相琳

摘要：公益二类事业单位，是指承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。由于公益二类事业单位既要为机关行使职能提供支持保障服务又由市场配置资源，既有财政拨款，又自主创收，所以收支形式多样，预算管理工作也更加复杂。近年来，公益类事业单位在提供公共服务等方面发挥了重要作用，相应的资金来源和掌握的资产更加丰富，如何提高财政资金使用效益，成为管理者关注的重点，因此公益性二类事业单位越来越重视预算管理，单位预算管理水平也有所提升，但仍旧存在很多问题，比如预算编制科学合理性不高、预算执行进度缓慢、预算绩效流于形式等。本文首先介绍了公益事业单位加强预算管理的重要性，通过以Z研究院的预算管理改革为例分析了公益二类事业单位预算管理普遍性的问题，提出了普及全面预算管理念、加强制度建设、提高财务信息化水平等改革措施，希望对于其他公益二类事业单位预算管理的规范化和体制改革的顺利进行提供一些借鉴意义。

关键词：公益二类事业单位;预算;问题;措施

目前，我国事业单位预算管理研究较多存在于事业单位整体层面，对公益二类事业单位这一细分领域的研究相对较少。由于公益二类事业单位在管理上具有很多相似性，但同时也有其自身特点，因此通过典型案例研究剖析公益二类事业单位预算管理普遍性的问题，探索相应的改革措施，对促进公益二类事业单位提高管理水平具有积极意义。

一、公益二类事业单位加强预算管理的重要性

（一）公益二类事业单位预算管理的特点

2011年国务院发布关于分类推进事业单位改革的指导意见，明确按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。并进一步根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

与公益一类事业单位根据正常业务需要给予经费保障不同，对公益二类事业单位，财政仅给予部分经费补助，主要收入来源于自主创收。公益二类事业单位改革的方向是鼓励社会力量依法进入，充分发挥市场机制作用，逐步形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。

与公益一类事业单位相比，公益二类事业单位具有财政拨款不足、充分参与市场竞争的特点。由于自有资金体量大、业务复杂，为预算编报的完整性、科学性带来了更大挑战，同时也为预算执行和绩效考核等预算管理工作提出了更高的要求。

（二）公益二类事业单位加强预算管理的意义

1.有助于统筹资金使用

通过加强预算管理，有助于公益二类事业单位将依法取得的包括财政拨款和非财政拨款在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式纳入预算，实现统一管理、统筹安排，优化资源配置，提高资金的使用效率。

2.有助于加强单位内部的沟通和协调

通过加强预算管理，有助于在公益二类事业单位内部贯彻全面预算理念，更好的协调各部门之间的行动，促进各个部门目标明确，相互理解，行动一致。

3.有助于促进事业单位目标的实现

通过加强预算管理，完善绩效目标，定期对预算执行情况进行监督，有助于公益二类事业单位发现预算执行中的问题，相应进行调整，促进战略目标的实现和价值成长。

二、Z研究院预算管理现状和存在的问题

Z研究院是公益二类中央预算单位，员工约1000人，主要承担科研攻关、政府工作支撑、公益检测三方面职责。Z研究院财政拨款收入较少，约占全年总收入的2%，绝大部分收入来源于事业收入（公益检测）。

根据财政部和上级部门统一要求，Z研究院按照“二上二下”的程序组织预算编报。其中，“一上”主要包括基础信息、项目支出（根据项目三年规划编报项目文本）、新增资产预算，“一下”指财政部门下达财政拨款预算控制数，“二上”预算主要包括基本支出、项目支出（根据“一下”控制数调整完善项目文本）、政府采购、三公经费等，“二下”指财政部门批复预算。Z研究院预算编报流程基本规范，但是预算管理中仍存在以下几方面问题：

（一）预算管理意识不足

首先，由于财政拨款不足、充分参与市场竞争，Z研究院领导者更关注业务拓展和创收，认为预算只是财务管理部的例行工作，对预算的重视程度不足。其次，财务人员认为预算管理等同于预算编制，“一上”和“二上”预算编报完成后，不再重视预算执行、监督和绩效评价等其他环节的预算管理工作，预算管理工作较为粗犷。

（二）预算管理组织机构不健全

Z研究院预算管理办法已经多年未进行修订，随着机构改革的不断推进，部门职责已经发生较大变化，有些预算管理职责分工不再适用，有些职能部门的预算管理职责未明确规定，导致预算编报逐渐成为财务管理部自己的工作。其他部门认为预算只是财务管理部的工作，与本部门没有关系。由于预算管理组织机构不健全、缺乏全面预算的管理理念，预算在管理中的核心作用未能实现。

