李丽辉

(西安财经大学 公共管理学院, 陕西 西安 710061)

一、引 言

高等教育作为教育系统的重要组成部分,是国家治理现代化不可或缺的重要社会领域[1]。中国特色社会主义进入新时代开启了我国高等教育现代化的新征程。高等教育现代化是一个涵盖治理理念、制度、体系、机制、内容、治理等多元要素的动态发展过程。其中,治理现代化就是一个高等教育治理经由传统向现代不断转型与变迁的渐进发展过程,同时也是多元治理主体共同参与的合力的体现[2]。加快推进高等教育治理现代化,不仅是构建现代大学制度的重要内容,也是建设社会主义现代化教育强国的应有之义。随着中国经济社会持续发展,高等教育改革作为全面深化改革的重要领域,一直在向前推进并受到了更多关注,尤其是在社会结构的深度转型和利益关系持续分化的背景下,社会、市场等不同治理主体参与高等教育治理的意识和能力日益增强。推进高等教育治理现代化不仅是学术界研究理论建构和理论验证的重大课题,更是我国深化高等教育综合改革的紧迫现实课题。

二、逻辑和向度:高等教育综合改革由“管理”走向“治理”

“多一些治理,少一些统治(管理)”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征[3]。当前,“治理”已成为中国政治话语和学术话语的热点。从“管理”走向“治理”不但是人类社会发展的普遍趋势,也是国家治国理政基本方略的重大转型,更是我国高等教育政策转变的根本方向。习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[4]。进入“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期和政策交叠期,治理政策的调整成为全面深化高等教育综合改革的重点,其主要趋势表现为减少国家管控和行政干预,扩大和落实高校办学自主权,引入更多的社会(市场、企业等)力量,形成多元主体协同共治的新格局[5]。推进高等教育治理现代化建设有其厚重的历史逻辑、缜密的理论逻辑和客观的实践逻辑。

(一)历史逻辑

恩格斯曾说过:“历史从哪里开始,思想进程也应从哪里开始”[6]。现代化就是持续的结构分化和变迁[7]。对于高等教育治理而言,现代化就是从既有历史状态转换为具有现代意蕴新样态的一个动态发展过程。进而言之,高等教育治理,从理念到体系再到能力,都有一个从形成到不断完善、从转变到不断优化的过程。纵观中国教育发展史,不论是先秦时期的“塾、序、庠”等民办学校,还是历朝历代的“学在官府”“官守学业”的官办学校,抑或是近代教育制度下的高等教育,无不印证了教育治理作为国家治理的重要组成部分绵延不断。新中国成立初期,高等教育经全国院系调整改革运动后,初步形成了社会主义高等教育的制度体系和基本架构,这不仅是高校自身发展的需要,也是巩固国家政权的需要。这一时期的高等教育总体特征表现为计划管理、政府主导、单向管理。改革开放后,伴随着经济的快速发展和社会的深度转型,高等教育的改革在持续创新中经历了从自发、零散到自觉、系统,从理论探索到实践推进的演进过程。在这一过程中,从权力结构来看,党委领导、校长治校、教授治学、师生参与的权力体系日趋形成;从治理方式来看,依法治校、按章治理的制度体系不断完善;从治理重心来看,“放管服”改革和“管办评”分离逐渐成为提升治理效能的基本趋向。可见,高等教育治理现代化的出现与演进绝不是偶然的,而是特定历史逻辑的必然结果。推进高等教育治理现代化必须要在历史视野中才能进行客观定位。历史的逻辑就是“现实的历史”[8]。新时代高等教育治理正是我国历代人民创造的教育治理文明的延续、改进与超越。正如习近平总书记所言:“我国今天的国家治理体系是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[9]。

