董 文,邱 实

（1.湖北省城市规划设计研究院，湖北 武汉 430071；2.湖北省自然资源厅规划处，湖北 武汉 430071）

1 背景与概况

1.1 新常态下发展理念和发展方式的转型

十八大以来，中央提出了生态文明的目标，力图改变高速、粗放、外延扩张的发展模式，落实科学发展观，加快转变经济发展方式，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，走全面、协调、可持续的科学发展之路。

2018年4月，习近平总书记视察湖北，考察长江经济带发展和经济运行情况，发表了重要讲话，提出要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。坚持高质量发展，转变发展方式，全面做好生态修复、环境保护、绿色发展“三篇文章”，推动长江经济带高质量发展。

1.2 湖北省推动城市建设高质量发展的探索

为贯彻党的十八大、十九大和“三篇文章”精神，探索一套适应湖北省城市建设绿色发展的新模式，新方法和新路径。湖北省政府提出开展湖北省城市建设绿色发展三年行动，从我省城市建设阶段性特征出发，以人民群众对美好生活需要为导向，针对未来三年我省城市建设工作中要着力解决的突出问题，引导各地明确目标、突出重点、集中力量补齐城市建设绿色发展中的“短板”，推动解决城市建设绿色发展不平衡不充分的问题。

2017年底，湖北省人民政府下发了《湖北省城市建设绿色发展三年行动方案》（鄂政发〔2017〕67号）的通知，明确了湖北省城市建设绿色发展三年行动涉及的重点任务。受委托由湖北省城市规划设计研究院研究编制《湖北省城市建设绿色发展三年行动考核办法》，结合三年行动重点任务，制定具有导向性的考核指标体系，建立“一把尺子量到底、一个标准排名次”的考核制度，形成有针对性，可量化、可操作的验收标准。并引导各地因地制宜，着力破解事关城市建设绿色发展的突出问题，推进城市建设转型升级，绿色发展。

1.3 城市建设绿色发展考核指标体系研究制定的意义

《湖北省城市建设绿色发展三年行动方案》明确了工作内容包含10项，分别是城市水环境治理、废弃物处理处置、海绵城市和综合管廊建设、绿色交通体系建设、提升园林绿地建设水平、公共厕所规划建设、优化公共文体等设施配套、智慧城市建设、城市特色风貌塑造、绿色建筑和装配式建筑等。适应三年行动方案的要求，制定一套考核办法，重点是研究创立一套适合湖北，全省层面可横向比较的引导城市建设绿色发展的考核指标体系，使得城市建设绿色发展工作目标明确，易于理解和量化，也有助于城市管理决策部门了解当前城市建设所处的位置和差距。通过三年的共同行动，扎扎实实补上城市建设绿色发展短板，推动城市建设转型升级，同时为其他地方的城市建设绿色发展工作提供经验与借鉴[4]。

2 国内相关指标体系研究

通过资料的查找，目前在全国范围内尚无针对城市建设绿色发展的相关指标体系。已有的绿色发展指标体系是由国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部等部门制定印发《绿色发展指标体系》，针对的是全域空间的生态文明，涉及资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7个方面，共56项评价指标，采用综合指数法测算生成绿色发展指数，衡量地方每年生态文明建设的动态进展，侧重于工作引导[5]。

还有一类指标体系是各部委为城市评选工作而设立的应用型指标体系，如：国家卫生城市标准、国家园林城市标准、国家宜居城市标准等，该类指标针对性较强，往往局限于评价城市单一特定属性，不能综合表征城市建设绿色发展的各个方面，可以作为此次指标选择的参考和借鉴。

本次的指标体系研究重点是针对城市建设的绿色发展（目前国内尚无相关指标体系研究），湖北省城市建设的绿色发展是以生态、和谐、持续、宜居为目标的城市更新和建设，着力破解事关城市建设绿色发展的突出问题，补上城市建设绿色发展中的“短板”，涉及城市建设的10个方面。

3 指标体系构建思路与研究路径

3.1 建立指标体系的总体思路

对城市建设绿色发展三年行动涉及的10项任务，增加工作方案与规划编制，总计11个方面逐项制定可量化、可考核、可督查的考核指标体系，作为三年行动考核的验收标准，为政府建立一套推进城市建设绿色发展的工作抓手。考核指标体系建立的目的是要引导城市转型发展，破解城市的突出问题。

