吴剑平， 王 威， 宋思郡

(1.云南师范大学 历史与行政学院，昆明 650500；2.纽卡斯尔大学 商学院，英格兰 纽卡斯尔 NE1 4SE)

一、 融媒体时代政府官员网络直播带货的基本特征

单向传播的传统媒体(报纸、电视等)因媒体受众被互动式传播的社交网络和移动自媒体任意切割、蚕食，使其逐渐处于边缘化地位，而以手机客户端为代表的移动互联网新媒体作为第五媒体呈现出高时效、碎片化、社交化的特征，并因此对主流媒体做出重新定义，使得传统意义上的“权威发布”被个性化的需求所打破，有思想、有传播能力(表演、演说、写作能力)的“个人发声”也有可能成为舆情中心[1]。在融媒体时代，媒体人和受众的界线划分正在逐渐淡化乃至消失，专业、精细、特色(个性)，已经成为融媒体时代的基本底色。融媒体时代的“去中心”特征，一方面使得现时代的各种媒体对受众的争夺较之传统时代更为激烈，但另一方面也为不同个体的发声提供了平台，尤其是为官员直播带货的发展奠定了社会基础[2]。

政府官员直播带货的兴起与发展，是政务改革、农产品营销、网络社交相互交融的结果，是移动互联网发展和新的治理理念结合的产物。这一新生事物的孵化与裂变，与当下的融媒体场域的场景设置和社会经济发展有着密不可分的联系。融媒体的“去中心”特征，为个体的发声提供了平台，使得政府官员网络直播带货从幕后走向台前，成为社会的关注点，产生了较好的效果，吸引了诸多的关注。从研究文献上看(见图1)，2017年之前，关于政府官员直播带货的相关研究文献只有7篇，而到了2020年底，有关该主题的研究文献已经达到了529篇。

图1 政府官员直播带货2017-2020年关键词搜索文献量对比图

政府官员网络直播带货这一新型的公共服务模式，体现了基层治理的智慧，其具有以下特征：

其一是人格化交易特征。众多消费者一开始就是被直播者的官员身份所吸引才对其所推广的产品产生兴趣的，这便展现出“人格化交易”特征。由于该模式的人格化交易特征，使得即使同样的产品，如果换一个普通人或者身份特征不稀缺的人进行直播时，销售额往往会大幅度下降，这也就限制了其拓展的边界。

其二是身份消费特征。政府官员在日常工作中的神秘性、严肃性，和在网络直播中的卖力吆喝，造成了脸谱化的冲突性，从而也产生了一定的戏剧性效果，满足了消费者猎奇的心理，吸引了更多的消费者关注，消费了政府官员的社会属性。

其三是强信用性特征。政府官员带货，蕴含的是政府对该物品质量信息的背书。有了政府和政府官员信用的背书，便提升了物品质量的可信度，降低了交易成本，减少了消费者的消费顾虑，进而促进了消费数量的增加。这一点在没有明确质量标准的农产品、土特品上表现得尤为明显。

官员直播带货，实现了政府官员身份的暂时转化(从地方官员到卖场主播)，同时也尝试了互联网条件下新的社会治理手段，展现了新时代基层工作人员拥抱科技、积极开放的形象，促进了当地的经济发展。从治理目标来看，这是一种较好的治理手段，但在实际发展过程中，其也产生了诸多的问题。

二、 政府官员网络直播带货的发展历程

政府官员直播带货的兴起与发展，是政务改革、农产品营销、网络社交相互交融的结果。它的主要参与方为“政府+企业+公众”，是政府整合社会力量的有效工具。政府官员直播带货的形式主要分两种：政府官员单独直播、政府官员+职业主播等组合形式进行推介。其中，政府官员单独直播是政府官员在特定的直播平台上，以政府工作人员的身份来推荐当地的农特产品，通常在直播时候会告知其某某身份，一般以县区一级的政府副职领导为主，而政府官员+职业主播是政府官员与专业主播或主持人、网红、明星一起搭档共同产生直播内容。政府官员在直播、推介产品时一般会结合当地人文进行讲解，以政府信誉为商品信用背书，容易增进消费者对产品的信任度和对地方的情感。政府官员直播带货的发展历程，可以分以下三个阶段：

(一) 萌芽阶段(2018年以前)

