高于沿黄其他省区用水水平。大量消耗导致大量排放，工业废水排放量占全区废水排放量的30%。生活用水跑冒滴漏，据测算，全区城市公共供水管网漏损率达11%，每年漏损水量为3 410 万m3。中水利用率低，城市绿化、环卫洒水基本上用的都是自来水或地下水。

3 深化用水权改革的意义

水资源关系粮食安全、经济安全、社会安全、生态安全与国家安全。用水权改革聚焦高质量发展，服务高质量发展，以市场化手段推进水资源配置，从根本上扭转粗放落后的发展方式，推动水资源向高效益的工业、高产出的农业流动。通过腾笼换鸟，挖掘潜力、高效利用，以有限的水资源发展高效产业，保高质产能，提高资源产出率、利用率和生产率。

3.1 深化用水权改革是新时代治水思路的必行之举

宁夏要牢牢把水资源作为最大刚性约束，重视黄河流域生态保护，推动经济社会高质量发展。一方面，要补短板，统筹考虑上下游、左右岸、干支流，统筹考虑生活、生产、生态用水，按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，在充分节水的前提下，研究谋划优化水资源配置的战略格局。另一方面，要强监管，在宁夏全区可用水总量框架下，结合当地经济社会发展战略布局，提出各区域各业用水的控制性指标，加强对取用水行为的监管，坚决抑制不合理用水需求，推进水资源节约集约利用，真正做到以水定需、空间均衡，确保人口规模、经济结构、产业布局与水资源水生态水环境承载能力相适应、相协调。用水权改革是贯彻落实新发展理念，着眼黄河安澜健康的具体举措，通过制定管控方案，将水资源重新优化分配到各市县，建立总量控制、指标到县、分区管理、空间均衡的配水体系，从根本上优化用水结构、转变用水方式、提高用水效率，实现水资源集约高效利用。

3.2 深化用水权改革是完善要素市场化配置体制机制的必然要求

当前，国家明确提出，要推进排污权、用能权、用水权与碳排放权市场化交易。用水权改革更是在水资源价值实现上先行一步，可以完善水资源要素配置体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，引导水资源向高效益高效率领域流转。水权交易可以促进资源的优化配置，提高资源利用效率。以前，在发展过程中，一遇到缺水问题，宁夏部分工业园区就去找政府要水。宁夏公共资源交易中心建立了用水权交易平台，部分用水户把节余的水放到平台公开售卖，有需求的工业企业可通过竞价拍得用水权指标。2021年以来，宁夏公共资源交易中心共完成水权交易91笔，交易水量为5 721 万m3，金额为3.2 亿元，有效盘活了水市场，用水思路实现了从向政府要水到朝市场找水的转变[2]。

3.3 深化用水权改革倒逼转方式、调结构、挖潜力

多数农业用水户灌溉方式粗放，节水意识淡薄，水费按面积收取，种植区多采用漫灌或畦灌，计量设施安装不到位，实际用水与标准定额相差较大。深化用水权改革以来，各地根据分配到本地的用水总量，按照全行业用水定额标准体系，将农业用水权逐级分解到乡镇、村组和干渠，确权到有效计量单元。压减高耗水作物种植面积，发展高效节水农业，优先保障枸杞、滩羊等特色产业发展用水，促进水资源向高利用率、高附加值、高效益的产业流动[3]。农业用水实行按水量收费，改变过去按面积均摊、用多用少交费一样的模式，促进群众节水意识的普遍提高。鼓励工业企业开发利用非常规水源，非常规水源利用量不受年度用水总量控制指标和年度用水计划的限制，超出年度分配指标的非常规水源利用量不计入年度考核用水总量统计。对于享有黄河水指标作为生态补水的河湖，若利用再生水稳定进行生态补水，则可以置换出纳入管控部分的黄河水指标用水权。这样可有效提高非常规水利用效率，推动节水减排和绿色发展。

4 推进改革的建议

目前，宁夏用水权改革在制度设计、确权发证、要素赋能、入市交易等环节已实现了部分突破，但仍存在一些问题需要解决。为此，笔者提出改革建议。

4.1 加快推动用水权国家立法

基于重大改革有法有据的原则，建议将用水权确权、收储、交易，用水权证发放及有偿使用费征收等纳入修订后的《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》中，为全面推进用水权改革提供上位法支撑，使其能够行稳致远。

4.2 强化农业计量监测体系建设

完善计量监测设施是开展水权交易的基础[4-5]，目前，宁夏工业领域和城乡居民生活用水基本实现精准计量，农业作为水权交易的最大节水户，用水计量还不到位。为了促成各类交易，建议强化农业计量监测体系建设，发挥水量监测基础性作用，建设覆盖全面、标准统一、信息共享的水资源监测网络和监管平台。严格落实监测设施与用水项目同步设计、同步建设、同步运行的原则，无监测设施的用水项目不得审批、核准、备案和验收。

4.3 积极促进各类用水权交易

宁夏水资源短缺问题与企业发展的矛盾突出，用水权交易是用好用活水资源、提高水资源利用效率的最佳途径。建议按照国务院建立统一的公共资源交易平台工作部署，逐步将用水权交易纳入公共资源交易平台体系，实现所有用水权交易在公共资源交易平台进行，做到应进必进，从而破解用水户惜水壁垒，提高各行业用水户交易积极性。

5 结论

宁夏气候干旱，降水稀少，水资源匮乏，经济社会发展主要依靠过境黄河水。目前，总量不足、结构不优、效率不高是宁夏水资源利用的三大挑战。深化用水权改革是宁夏新时代治水思路的必行之举，是完善要素市场化配置体制机制的必然要求，可以倒逼自身转方式、调结构、挖潜力。未来，为了推进用水权改革，要加快推动用水权国家立法，强化农业计量监测体系建设，积极促进各类用水权交易。