(二)理论逻辑

理论逻辑反映历史逻辑,是对历史逻辑的理解。进而言之,如果说历史逻辑的生成是一个自然而然的历史过程的话,那么理论逻辑的演化则是一个主动转换和建构的社会过程[10]。作为国家治理的重要组成部分,“教育治理”概念的提出与运用最初是西方国家针对教育管理运行机制中政府机制或市场机制失灵的一种回应和补充。伴随着我国经济社会的快速发展,教育治理现代化已成为新时代推进教育现代化的重要向度和衡量国家现代化效能的重要维度。从构成要素来看,高等教育治理主要由治理理念、治理体系和治理能力等要素组成。其中,教育体系现代化在于重构教育关系的组织结构及其制度,解决教育主体之间的矛盾;教育能力现代化在于“将高等教育的制度优势转化成为服务教育实践的能力,以及政府应对教育问题与教育矛盾的能力”[11]。其实,高等教育治理现代化与国家治理现代化具有同构性。进一步讲,推进高等教育治理现代化建设的目标,就是不断解决高等教育发展不平衡不充分问题,更好满足人民群众对美好教育生活的需要。此外,教育“立国之本、强国之基”和“党之大计、国之大计”的战略地位和角色定位,也决定了教育治理体系和治理能力现代化是新时代国家治理现代化理论建构与实践推进的必然选择。总之,推进高等教育治理现代化,既是教育现代化理论的逻辑延伸,也是国家治理现代化理论的逻辑映射[11]。

(三)实践逻辑

理论逻辑、历史逻辑最终又统一于实践逻辑,它们是实践逻辑的科学反映[12]。这里提及的实践逻辑是指当下的实践、发展了的实践。改革开放以来,尤其是党的十八大以来,我国高等教育在全面贯彻党的教育方针及遵循高等教育规律的前提下,聚焦改革发展过程中凸显出的难点问题,主动转变治理理念,持续优化治理体系,全面提升治理能力,逐步形成了中国特色现代大学治理实践。但是,从高等教育实践来看,推进高等教育治理现代化建设面临着诸多困境。第一,经济结构深度转型和社会结构持续分化,在催生利益主体日趋多元化和差异性的基础上,不断增强和提升了其参与社会各个领域治理的意识和能力。高等教育领域亦是如此。社会力量、学术权威逐渐发展壮大并积极介入和参与高等教育治理的各个方面和全部过程。这实际上触及到高等教育治理的核心问题,即政府、高校、市场和其他利益相关主体之间在高等教育决策权力的合理分配问题。从多元治理主体的博弈互动比较及其发展趋势,从政府与高等教育的关系、从权力本位到权利本位的国家治理逻辑等维度来看,高等教育从“一元管理”走向“多元治理”是高等教育现代化的现实需要。第二,秩序和活力之间实现动态平衡的实践需要。秩序和活力与公平和效率是社会治理的核心议题,同时也是高等教育治理的关键所在。过去政府主导的高等教育一元管理模式,在特定的历史时期可以实现教育资源的宏观集中配置,彰显了高等教育的教育性、公共性以及公平性,但是这却在很大程度上阻滞了高校、社会、教师、管理人员、学生等其他利益相关主体的活力和创造力,其结果就是高等教育管理效能低下。从“管理”走向“治理”的目的就是要通过体制、机制、结构、关系等创新性变革,激发和调动各利益主体的活力,形成合力,实现高等教育现代化。

总之,当前我国高等教育的传统管理模式日渐式微,组织方式趋同化、教学科研服务行政化、治理技术和支撑手段工具化等现象严重[13],推进高等教育治理现代化具有紧迫的现实需求。

三、探索和经验:高等教育治理现代化变革的实践

纵观新中国成立以来的70多年,我国高等教育事业改革发展之路经历了数次重大调整:院校大调整、恢复高考、高校扩招、“双一流”建设等。高等教育事业发展中,变的是形式,不变的是教育的本质和初心。概览来看,70年的高等教育事业走的是一条世界先进经验与中国具体国情相结合的“建设—实践”之路,走的是一条从外延到内涵、从规模到结构、从数量到质量的渐进式“变革—探索”之路。在党的十八届三中全会强调要推进“国家治理现代化”的改革实践的基础上,国家进一步明确了深化高等教育领域综合改革的任务,开启了以“管办评分离”为基本要求的高等教育治理现代化建设[14]。2015年教育部印发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》对深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变提出了具体要求,并明确要求要建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系,开展教育“管办评”分离改革试点,形成了“政府管、学校办、社会评”的教育发展新格局和教育公共治理新路向,为实现教育现代化提供重要制度保障。2017年党的十九大明确提出要“实现高等教育内涵式发展”。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确将“推进教育治理现代化”作为我国推进教育现代化的重大战略任务。近年来,政府、学校、社会等多元主体在具体改革和探索进程中积极主动作出了大量试验性的探索实践,形成并取得了一些基本做法和经验总结。