在这一阶段，公众接触到最多的政府官员推介带货形式是中国央视旅游节目、纪录片、美食节目等，如“远方的家”、“舌尖上的中国”等。在这些节目中，会邀请政府官员讲解地方特色、特产、参观当地龙头企业的厂房等。在节目中政府官员一般会针对区域特产进行详细介绍，如XX地春笋、XX地茶花鸡等。这一阶段的媒体载体更多的是传统电视新闻媒体(尤其是国家级电视平台)和部分的网络平台。通常是对当地人文历史、经济发展的说明和宣传，往往是由当地宣传部门发起，在介绍当地特产时，不涉及具体商家与品牌，更没有购买链接和推荐品牌。其主要目的是扩大地方知名度和美誉度，以吸引更多投资客户和政策制定者的注意力，而非直接以商品成交额为目的。因此，其产生的直接经济效益较为有限，更多的是关注社会效益和宣传效果。

(二) 发展阶段(2018年—2020年初)

从统计的直播数据来看，大规模的政府官员网络直播带货始于2019年。其中2019年4-11月期间，共有24个省份总计534名县长、副县长尝试以直播的方式来推销当地地方特产。同期在“字节跳动(抖音)”平台，也有近百位市长和县长参与直播助农活动，且销售额颇高。与萌芽阶段相比，这一阶段的政府官员直播具有明显的“带货”特征，即在宣传本地农特产品和人文历史之外，还会推销具体的商品或者农户产品，其推荐的产品、商品、商家往往与“扶农助贫”、“脱贫攻坚”等政策相关，其商品销售、用户购买都体现了较为明显的“道德帮扶”色彩和“扶贫”特性。诸多消费者在购买商品时，并非是基于产品质量和价格，而更多的是产品自身所贴的“扶贫”标签。

(三) 成熟阶段(2020年初至今)

与前两个阶段相比，成熟阶段的官员直播带货有两个非常明显的特征：其一，强调直播的经济价值，注重直播的成交额，而非单纯的本地区人文历史宣传和社会推广。在本阶段，官员网络直播的成交额是衡量直播成功与否的一个重要指标，因此出现了官员在直播时利用公共权力进行强制性购买。例如，陕西省汉中市某县副县长在直播带货时就曾明确要求全县帮扶干部购买直播中的产品或其他本地农产品，且每人不少于50元的现象。其二，官员网络直播带货，在推广物品的范围选择上，已经不局限于扶贫项目的农、土、特产品，而是扩展到整个行政区域之内优质、优良的产品。直播主体更多的是强化产品自身的价格或者质量优势，而非扶贫产品本身的身份标签，从而弱化了其社会属性，突出了其经济价值。正是由于上述的关注成交额，弱化社会属性，强化经济属性等特征，标志着官员直播带货这一模式的成熟。

三、 政府官员网络直播带货中存在的监管风险

萌芽、发展阶段的官员直播带货，往往强调社会效益，直播主体的个人利益不大、法律风险不高，但随着官员直播带货进入成熟阶段，很多政府官员在进行直播带货时，往往以直播的销售额作为衡量直播成功的标准，其过度关注“结果”，部分忽略了直播中的“过程正义”，从而引发了监管风险[3]。

(一) 直播流程缺乏监管

一场典型意义上的官员直播带货，至少涵盖了11个廉政风险点，但尴尬的是，其中的9个风险(82%)，在当前情形下无法实现专项监管，具体见表1。

表1 政府官员网络直播带货廉政风险点及监管概况

(续表1)

由于人们对其行为的定位、监管的认知度、可能出现的监管风险都不甚明晰，使得其事实上成为处于“监管裸奔”的一种状况[4]，比如：官员在进行直播时，需进行哪些审批？什么样的企业和厂家可以进入直播推广的遴选范围？万一官员在直播时出现了与身份不匹配的行为时该如何处置？等等[5]。因此，要想发挥官员直播带货的最佳效用，保证该类行为的持久、长效、健康，就要对其行为进行必要的监管，明确划分官员、市场、厂家、消费者各自的责任边界，营造一个公平、和谐、健康、有序的法制网络直播交易环境。

(二) 监管法规建设滞后

当前国内明确可查的关于官员直播带货相关的文件，主要有以下三个：第一是2020年6月，安徽省网信办从纪律要求、质量把关、传播监管、程序规范、产品准入等几个方面进行明确，制定出台的《关于进一步推进网络公益直播活动的通知》(以下简称《通知》)，为政府官员开展网络公益直播活动作出了定性、指明了方向；第二是2020年7月1日中国广告协会发布并实施的《网络直播营销行为规范》，中国商业联合会媒体购物专业委员会起草制定的《视频直播购物运营和服务基本规范》；第三是2020年7月29日市场监管总局向全社会征求《市场监管总局关于加强网络直播营销活动监管的指导意见(征求意见稿)》的意见。