结合目标导向，明确每项任务在未来三年工作要想达到的目标，确定工作的方向和要求，对应选择合适的指标，凸显工作的重点。结合现状指标的情况，确定合理的分年度指标值和计分办法，通过相关管理部门讨论进一步修正和完善，再通过专家论证等“自上而下”与“自下而上”结合，最终确定合理的指标体系，正式发布。在逐步实施过程中，也可依据实际反馈情况进行微调和完善。

3.2 构建原则

首先应紧扣省政府下发的行动方案，对接已经出台和明确的相关政策和文件要求。吸取湖北各地城市建设绿色发展实践，特别是国家“城市双修”试点城市潜江、荆门等地的工作经验进行制定。同时注重湖北东中西，大中小的城市差异，与管理建设实际紧密结合进行制定。指标的选择上，要强调指标的精准性、代表性和有效性，同时要保证指标的统计和计算应该是方便的，可统计的。要注意数据的可获得性和真实性，指标的设定要有利于工作推进，能够横向比较，达到工作目标。

4 指标体系建构

4.1 贯穿生态优先的理念

总分值为100分，11项工作，应依据轻重缓急、工作难易、权重不同、分值差异，对每项工作设置紧迫性系数和难度系数，最终确定每项工作的分值。基于生态优先的理念，设置紧迫性系数，明确哪些是急迫要解决的问题（老百姓反响强烈的，与民生紧密相关的，相对紧迫性系数值较高），哪些锦上添花的工作，要逐步开展，相对紧迫性系数分值略低。整体导向上贯穿生态修复理念，重视水环境治理、废弃物的处置处理、园林绿地的建设，突出山、水、绿地、棕地的修复，这些项目的紧迫性系数相对较高。如表1所示。

表1 每项工作分值表

城市水环境的治理，对千湖之省的湖北来说，是三年内工作的重点，紧迫性系数值就较高。同时水环境治理涉及的面广，包含“五水共治”，分别是治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水，工作难度大，所以相对工作难度系数较高。公共厕所建设也是很重要的工作，但建设和改造都相对单纯，难度系数相对较低。

4.2 分析工作重点

对于每项工作，先研究未来三年主要的工作方向和内容，在此基础上去选取和推敲考核指标，明确指标的约束性和预期性，提取约束性指标，凸显工作重点和方向，如表2所示。

表2 绿色交通建设指标考核表

比如绿色交通建设工作指标选择，需要涉及的工作内容很多，而重点是3个方面：一是提倡“公交+慢行”出行模式；二是推行“窄马路、密路网”的城市道路布局理念；三是加快公共停车设施建设。重点从这3个角度入手去选择考核指标。第一轮的指标选择列出了9个指标，分别是应对第一个方面，选择了公共交通线网密度（km/km2）、独立路权自行车专用道路网密度（km/km2）、公共客运量年增长率（%）、公交站500 m半径覆盖率（%）、绿道年度建设量5个指标；应对第二个方面，选择了道路路网密度（km/km2）指标；应对第3个方面，选择了停车场建设任务完成率、新增与更换公共汽车中新能源车占比（%）、充电桩的配置率（%）3个指标[7]。虽然指标很全面，但从考核的角度来说，指标的统计和考核都不够方便。在进一步的推敲中，选择了公共交通分担率、独立路权自行车专用道路网密度（km/km2）这2个指标，突出“公交+慢行”的推进方向，保证了考核工作的有效性。对应第3个方面，衡量了指标的预期性和约束性，仅保留了停车场建设任务完成率这一项约束性指标。最终绿色交通建设工作选择了4个指标，分别是道路路网密度（km/km2）、公共停车场建设任务完成率、公共交通分担率、独立路权自行车专用道路网密度（km/km2）4个指标，简单、清晰，方便考核，又有利于工作的有效推进。

4.3 构建分级考核体系

适应城市等级结构差异，构建分级考核体系，适应全省76个县市的横向比较。省级负责对17个市（州）、直管市和林区的考核工作，市（州）负责对所辖各县（市）的考核工作。形成2套考核指标体系，分别为市州级和县市级，在指标的选择方面，大体基本是一致的，但市州级的要求更多、更高一点，最终版市州级设置了52个指标，县市级设置了50个指标。另外在指标值的设定上，因地制宜，市州级和县市级体现差别。

4.4 构建比例得分体系

适应大中小不同规模，不同地形条件，不同的发展阶段等城市差异，山地平原城市差异，试点非试点差异，细化考核指标。比如对于防灾避险公园的面积，山地城市的面积要求就要比平原城市减半；垃圾分类收集覆盖率，试点城市和非试点城市要求就有差别；公共交通分担率，不同规模的城市指标要求也有差异。