(一)遵循高等教育发展规律,遵守科学治理原则

科学是国家治理的重要工具,也是高等教育改革的基本遵循。可以说,我国高等教育治理70年发展史就是一部遵守科学治理原则展开改革与实践的历史。

改革开放以来,国家逐渐摈弃过往的经验式决策,转而开始注重在科学研究的基础上做出有关高等教育体制重大改革的各项决定,高等教育综合改革取得了诸多重大突破和标志性成果。这主要表现为:1985年中共中央颁发的《关于教育体制改革的决定》是高等教育治理体系和治理能力建设的重要开端,其中提出的“坚持实事求是,一切从实际出发……,改革既要坚决,又要谨慎,注重试验”直接体现了尊重规律、理性决策、科学治理的教育改革决策基本遵循。之后,《关于中央部门所属普通高等学校深化领导管理体制改革的若干意见》《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》等一系列高等教育事业改革创新政策文件都遵循了这一基本原则。进入21世纪,尤其是党的十八大以来,党和国家更是坚持科学理念、科学精神、科学方法的指导,不断深化高等教育综合改革,坚持以问题为导向适时制定出台新的教育政策文件。比如,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确强调,要通过建立教育咨询委员会,以“提高政府决策的科学性和管理的有效性”;《中国教育现代化2035》明确提出,要“科学设计不同发展阶段、不同规划周期内的教育现代化发展目标和重点任务,有计划有步骤地推进教育现代化”。

总而言之,国家在高等教育体制机制以及模式方法改革创新过程中,采取国家治理和政策创新中具有中国特色的试点推广机制,即先试点试验、后示范推广的政策制定方式,以确保教育政策制定的科学性、公共性和正义性。正是因为遵循了科学治理的原则,我国高等教育事业才取得了重大发展成就,高等教育治理体系和治理能力得以不断完善和明显增强。

(二)充分发挥社会主义民主,遵守民主治理原则

与管理相比,“治理”的突出特征是多元主体民主治理与协同共治。其中,民主治理就是充分尊重政府、学校、社会及市场等不同利益相关者的意愿和诉求,通过建立健全制度化参与渠道,共同参与高等教育管学、办学、评学的全过程,协同治理高等教育各项公共事务。

改革开放以来,民主治理日益成为高等教育综合改革的重要原则和基本遵循。尤其是1985年《关于教育体制改革的决定》的颁发,不仅可以称为高等教育科学决策的重要开端,也是高等院校民主治理的重要源头。之后,党和国家制定的《中国教育改革和发展纲要》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等一系列重要政策文件,都是在充分遵守民主治理的原则下,通过简政放权赋能、管理重心下移等改革举措,不断完善民主治理机制,持续构筑高等教育民主治理体系,稳步提升高校自主管理能力。40多年来,民主治理而非集权管理,已经成为高教界的共识。具体来看,第一,从治理主体看,实现由一元主体向多元主体演变。20世纪80年代以来,高等教育治理在推进改革向纵深发展过程中,不断突破长期以来党委(行政)的单一主导力量,充分调动和发挥高校主体地位,积极引入社会力量参与高等教育治理,持续推进多元主体协同共治。如通过颁发《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》等教育法律法规,以及建立健全高校教职工代表大会制度、学术委员会制度、学位委员会制度、职称评定委员会制度等制度体系,调动高校治理的主体作用,提高行政决策的科学性和民主性。如通过颁发《中华人民共和国民办教育促进法》《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律文件,积极引导社会力量参与高等教育治理。第二,从治理重心来看,“简政、放权、赋能”逐渐成为新时代推进高等教育治理现代化和高质量发展的基本取向。改革开放以来,特别是党的十八大以来,通过重心下移、权力下放、资源下沉等高等教育综合改革政策出台和民主治理实践探索,不断激发和调动学院(学部)、系(研究所)等基层学术组织教学科研积极性、主动性和创造性,并逐渐发展成为高等学校人才培养、科学研究和社会服务的前沿阵地,让“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为基本框架的现代大学治理结构更好体现民主治理原则。可见,实现从传统的“大学办大学”向“学院办大学”模式转变,关键是要通过深化行政机构改革和体制机制创新,理顺行政权力与学术权力的关系,不断优化高等学校治理体系,提升高校治理现代化水平。