以上三部条例，虽然都对政府官员网络直播进行了界定与指导，但仍存在诸多问题。如安徽省的《通知》中虽然明确了官员直播带货的性质和原则，重申了政治纪律，提醒各级政府官员自我约束，但对直播中具体的违纪、违规处理方法没有明确规定，操作性较弱，尤其是对可能出现的直播监管风险，估计不足。而2020年7月和9月出台的文件，其效用力要远远小于安徽省的《通知》，仅属于行业内部的规范，重在以行业协会、自律的形式倡导参与主体做出符合市场规范的行为，其用词多为应当、鼓励、支持，对直播行业中出现的违法、违规问题，没有明确的处罚程序和处理规定。

由此可见，当前针对官员直播带货的规定，在可操作性、实施层级、效用力等方面，都存在约束不足。这一方面弱化了政府官员的被监管意识，认为只要自己没获利就行，强调了自己的结果正义，而忽视了直播中的过程正义，不愿意主动进行申报和被监管，另一方面，由于缺乏活动审批、商品准入、质量承诺、监管专项、违纪违规处罚等制度，无法对官员的直播行为进行监管判断与监管决策，易滋生诸多风险。

(三) 监管责任落实不明

监管政策是政府治理中很重要的一环[6]。从目前国内外的实践来看，政府监管的侧重点逐渐由监管“结果”向监管“过程”转变，即从“结果导向、结果正义”慢慢转变为“程序导向、程序正义”。从监管体制上看，由于我国的行政体系是按照职能和部门进行细分的，因此为保证监管的专业化，也随之将监管责任划分在各部门的职能职责中。这样的监管责任划分，在应对单中心事务和工业时代的行政事务监管上，由于其专业和细分，能够显现出较大的优势。

但在后工业化时代，尤其是在信息时代，在面临新生事物时，旧的管理体制及方式则容易导致监管力度不匹配的问题。比如，在面对官员网络直播带货这一新的事物时，由于该行为是政府、市场、社会等场域的融合，其涵盖对象、行为、空间都超过了以往的监管架构，容易出现监管主体不清、职能条块边界模糊，甚至出现“九龙治水”的情况[7]。结合监管的相关文件和我们的研究来看，对官员直播带货的监管至少涉及10项监管内容和17家监管部门，详见表2。

表2 政府官员直播带货行为涉及的监管主体

由表2可以看出，政府官员直播带货至少涉及以上10项监管内容和17家监管部门，除打击违法犯罪行为明确由公安部负责外，其他监管项目均涉及至少两个监管部门。由于各部门监管职能交叉多，一方面各部门监管所依据的政策文件不同，监管的合力难以作为，另一方面也缺乏统一、协调的监管机构，在监管的具体操作流程中缺少保障措施，导致在职责分工、工作部署、督促检查、部门协作等方面难以把控，从而导致监管空转，效果不佳。

(四) 监管中的目标与角色冲突

第一，公共利益与直播利益的目标冲突。直播官员一方面所代表的是政府身份，要求追求集体和公共利益，但在直播时作为直播带货人亦追求直播利益的最大化，这两个角色集合到一身，是经济效益与公益性的矛盾统一体[8]。地方政府官员直播带货，实质是以政府公信力为企业、农民的商品服务作担保。以政府公信力为地方特产、扶贫产业、合作社产品背书，但是直播中直接放出购买链接，关联到具体的品牌，其行为边界非常模糊，往往给行为的监管带来不便。

第二，政府公信力与商品提供商信息的冲突。由于直播带货人与商品提供者之间身份存在分离，产生了令人混淆的角色冲突。在带货过程中，政府是带货行为的主体，发挥了很重要的宣传作用。但由于其并不是生产和提供商品的主体，无法完全掌握商品的信息，存在一定的信息劣势。但消费者在直播购物时往往容易混淆二者的身份，其希望通过对政府公信力的背书，可以购买到称心的商品，而一旦在购买产品出现不满意时，大多数消费者会把问题集中在带货人即政府官员的身上，从而造成政府“背锅”。

第三，监管主体与监管对象之间的角色冲突。政府既作为带货的主体同时又是公权力的实施者，二重角色集于一身，这种角色冲突会影响监管的政策制定和实施[9]。尤其大部分地区的官员直播带货人选限定为党政领导，甚至地方“一把手”，会给监管带来一部分阻力，其内部监督压力骤增[10]。而且由于缺少法律法规权力的授予，行使外部监督权力的机关监管位置比较尴尬。

四、 政府官员直播带货监管风险之对策

官员直播带货是电子政务和网络交易的结合体，需要参与的各部门充分借鉴过去的监管经验，进一步树立监管理念、完善监管协调、信息共享、执法联动等相应机制，以提升监管效能，保障其健康、有序发展。