同时适应城市基础条件的不同，构建比例得分体系。每项指标有进步就可以得分，未达标也可以按照推进工作的数量比例得分，保证了各地推进绿色发展工作的积极性。

4.5 形成梯级推进的指标体系

依据湖北省现状不同指标的基础值，确定每项指标2020年要达到的目标值，然后考虑三年的时间段，分解到三年，强调工作的逐年逐推进，合理设置形成梯级逐步推进的年度指标体系。

4.6 保证口径的一致性

指标体系既能保证城市建设绿色发展工作的推进，体现工作实际，同时方便考核，指标要可统计量化，保证统计口径的一致性。在考核指标表附页增加了相关名词的说明和部分指标的解释，对各种指标的涵义、量化形式与计算方法等作出规范、说明和图示，使各地能够统一指标体系的统计，保证统计口径的一致性[3]。

4.7 明确各项指标的责任部门

本次考核指标制定是生态文明和绿色发展大背景下，适应城市转型发展需求的新类型设计任务的探索。在专业研究领域和实际管理工作之间架起桥梁，要制定清晰有效的考核指标，需要在专业研究领域和实际管理工作之间进行协调和转化。

通过扎实的基础研究并与地方管理部门的充分沟通，将考核办法和地方实际管理工作紧密结合，提高指标体系的科学性和可操作性。指标制定过程中，多次征求市州住建部门的反馈意见，对意见进行归纳与解读。同时考虑政府各职能部门的管理事权范围，明确每项指标的责任部门，明确工作推进的责任单位[2]。

5 保障与完善考核工作的思考

5.1 配套完善工作机制

除了有明晰的考核指标，还需要配套的完善机制，通过一系列举措，形成明确可行、有效实用的工作抓手，保证工作有效推进和实施。

明确考核方式，采取分年度考核的方式，半年督办一次，年底考核排名。考核工作包括4个步骤：报送基础资料、制定工作方案、开展专项督查、年终考核排名。明确省级层面十项工作的牵头单位和责任单位，市县层面强调各地结合实际，制定城市建设绿色发展三年行动的工作方案和年度实施方案，建立分年度的项目库；明确各项工作的责任部门和工作要求、完成时限，保证有效实施。同时将考核排名与省级财政专项奖补资金挂钩，与干部提拔挂钩，提高地方积极性。提请省政府对推进不力，未完成年度目标任务的城市政府领导实施约谈问责。

明确五项保障措施，一是健全推进机制。各级人民政府要成立工作专班，建立上下联动的推进机制。二是加强业务指导，开展有针对性的教育培训，推广试点经验等。三是强化督办考核。四是完善政策保障，省相关部门制定出台相应的土地、财政、宣传等支持性政策，为城市建设绿色发展项目设立绿色审批通道，加快推进项目实施。鼓励各地采取政府与社会资本合作模式，引导社会资本进入城市建设的民生领域、绿色发展项目，最后是发动公众积极参与。

5.2 完善考核指标基础数据的统计

真实的基础统计数据是建立考核指标体系的根本。各地对照考核标准开展自查评估，每年中期向省住建厅报送自查报告和各项指标的基础数据，年底报送上年度指标完成情况。为保证数据的有效性和真实性，要求各地如实提供数据，积极配合开展考核工作。对于虚报瞒报数据、弄虚作假的，一经查实，不列入排名，并全省通报批评。未来伴随着空间规划数据平台的建立，各项数据将会更加真实和易于统计。

5.3 建立考核指标年度评估平台

结合各地马上要建设的国土空间规划平台，建立和完善湖北省城市建设绿色发展年度评估平台。对各地提供的数据进行平台创建和更新维护，并形成湖北省城市绿色发展年度评估报告，依据评估结果对规划目标指标体系的细节内容进行适时微调。通过平台的创建，逐步实现城市建设管理的有效性和精细化。近日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，文件提出，到2035年城乡建设全面实现绿色发展，碳减排水平快速提升，城市和乡村品质全面提升，人居环境更加美好。城乡建设领域治理体系和治理能力基本实现现代化，美丽中国建设目标基本实现。绿色发展已经成为未来城乡建设的目标和方向，可见绿色发展的指标体系研究的前瞻性和有效性，随着实践工作的推进，指标体系还需不断修正和完善，以适应发展变化的需求[1]。