(三)不断完善教育治理法律体系,遵守依法治理原则

依法治理是国家治理的基本方略,也是高等教育治理的价值追求。只有全面推进依法治教、依法办学、依法治校,不断加强和完善高等教育治理法律体系,才能实现高等教育治理体系和治理能力现代化。

改革开放40多年是法治中国建设走过不平凡历程的40多年,高等教育领域亦是如此。“法者,治之端也。”改革开放初期,我国高等教育公共事务的治理(政府管学、学校办学等)主要依据政治文件和行政规章,而非成文的法律。然而,文件和规章往往因人事更迭而变化频仍,处理问题过于弹性化,教育管理或治理政策的连续性和稳定性不强,教育“人治”现象明显。因此,从依规(文)治教走向依法治教,成为高等教育改革发展的必然趋势。1980年《中华人民共和国学位条例》颁布并实施真正意义上拉开了我国高等教育法治建设的帷幕。之后,我国先后颁发了《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列教育事业领域的法律,高等教育法治体系初步建立并逐步健全。我国高等教育法治领域高速发展,依法治理的思维习惯和行为方式逐步形成。比如,《中华人民共和国高等教育法》中明确规定的“高等学校依法自主办学,实行民主管理”“国家鼓励社会力量依法举办高等学校,参与和支持高等教育事业的改革和发展”等条款内容为规范政校分开、优化权力配置、完善治理结构提供了法理依据。又如,《高等学校学术委员会规程》明确规定,学术委员会是高校内部治理结构的重要主体,作为校内最高学术机构,统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权,这大大强化了学术委员会在学校组织体系中的地位、教授依法治学在学校学术权力运行中的作用。

总之,改革开放40多年,我国高等教育法治建设经历了逐步恢复、快速推进以及全面深化等阶段,高等教育法律体系日臻完善,依法治校取得实效[15]。高等教育法治建设逐步实现了从依规治理、以人施教到依法治教、依法办学、依法治校的转变,由重视实体法制定到注重程序正义的转变。实践探索证明,法治始终是人类文明迄今为止能找到的最好的治理方式。立善法于一国,则一国治。立善法于一校,则一校治。

四、藩篱和诘思:推进高等教育治理现代化的问题症结

作为一项重要的公共治理事务,高等教育治理在过去几十年的现代化建设进程中开展了大量卓有成效的探索,积累了富有鲜活生命力的有益经验。但是,从高等教育理论与实践看,我国高等教育治理现代化建设仍然存在一些困境和亟待突破的藩篱。这些问题和困境,既有社会变迁与社会治理对高等教育系统治理的影响而产生的问题,又有智能科技发展给高等教育事业发展与治理带来的全新挑战,也有由高等教育管理到高等教育治理转型过程中需要持续解决的和新出现的问题。

(一)治理理念和意识仍须进一步加强

20世纪90年代以来,由于公共活动或公共事务的多学科性或涉及多领域,加之其本身的复杂性,“治理”日益成为各个领域内的一种普遍做法和倡导[16]。作为一种新的管理公共事务的方式,“治理”强调的是一个上下互动的管理过程,主要通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理[17]。