（三）预算编制不完整

由于市场业务较多，事业收入和支出形式多样，对Z研究院预算编报的完整性提出了更高的要求。但是，Z研究院只把财政拨款和主要公益检测收入和支出纳入预算，而对于房租、利息、投资以及部分非财政拨款项目，未纳入预算统筹考虑，预算编报较完整性较差。预算编报不完整，也增加了审计风险。

（四）预算编制科学合理性有待改善

Z研究院財政拨款预算编报根据上级财政部门下达的“一下”控制数填报，其他资金支出，由财务管理部在上年预算数据的基础上按上浮10%确定，政府采购、三公经费预算由财务管理部门在预算总盘子的基础上，估算填报。各部门普遍认为预算是以财政拨款为核心的预算，其他资金是财政拨款的补充。Z研究院作为公益二类事业单位，其他资金收入、支出在预算总盘子中占有绝对比例，但却由财务人员“拍脑袋”决定，随意性强，与预算编报的科学性背道而驰。

（五）预算执行进度慢

一直以来，Z研究院财政拨款基本支出经费按照序时进度进行，由财务管理部按月在人员经费和公用经费中分摊，项目经费由项目负责人自行安排支出。财政拨款项目经费预算执行进度较差，在同系统内预算执行排名中落后。

（六）没有根据重大变化进行预算调整

Z研究院没有制定预算调整相关的政策，在预算执行过程中，禁止预算调整。一般来说，预算应保持稳定，不得随意调整，但是由于市场环境、工作实际或者不可抗力等客观因素，确实存在需要进行预算调整的情况。尤其是Z研究院作为公益二类事业单位，市场经营活动较多，大多数收入来源于公益检测等非财政拨款，完全禁止預算调整，预算管理刚性过强，给正常业务开展带来了一些负面效应。

（七）预算绩效评价流于形式

财务管理部每年根据上级部门要求，组织财政拨款项目负责人开展项目绩效自评和绩效评价工作，评价结束后提交绩效自评和评价报告。但是，评价后结果并未应用，导致项目负责人认为绩效自评和评价只是例行工作，对绩效评价工作重视不足，未能通过绩效评价审视项目执行的效率和效果，绩效评价的考核激励作用并未实现。

（八）信息化建设较为滞后

Z研究院对于财务信息化的重视程度不够，日常核算处于手工填写报销单和记账阶段。由于业务复杂、核算量大，财务工作者把主要时间和精力投入到日常核算中，形成了“重核算、轻管理”的工作模式，陷入疲于应对的恶性循环。预算信息化更是尚未起步，远远落后于与同行业和其他管理先进的事业单位，不仅不能满足事业发展的需要，甚至成为事业的发展的桎梏。

三、完善Z研究院预算管理的对策

（一）提升对预算工作的重视程度

首先，Z研究院通过修订预算管理办法，明确了院长对预算资金的使用管理负全面责任，分管院领导对分管部门的预算管理负直接领导责任。从而从全院层面提升了对预算工作的重视程度。通过宣传引导，让大家认识到预算管理是与每个人息息相关的，做到全员参与。

（二）健全组织机构明确预算管理分工

Z研究院发布了《预算管理职责表》，确立了“统一管理，分级负责”的预算管理模式。其中财务管理部是院预算全面管理部门，负责制定院预算管理制度，组织预算编报、执行、调整、绩效评价和预算公开等工作;办公室、人力资源部、科技管理部、条件保障部作部为院预算协助管理部门，负责协助管理三公经费、人员经费、科研经费、资产、采购等的预算测算和管理工作;各部门负责人和项目负责人负责本部门和项目的预算编报和执行工作。明确了各部门在预算管理中的分工和定位，为实现全面预算管理奠定了组织基础。

（三）提高预算编制的完整性

Z研究院由财务管理部牵头，梳理了各项收入和支出，明确了责任部门，并要求责任部门在预算编报之前完成测算并提供相应数据，逐步实现将所有收支纳入部门预算，预算编报的完整性有效提高。