(一) 明确直播原则，树立监管理念

首先，须明确政府官员进行网络直播带货是行政活动和公务互动，是以实现公共利益增进为目标，因此须自觉树立监管意识和理念。其次，应坚持公益性和补充性原则，不能过度强化直播带货的商业色彩，应弱化官员在直播中的销售作用，将地方领导干部的工作重心放在整体统筹、发展规划以及协调和资源保障等工作上面，为地方的发展创造一个和谐、稳定的营商环境。最后，地方官员要妥善利用好自身所带来的热度与流量，从直播间转入幕后，加大地方产业的规划。精准做到与市场需求相契合，认真谋划为当地提供新的发展方向，惠及更多的群众，切实为民服务，为民用权。

(二) 进一步明确监管职责，确保政府主导监管

第一，可建立廉政风险监管专项制度。直播官员需进一步提交相关书面说明，证明本人及其近亲属与带货企业之间无经济往来，并签署承诺书，纪检监察、内部审计部门进行调查确认。纪检审计部门要对全过程进行监督，不局限于企业与官员之间，可适当涵盖平台与官员、物流、仓储企业与官员之间，从自律与他律两个角度出发做好监管。

第二，可建立直播宣传文案专项监管。地方官员在直播中比较容易走两个极端：一是不了解推介的产品，不提前沟通，把直播文案当讲话稿来念，过于行政化；二是宣传夸大其词，言辞过于网红化。因此，商家策划的直播文案必须由组织部、宣传部、秘书办共同修改后提请带货领导审阅，直播官员应提前了解产品，给出修改意见。还要对参与直播的官员进行辅导、培训，避免在直播中出现不良影响。

(三) 完善制度，明确监管体系

第一，要建章立制，严格规范各级地方领导干部直播带货的行为。建议在充分借鉴和论证的基础上尽快制定出台《党员领导干部直播带货规范指导意见》，对于直播范围、直播形式、参与人员、市场准入、质量安全、售后服务、信用体系建设等形成规范化的指导意见。

第二，地方政府要继续建立健全官员直播带货的审批机制。所有领导干部直播带货行为均应严格按规定提前报纪检监察部门备案，并报上级部门审批同意，严格按照审批项目进行直播，不能以个人身份直接参与相关企业营销活动或者私自拓展直播范围。

第三，地方政府在“选品”时应按照规范的议事规则和决策程序进行，确保决策科学、程序正当、公开透明。原则上，党政领导直播带货应当仅限于因不可抗力造成重大事故影响而滞销的产品，如自然灾害、极端气候、疫情等，且销售产品必须为农产品或初级加工产品。政府在集中决策选品时，应首选扶贫产业(产品)、合作社产业(产品)，突出地方特色，原则上不与不相关的企业合作。同时要建立商家遴选制度，选取至少2～3个同类型商家，先核查商家提供产品服务的许可和资质，其后展示商品、服务、合作方案、商品价格，对于生产周期长，保质期短的农特产品要慎重选择，重点听取商家在存储、运输、包装、损坏赔偿等环节的计划，综合考虑选定商家并面向社会公示，确保整个环节公开透明。

第四，制定政府官员直播活动行为准则以及处罚条例，对触犯权力边界的公职人员予以处罚，以严明的党纪国法维护政府公信力。同时梳理完善官员直播带货应急预案和法律风险，对可能出现的带货商业风险、法律纠纷、社会舆情进行预判，以便政府能及时规避其中的风险。

(四) 加强协调联动，提高监管效能

可以尝试建立全国性政府官员直播带货平台。依托官方平台，以工商部门的网络主体数据库为基础，协同网信办、税务部门、纪检监察部门、公安部等加强网站内容的完善，要建成交易评价内嵌，内含法规宣传、信息提示、违法行为警示、咨询维权等一体的系统。通过对行政信息的录入、分派、上报、共享及使用，用户可以自助查询选品商家等信息，增加公众对购买产品的了解。

此外，政府可以针对平台内经营主体的交易记录、评价记录、售后投诉举报等网络商品交易监管的数据进行统计分析。针对投诉较多的商家主动进行调查监管，把失信的商家放入失信名单，杜绝政府与其进行的各项合作。

总而言之，官员直播带货作为融媒体时代地方政府治理智慧和治理手段的创新，其在经济发展和展示政府行政能力、塑造政府形象上有着明显的效果，但在快速发展中，随之而来的监管风险增加也是不争的事实，因此，为了保证其健康、持续发展，对其进行适当的监管是非常必要的。