高等教育的改革无论是由管理型政府向服务型政府转型,还是由无限政府向有限政府转型,以及高等教育决策权力分配由政治主导向“政府管、学校办、社会评”等多元主体协同共治转变,治理意识的逐步建立都需要一个革命性的艰苦过程。从构成要素来看,高等教育治理主要包括治理理念、治理体系和治理能力。其中所谓的“治理体系和治理能力”指的是高等教育制度体系的执行能力。治理体系和治理能力是同一治理过程中相辅相成的两个方面,是一个有机整体。但是,不论是治理体系现代化还是治理能力现代化,决定其建设成效的重要因素是治理理念,或者说是治理的观念和意识。长期以来,我国行政系统“人治”色彩普遍稳定存在。表现在教育领域,就是“对教育的管理存在着权力高度集中的状况并拥有很大的利益配置权和自主裁量权,缺乏有效的权力监督制约制度和机制,行政本位以及人治的方式使政府公权力不断侵蚀着学校办学自主权和社会公众的教育参与。”[18]究其原委,归结为政府、社会以及市场等不同教育治理主体的“治理”观念和意识发展不充分,导致各治理(利益)主体理性化、制度化参与“治理”的能力羸弱,进而成为政府“放权赋能”与社会“增权提能”的根本障碍。比如,在政府层面,出于制度惯性以及权力扩张延展性而“不愿放权”,出于对社会力量和市场力量的不信任而“不敢放权”或“权责下放不匹配”,政府依旧是高等教育治理最具支配力的治理主体。在学校层面,部分学校对治理的认识存有偏差,多从“赋权”“授权”维度来理解和落实高校自主办学权,而少有从“限权”“控权”的权责对等角度来真正诠释高校自主办学的本质属性和核心要义。

(二)教育治理的权力配置仍须优化

高等教育治理的核心是决策权力的分配问题[19]。它具体分为三个层级:第一层级是宏观层面的治理,其核心问题是政府与学校之间的权力配置问题;第二层级是中观层面的治理,这一层级的核心是大学内部政治权力、行政权力和学术权力之间的决策权如何分配;第三层级是微观层级的治理,其核心问题是学校与院系(研究所等基层学术组织)之间的权力配置问题。

就目前来看,我国高等教育治理的权力结构存在边界模糊、权责失当、府际关系不畅等难题。第一,从治理体制来看,长期以来大学一直被视为政府的附属机构。这种政校不分、管办不分的治理体制极易造成政府、高校以及社会之间治理权力结构的边界不明、职责不清。改革开放后,政府积极推行简政放权,高校主动开展综合改革实践。然而,由于缺乏必备的思想认识、必要的制度环境以及必须的配套措施,扩大和落实高校办学自主权在改革实践和探索中犹如“没有音符的数字”和“挂在墙上的制度”,成为一种象征性政策。第二,从权力配置来看,作为学术共同体,高校要具有自由的意志、独立的精神和批判意识,这也是学术生存和发展的基础。但是相对独立的学术自由观念一直未在我国高等教育领域深耕,学术权力长期依附于行政权力,造成的直接后果就是中国大学的过度行政化。改革开放以来,无论是从人们的认识还是制度体系,都对大学权力结构和格局进行了区分和界定。但是,由于行政化的惯性,学术权力微弱的格局在中国大学没有得到根本改变,政府在高等教育权力场域中仍然具有支配地位。总之,大学受行政力量的管控和干预较大,在治理模式上倾向于现代官僚制(科层制),即采用行政化的逻辑取代大学自治的逻辑[20]。过于强调行政权力和科层化管理模式有悖于高校的组织属性,去行政化的改革路向是当前高等教育治理改革的关键。

(三)高校自治办学机制仍须完善

扩展和落实高校自主办学是促进高等教育治理现代化的核心议题。长期以来,我国高等教育举办体制和方式属政府办学,采取自上而下集中管理方式,高校办学自主权相对较小。进一步讲,由于外部和内部多重因素影响,学校自主办学空间狭小,缺乏科学规范的内部治理机制,高校自主治理能力羸弱。具体来看:第一,自主办学合法性问题。从我国高等教育发展历程和办学自主权合法性来源看,与西方国家不同的是,近代以来我国高校办学自主权的获取主要来自政府出台的政策文件,行政授权是高校办学合法性的重要来源。受此影响,我国现代大学具有较强的政治特性,在人事聘任、财务管理等方面具有明显的行政色彩。第二,大学章程建设问题。从治理方式来看,按章治校与依法治理是大学治理的基本方式。大学章程的主要功用是规制大学权力运行,为自主办学的有效运作提供法律框架。但细察各地学校章程建设过程不难发现,由于人们对大学章程缺乏足够的理解,致使“章程管理”陷入困境,“一校一章程”运动存在敷衍现象。教育行政部门通过下发“章程模板”让高校以“填空”的方式在短时间内“顺利”完成,大学章程的自主创新空间有限,造成大学章程建设同质化。此外,大学校长遴选机制、社会问责机制、基层学术组织运行机制等不健全、不完善现象还普遍存在。激活高校内部治理活力是高等教育治理现代化的目的和归宿。可见,在高等教育治理变革中,最需要做的变革就是“从他治到自治,从他律到自律,从依附到自主”。