（四）提高预算编制的科学性

1.做好预算编报准备工作

改革之前，Z研究院的预算编报工作在上级部门预算编报通知下达以后开始，“一上”和“二上”预算的编报周期均为半个月，预算编报时间紧张，无暇开展预算编报数据的征集和准备工作。改革后，Z研究院出台了《预算工作时间表》，由财务管理部组织各部门在“一上”和“二上”工作开始前一个月，开展预算编报的准备工作。在“一上”前一个月，组织项目清理和项目储备、征集新增资产需求、在“二上”工作开始前一个月，进行自有资金的预算数据测算、征集政府采购需求。通过提前准备，为预算编报争取了充足的时间，提高了预算数据的准确性、规范性和预算工作的秩序性。

2.统一测算标准

除财政拨款按照“一下”控制数编报预算外，自有资金的收入和支出，均要求先测算、后编报。其中人员经费由人力资源管理部统一测算，科研经费由科技管理部统一测算，各部门的事业收入和支出，由各部门进行测算。财务管理部根据预算编报的要求，统一发布了测算表、测算标准手册、测算依据范本，要求预算细化到“部门经费分类款”级科目。在保证预算测算效率的同时，提高了编报的准确性和科学性。

（五）加快预算执行进度

首先，加快基本支出的预算执行进度。调整人员经费用款计划，由之前的各月平均执行，调整为优先列支财政拨款。调整后，每年6月30日前，人员经费基本执行完毕，整体提升了基本支出和总经费的执行进度。

其次，加快项目支出的预算执行进度。一是明确重点项目。设备购置类项目每年的预算执行进度都比较慢，因此Z研究院把该项目作为改善预算执行进度的重点项目。要求项目负责人提前启动，预算批复之前完成技术指标的论证工作，在预算批复的当月开展采购工作;修订采购管理办法，在法律规定范围内，提高研究院公开招标的限额标准，鼓励采购人员灵活运用竞争性谈判、竞争性磋商、询价等多种方式进行设备采购，有效提高了设备采购项目的经费执行效率。二是严格预算执行考核。对于上年结转的项目经费，截至本年6月30日之前未全部执行完毕的、当年预算拨款项目经费，截至7月31日之前执行未达到序时进度或截至12月31日未执行完毕的，均按照财务管理考核细则规定扣除部门考核分数，直接影响项目负责人和所在部门的绩效，激励项目负责人加快执行进度。三是加强监督，实时督导。定期召开预算执行进度会，了解项目执行进度情况，解决执行中的困难和问题;对未达到预算执行进度的项目负责人单独沟通，及时提醒，切实加快预算执行进度。

（六）制定重大变化预算调整制度

预算调整区分财政拨款和自有资金进行管理。对于财政拨款，严格控制预算资金调剂，确需调整的，按规定报上级部门和财政部备案审批;对于自有资金，如发生重大事项或变化，经部门分管院领导或院长审批后，允许在政府预算经济分类款级科目内部调整。在合法合规的前提下，改变了“一刀切”禁止预算调整的管理方法，适当增加了预算执行的柔性，有助于事业发展和公益检测业务的开展。

（七）发挥预算绩效评价激励作用

落实绩效管理主体责任制。各部门负责人对本部门的绩效承担主体责任，项目负责人对项目的绩效承担主体责任。财务管理部负责组织对财政拨款的绩效管理，预算执行过程中，对所有项目经费运行状况和績效目标预期实现程度开展绩效监控并定期组织开展绩效评价。在内部公示评价结果，对于绩效评价较差的项目，相应压减以后年度项目经费，逐渐发挥出预算绩效评价激励的作用。

（八）加快财务信息化进程

Z研究院通过开发和升级预算财务系统，实现了90%的记账凭证自动生成，解放了劳动力。通过单独设立预算管理岗位，财务人员得以把更多的时间投入到管理工作中，有助于提高预算管理的精细化水平。另外，通过将预算额度录入预算财务系统，实现了“有预算，再报销”的资金管理模式，加强了对预算执行的监管和管理。

四、Z研究院加强预算管理取得的成效

通过改革，Z研究院的预算管理模式发生了彻底改变，由之前以预算编制为主的管理模式，转变为以预算为起点，编报、执行、绩效全过程管理的预算管理体系。提升了预算编报的完整性、科学性和透明度，加快了预算执行进度，增强了预算执行管控和监督，绩效评价的作用得以发挥。

五、结束语

公益二类事业单位处于机构改革的前沿，只有严守制度红线，同时敢于改革创新，才能不断提高预算管理水平，满足政府对事业单位预算管理的要求和自身管理需要，实现由粗放的预算管理模式向规范的预算管理体系转变，促进事业的发展。

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