(四)社会力量参与高等教育治理的有效性亟需强化

在日趋多元复杂的治理环境下,凭借任何单一主体或力量来推动高等教育事业发展已成过去,政府、学校、社会等多元主体协同参与治理成为历史发展的必然。换句话讲,要调动全社会的力量积极参与高等教育的建设发展,才能实现高等教育治理现代化[21]。就我国社会力量参与高等教育治理的历史和现状来看,由于我国社会组织建设起步较晚,近年来虽大力培育和推进社会组织参与高等教育治理,但总体来看,呈现出规模较小、力量较小、问题较大的“两小一大”现象。就存在问题来看,首先,准入门槛低,监管机制不健全,造成具备教育管理、评估功能或是专门的教育评估类的社会组织良莠不齐,高等教育治理“市场乱象”频仍。其次,参与体制机制不健全,且受传统行政管理自上而下单一管理模式的影响,政府依旧习惯通过发布政令来布局和监管高等教育活动,这种过度严格的控制与监管路径在一定层面上透露出政府对社会组织参与高等教育治理的“不信任”。再次,社会组织的权威性得不到社会民众的认可,普通民众宁愿相信粗放型的行政评估,也不愿相信科学化的市场评估,导致社会组织评估业务的开展非常困难[22]。

(五)教育治理的智能手段亟待广泛运用

信息化和智能化是推动社会变革的重要引擎。随着互联网、数字技术和人工智能的发展,信息智联—万物互联、海量数据—超级计算、虚拟现实—交互映射等新模式、新机制已逐渐渗透至人们生产生活的全领域全过程各方面[23]。在高等教育领域,信息技术“治理革命”正在兴起,但信息化促进高等教育综合改革发展依然力度不足、程度不够。第一,在教育教学方面,大量线上教育和人工智能教学活动,信息化教学手段还不完善,当前的在线教育与资源平台的使用率不高。第二,在科学研究方面,科研信息全过程管理系统的不完善使政产学研合作机制以及科教融合机制难以形成,最终导致科技创新和“三个面向”流于形式,难以落地。第三,在教育管理方面,人才培养、科学研究、社会服务等教育教学数字化技术及其应用相对滞后,导致在分析人员、资源、行为之间建立有效关联,管理服务教学科研的工作壁垒难以打破和根除。第四,在保障服务方面,多数高校网络与信息管理机制不健全、安全防控主体意识不强、安全防护保障能力较低。

五、目标和路径:高水平推进高等教育治理现代化的路径选择

进入新时代,面对新形势,推进高等教育治理现代化建设,破除制约高校治理创新的外部和内部瓶颈势在必行。新时期优化高等教育治理创新路径、激发高等教育治理新活力、提升高等教育治理成效,应以党建引领、优化体系、提质增效、赋能增能为目标,重点突出高等教育治理中的决策权力运行机制创新、组织方式创新、内部服务创新和支撑手段创新,充分激发高等教育内涵式发展和高质量发展的活力和创造力,全面提升高等教育治理现代化效能。

(一)推进以党的领导为核心的高等教育决策权力分配机制创新

“谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策”是高等教育治理的核心问题[19]。我国高等教育的基本权力结构由党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与等主要方面构成。但是,在涉及高等教育改革与发展的过程中,这一权力结构如何更好运作—决策权力运作机制—以此推动高等教育现代化,则是问题的关键所在。

一是加强党的领导在高等教育治理中的核心和中枢地位。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义的最大优势,高等教育事业亦不例外。习近平总书记指出:“办好我国高等教育,必须坚持党的领导”[24]。高校党建要在高等教育改革与发展中充分发挥“把方向、管大局、作决策、保落实”的作用。在具体工作中,党建引领主要体现在对人的思想、作风和组织能力建设上,要不断完善和创新选人用人机制、党政协调分工机制、头雁育人机制等,切实把党建引领的指方向、立规矩、树正气、造环境作用落实落细。

二是推进政(党委)、校(行政)、学(学术)权力分开,管(政府)、办(学校)、评(社会)分离的高等教育治理现代化理念、体系和能力的落实。推进大学内部治理结构变革以及高等教育治理现代化要以宏观的外部治理体系的完善为前提。政府与学校间的关系是建立现代大学制度必须要理顺的关系。从高等教育改革的经验和要求来看,要做好政校分开、管办分离。应坚持决策与执行分权制衡的制度逻辑,将高等教育服务的举办主体(政府)和实施主体(大学)之间由传统的行政隶属关系转化为一种现代契约关系[25]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确提出了“高等教育去行政化”的改革目标,去的是行政的管理或管控,而非行政的服务。

(二)推进以优化治理体系为目标的高等教育组织方式创新

从组织层面来看,创新就是组织主动外部环境变化且作出有效回应。组织创新是高校更新与转变组织机制和发展方式、形成和保持竞争优势的迫切需要和必要路向。换言之,高等教育治理现代化建设的推进必须要持续创新组织方式、完善组织体系和健全运行机制,不断提升治理力和治理效果。

一是加强顶层设计与基层创新的互动融合。政府、高校、社会各方应把握顶层设计与基层创新在高校治理中的统一性。在宏观层面,国家要做好高等教育法律制度的顶层设计,规范和界定高校与政府及社会的治理关系,明确政府、社会与学校在高等教育治理中的权责边界,构建高等教育外部治理结构的基本框架。在中观层面,高校要理顺政治、行政、学术等各种权力关系,形成党委、校长、教授、学生等多元利益主体在高校自主办学过程中的协调互动和协同共治,通过创新决策机制、议事机制、监督机制,重点处理好党委和行政、党委书记和校长之间的关系,构建高等教育内部治理结构的基本框架。在微观层面,高校要做好学校与院系、校长办公会与学术委员会决策权力分配的制度设计,要通过推进学部制、研究所制、学科制、项目负责制、课题组长负责制、学术带头人制等基层学术组织改革和创新以及学术评价机制创新,最大限度激发基层学术组织的学术活力和创造力。

二是加强高校决策层与执行层之间的相互融通。在高等教育领域,基层组织的有效动员是落实政策和推动改革的主要力量[26]。高校组织体系的高效运行,依赖于高校组织决策与执行之间的相互融通与支持,这种相互融通与支持有利于高校治理目标及任务向职能部门、院系、学科、专业等方向快速传导与渗透。因此,应进一步优化政治领导、办学决策、行政事务、民主监督等机构,创新各领域、各类型部门与人员的互通、互信、互动机制,以建立学科制管理模式为抓手,利用学科纵向“行政流”畅通、横向“学术流”活跃的高校特性,加强高校组织决策层与执行层之间的联动性。此外,在充分遵循高校组织结构特点基础上,推动管理重心和资源向学院甚或基层学术组织下移,赋予其事权与财权匹配的资源配置权,构建学校与基层学术组织间的资源分配协商机制[27]。

(三)推进以提质增效为基点的高等教育内部治理结构创新

管理的核心是服务,治理的本质是协商。创新高等教育内部服务不仅是学校人才培养、科学研究、社会服务功能充分发挥的重要支撑,也是推进高等教育治理现代化的关键指征。推动高等教育治理创新,必然要求高校内部服务变革创新。而加强以提质增效为基点的高校内部服务创新则又是高校治理回归人本性和公共性的必然要求。高校内部服务的供给侧与需求侧的主体都是人,人是高校保持生机、焕发活力的源泉。在“以人为本”导向的高校内部服务过程中,应以提质增效为基点,更加关注以师生为中心的服务创新。

一是服务理念从“供给导向”转为“需求导向”。高校要进一步强化以师生为中心的服务理念,并以师生需求为导向,进一步丰富服务内容,创新服务方式,提升服务质量。此外,高校在回应其他利益相关者的现实诉求的同时,应鼓励这些主体参与高校的内部服务过程,通过提出意见建议和反馈服务体验等方式推动高校内部服务创新,共同塑造“需求导向”的高校内部服务模式。

二是服务标准从“服务覆盖”转为“服务体验”。高校内部服务的功能效果从强调目的性转向突出体验,彰显出以高校内部服务体验满意度作为评价服务水平的内在尺度与价值内涵。高校要充分感知和理解师生的意识、情感、认知、行为以及与之相应的偏好,以提升学生体验效果为目的打造新的服务范式;以增强师生满意度为牵引,通过内部服务内容的创新,创造出超出师生预期的功能性服务;针对师生差异性需求提供个性化的内部服务,在内部服务过程中加强与师生沟通,使其在内部服务中获取正面情感体验。

三是服务状态从“被动提供”转为“主动提供”。高校应直面师生服务需求的多样化,及时了解其他利益相关主体对内部服务的新需求,实现“被动供给”服务模式向“主动供给”服务模式的转变,向师生主动提供服务来提高他们对服务的满意度。同时,还应加快构建主动服务的网络平台和营造人本性的系统环境,精准分析高校利益相关主体需求,化被动服务为主动服务,形成自发、高效和持久的主动服务供给模式,为师生提供预防性的、及时的、高效的、增值的服务。

(四)推进以赋能增能为取向的高等教育科技支撑手段创新

数字化、信息化正在深刻地改变着人们的思维模式以及生产生活方式。教育信息化2.0时代,人工智能、5G通信、工业互联网等新兴技术在高校治理中的基础性支撑作用愈加明显,基于新兴技术创新高校治理和教育服务的趋势不可逆转[28]。创新是信息化时代与高校治理创新融合的源动力,不断深化教育与技术的融合发展是促进创新的重要措施。

一是技术升级与价值赋能相融合。信息时代背景下,信息技术创新升级成为教育变革与创新的驱动力,有效支撑着高校治理融合创新发展。高校治理水平与治理能力的提升,应以高校信息技术升级为抓手,推动高校治理赋能增能。着眼于推进信息技术与教育教学的深度融合,充分发挥互联网信息技术在高校的教学、管理、评价和考核等方面的积极作用,加快教育交互系统、知识建模、学习者建模与学习分析、系统化高校治理等方面的技术升级;着眼于高校服务生态系统转型升级,推进共性技术和关键技术的突破和创新,为高校治理提供新模式和新方案;着眼于大学生个性化学习与高校规模化教育,运用人工智能平台和基于数据的学习分析等关键技术,提升在线教育服务的实效,重塑高校的服务理念、组织方式、技术应用,助力形成人人皆学、处处能学、时时可学的新型教育生态。

二是数据开放与数据安全相兼顾。大数据技术在高校的应用为高校内部治理带来了新活力,但在追求数据开放与共享的同时必须确保数据安全。高校在数据开放方面,宜推动实施大数据系统化、规范化管理,利用技术为数据传输提供全程保护,确保数据在不同系统中安全共享;在数据保护方面,宜推进统一化数据技术保障系统建设,创新应对海量数据的动态变化、多元化数据融合的隐私保护技术;在网络安全方面,制定严格规范的数据采集、储存、处理、共享及应用规则,确保网络数据在运行各环节都符合安全标准,探索建立基于大数据的高校校园网络系统安全预警机制和大数据使用管理分级安全保障机制[29]。

三是资源共享与协同共治相促进。高校治理必须遵循资源共享与协同共治的逻辑,通过实现高校利益相关主体资源共享来谋求全主体协同共治,并通过共治实现高校办学资源的增长与共享。一方面,高校应注重保持和发挥独有优势,在向高校内外部利益相关主体提供资源的同时,获取其他相关资源,持续完善自身资源体系,并在资源输出与吸纳的过程中,形成利益相关主体之间的良性互动,从而实现高校资源共享之下的协同共治;另一方面,政府、高校和社会应协同构建共享共治机制,在保障主体资源共享的基础上,引导、鼓励、组织高校利益相关主体共同参与高校治理,汇聚起协同共治的不竭合力。